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財政部:PPP項目資金來源不得與土地出讓收入掛鉤

10月13日,財政部等20部委公布了總投資超萬億元的PPP示範項目名單,同時還發布了《關於聯合公布第三批政府和社會資本合作示範項目加快推動示範項目建設的通知》(下稱《通知》),其中花了大幅篇章厘清PPP項目用地問題。

在PPP項目用地方面,《通知》要求PPP項目用地應當符合土地利用總體規劃和年度計劃,依法辦理建設用地審批手續。並給出了五個“不得”。

不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地,應當依據區域控制性詳細規劃確定的各宗地範圍、用途和規劃建設條件;PPP項目主體或其他社會資本,除通過規範的土地市場取得合法土地權益外,不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益;不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作,不得借未供應的土地進行融資;PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任,不得與土地出讓收入掛鉤。

上海錦天城律師事務所合夥人律師劉飛對第一財經記者分析稱,簡單說,就是以後土地一級開發不再納入PPP的範圍,這是之前沒有規定的。此前一直強調的,是不得將土地收益作為項目收益來源。

土地一級開發,是指由政府或其授權委托的企業,對一定區域範圍內的城市國有土地、鄉村集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償,並進行適當的市政配套設施建設,使該區域範圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件(熟地),再對熟地進行出讓或轉讓的過程。

劉飛告訴記者,土地一級開發過程中沒有現金流,且沒有運營的部分,開發完後就交給土地儲備機構,因此將土地一級開發單獨作為一個PPP項目不可行。但是將一級土地開發部分作為一個整體PPP項目的一部分是可行的(且土地一級開發投資占比不能太大),比如建設運營一個自來水廠PPP項目,前期土地一級開發是這個項目的一部分是合理的,而且現實中大部分的PPP項目都這樣做,特別是園區項目。因此《通知》對此”一刀切”不太合理。

中國投資咨詢有限責任公司產業咨詢與投資事業部總經理楊寧表示,目前一些實施的PPP項目中,地方政府逐漸產生了”將PPP項目與土地進行捆綁“的想法,即通過PPP項目采購環節替代相關項目用地的出讓環節。此次《通知》已及時發現並重點”關註“了這一趨勢。

楊寧稱,首先相關部門明確了項目用地應根據項目性質采用劃撥、出讓或者租賃方式供應;其次在項目用地已完整具備相關手續後,可在PPP項目采購環節一並明確項目用地問題;最後強調了PPP項目還款來源不得與土地出讓收入掛鉤。

楊寧表示,上述舉措具備很強的操作性,體現了相關部委對PPP項目與土地掛鉤問題的充分重視。相信通過後續的嚴格監管,這一問題將得到有效的遏制,但這也對後續PPP項目尤其是片區開發類項目的運作模式設計提出了更高的要求。

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