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解讀“習奧會”成果清單:主權債務重組為何受兩國關註

在《中美元首杭州會晤中方成果清單》中,中美雙方重申巴黎俱樂部作為官方雙邊債務重組主要國際平臺的作用和討論一系列主權債務問題,並認為巴黎俱樂部應適應官方融資的發展趨勢,包括將其成員範圍擴大到新興債權人。

同時,中方將繼續常態性參與巴黎俱樂部,發揮更具建設性的作用,包括進一步討論潛在的成員身份問題。

在接受《第一財經日報》專訪時,中債資信國家風險部高級分析師陳曦表示,鑒於主權債務重組在應對主權國家債務危機方面的重要作用,推動相關機制的完善對於維護全球金融穩定具有重要意義。

陳曦認為,預計全球還將在此次二十國集團(G20)杭州峰會上,將在引入集體行動條款應對債權人協作困境方面做出努力:中短期內,在建立統一主權債務重組框架的設想難以實現的情況下,主權債務重組領域仍將維持“三駕馬車”並行的格局;G20、國際貨幣基金組織(IMF)等國際論壇與組織將繼續在推動主權債務重組機制完善、應對不同類型債權人協作困境等方面發揮重要作用。

《第一財經日報》:主權債務重組為何會成為重要議題?

陳曦:主權債務重組是應對主權債務危機、保障全球金融穩定的重要手段。與企業發行主體不同,主權政府在面臨債務危機時無法選擇破產清算,進行主權債務重組是其擺脫債務泥潭、防止危機繼續蔓延最重要的途徑。

在席卷全球的歐債危機中,現有的主權債務重組機制在應對債務危機、保障全球金融穩定方面發揮重要作用的同時,也暴露出其不足之處。2014年,NML資本公司對於阿根廷政府的訴訟迫使其在13年中第二次陷入主權債務違約的泥潭,引起了市場的廣泛關註。鑒於其在維護全球金融穩定方面的重要意義,完善包括主權債務重組機制等國際金融架構成為國際會議與組織長期關註的議題。

《第一財經日報》:主權債務重組機制經歷了一個怎樣的發展歷程?目前都存在哪些主要的主權債務重組機制?

陳曦:二戰以來,伴隨著主權國家主要融資方式由雙邊官方貸款向國際商業銀行貸款、再由國際商業銀行貸款向債券融資的轉變,巴黎俱樂部、倫敦俱樂部、債券互換等重組機制相繼出現並發展起來,逐步形成“三駕馬車”並行的格局(下圖)。其中,巴黎俱樂部作為官方債權人的非正式組織,主要對債權國政府發放或擔保的信貸進行重組。倫敦俱樂部是國際商業銀行重組其對債務國貸款的論壇。債券互換是20世紀90年代興起的一種新的債務重組形式,隨著債券融資成為主權國家最主要的融資方式,債券互換逐漸成為主權債務重組最重要的形式。

 

《第一財經日報》:對於完善主權債務重組機制,此次G20杭州峰會關註的重點有哪些?

陳曦:預計此次峰會將在引入集體行動條款應對債權人協作困境方面做出努力。主權債務重組通常面臨著債務國道德風險和債權人協作困境兩大難題。而在債券互換中,由於債權人數量眾多且其利益訴求差異巨大,少數債權人不合作現象尤為突出,對重組進程造成巨大阻礙,典型的代表就是1996年埃利奧特公司訴秘魯案和2014年NML公司訴阿根廷案。隨著債券互換成為債務重組最主要的形式,債權人協作困境成為債務重組面臨的突出問題。

為應對少數債權人不合作問題,2003年後一些債券合同開始加入“集體行動條款”,對少數債權人的行為進行限制。其核心規定是:如果多數債權人接受債務國的重組條件,債務重組即可生效,並對同一債券的所有持有人形成約束。在2012年的債務重組中,希臘政府正是通過啟動多數修改條款將重組參與度提高至96%,成功實現了債務減記目標。綜合前期吹風會等相關信息來看,推動集體行動條款的應用、應對債權人協作困境將會是此次峰會完善主權債務重組機制的主要內容之一。

《第一財經日報》:目前主權債務重組機制還存在什麽不足,有哪些改革方向?

陳曦:通過集體行動條款,現有重組機制較好地解決了同類型債權人內部的協作問題。然而,由於缺乏統一的重組框架,現有三大主權債務重組機制未能有效解決不同類型債權人之間的協作問題。當債務重組涉及到不同批次、不同種類的債務時,一旦某一類債權人獲得較有利的重組條件,其他類型的債權人則會援引待遇可比條款要求獲取相應待遇,從而拖延甚至阻礙重組進程。此前阿根廷政府之所以拒絕對少數債權人進行全額償付的一個重要原因,就是為了避免觸發重組債務合同中的待遇可比條款,引發巨額的債務追索。

針對上述不足,IMF曾提出建立“主權債務重組機制(SDRM)”的設想。其核心設計有二:第一,通過國際條約的方式將相關原則以國際法的形式確定下來,形成對所有債務重組具有約束力的法律框架,以提高重組效率;第二,將多數表決條款應用於所有類型的債權人,抑制不同類型債權人之間的協作問題。然而就目前情況看,在中短期內,建立統一主權債務重組框架的設想難以實現,主權債務重組領域仍將維持“三駕馬車”並行的格局;G20、IMF等國際論壇與組織將繼續在推動主權債務重組機制完善、應對不同類型債權人協作困境等方面發揮重要作用。

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