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“地王”頻出,為什麽?怎麽破?

來源: http://www.infzm.com/content/117583

住宅用地蛋糕太小:當前的非農建設用地“市場”,大約70%以上的土地主要通過行政部門而非市場配置的,只有不到30%用地參與住宅用地和商業服務業市場。(農健/圖)

土地資源的行政性配置,是商品房價格持續快速上漲的推手。這決定了,土地及與之密切關聯的住房“供給”這個根本問題,在過去十年間未能緩解,甚至越來越嚴重。商品住宅價格“十年九調”,卻“越調越漲”,成為必然。

我們的政策建議:短期政策主要是增加住宅用地供給,長期政策是全面開放土地市場。

近日,在上海、深圳、北京等一線城市,“地王”頻出。據《北京青年報》引述的數據稱:2016年,截止到5月31日,全國土地市場“高價地”頻繁出現,其中按照總價計算,超過15億元的合計有105宗高總價地塊,其中,國企所占比例明顯處於歷史高位。北青報的報道顯示:2016年6月2日下午,深圳龍華上塘商住地加冕新一代“高價地”,央企中國電建集團和廣州方榮房地產有限公司聯合以82.9億元的高價拿下,地面價高達56781元/平方米。

即使只從可持續的角度出發,一些地方政府也不一定希望地價、房價過快上漲。這次深圳龍華上塘商住地的投標,由深圳規土委主任親自主持競拍,他現場引述《人民日報》的一篇報道內容稱:“樹不能漲到天上去,房價也一樣。”但土地市場顯然不僅沒有降溫,反倒在一路飆高。

過去十多年,中國商品住宅價格持續快速上漲,伴隨著幾乎每年都在不斷強化和升級的“嚴厲”調控措施而出現。調控政策出臺不可謂不勤,政策力度不可謂不大,政策措施不可謂不全(除中央政府明確要求且不斷落實強化的限貸、限購措施外,一些地方政府或地方國土部門甚至還出臺了限價令,稅收、信貸、土地、直接限價、統計信息、輿論導向政策全部用上),但是,總體上而言,商品住宅價格上漲依舊,一二線城市的房價上漲尤其讓人詫異。

這種持續快速上漲的原因非常複雜。從需求面看,主要原因包括:城市化進程加速,表現為人口加速向一二線城市聚集;長期的被動性的貨幣超發;股市表現持續低迷進一步強化了居民投資渠道狹窄的事實;住房持有環節征稅難以在短期內實施從而持有商品住宅的成本較低——住宅用地僅有70年的使用權,且已一次交納巨額出讓金,再對持有環節征稅就有重複征稅之嫌。加上征稅的技術性前提、住房信息聯網、利益格局均導致住房持有環節稅難以在短期內出臺。

調控的基本方向主要指向抑制需求——無論是限貸、限購還是提高稅率、利率調整的重點都試圖減少需求。但是,我們認為,大禹治水主要靠“疏”,當前的問題恰恰在於供給,尤其是對一二線城市而言,主要的辦法應該是增加供給,設法降低商品住宅的建設成本,尤其降低土地獲取成本和房地產業的種種稅費。

怎麽增加供給?改革土地資源的行政性配置體制。

土地市場的割裂與行政壟斷

現行土地資源配置模式的最大缺陷,是人為割裂了不同用途的土地市場。目前土地資源體系的核心可一句話概括:集體所有制與國有制並存。圍繞這兩種所有制,存在兩部並行的主要法律:土地承包法和土地管理法;存在兩個並行的主管部門:農業行政部門和國土資源行政部門;存在兩套管理體系、運行規則和政策標準。

與之相對應,土地市場也分為兩個。一是“農業用途”土地市場,另一個是“非農用途”土地市場。“農業用途”的土地絕大多數為“集體”土地,當前以“承包制”為核心,大體上已經形成一個農地使用權、收益權和轉讓權的交易市場,主要由土地承包法規範,土地資源在“農業用途”範圍內的配置方式主要通過市場進行(至少從法律規定是這樣)。

“國有”土地(其中越來越多的“國有”土地是由原農民集體所有的農地“征收”變性而來)的使用權,政府通過土地批租制度,在較長的時期內(根據不同的土地用途設定不同期限,但最長不超過70年)出讓給用地單位或個人,大體形成了一個批租使用權的土地市場。

越來越多的非農用途的土地正是由原來的農業用地“轉用”而來,兩個土地市場本應有非常密切的聯系。但現行體制造成它們之間的人為割裂,不利於土地市場高效運行與資源配置糾錯和優化。尤其在住房價格持續快速上漲,客觀上要求越來越多的農業用地“轉用”的時期。

地方政府壟斷了非農建設用地出讓市場。除少數例外,非農建設用地包括住宅用地都必須由地方政府所控制的“國有土地”出讓或劃撥。法律依據是土地管理法第四十三條第一款中“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”的規定。

雖然絕大多數建設用地由原農民集體所有的農業用地“轉用”,但在這一“轉用”過程中,唯一合法途徑是通過“征收”,把農民集體所有的土地變更為國有。

為保證地方政府對非農建設用地的壟斷地位,相關法律法規一方面限制農地轉用數量,另一方面禁止農民集體改變土地用途。土地管理法第六十三條明確規定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設”。

總之,地方政府完全壟斷了當地非農建設用地出讓市場,成為非農建設用地的唯一合法供給者。集體土地上所蓋住宅均為“小產權房”。城市非農建設用地這種典型的只許“官賣”不許“民賣”的壟斷,成為中國商品住宅價格持續快速上漲的重要基礎。

一旦出現壟斷,無論壟斷者是私人還是政府,都容易出現兩種結果:一是最優供給數量少於社會最優需求量;二是成交價格也往往更高。不難發現,在經濟發展水平接近的城市,凡小產權房占比相對較高的城市,其房價水平和漲幅往往更低一些。在很大程度上,這得益於當地集體土地可以通過所謂“小產權房”等方式曲線入市,一定程度上打破當地政府的土地壟斷,降低供給成本並增加商品住宅供給。“小產權”現象因此可被視為對現行土地制度下資源配置錯誤的市場自發糾錯行為——盡管它在法律上的身份還沒有得到解決。

土地管控:統一分配,層層分解

“非農用途”土地的市場化程度非常有限,甚至低於“農業用途”土地市場。無論是非農建設用地的總量,還是其結構和開發強度,均受行政部門(主要為國土資源行政部門)的管制,主要由土地管理法規範。

目前,各地政府是本地非農建設用地的唯一合法供給者,也對非農建設用地指標實行計劃配額管制。地方政府雖然壟斷當地非農建設用地市場,但其供給總量受中央土地行政部門的控制。通過土地指標的約束,層層分解,不得突破。

這種由價格信號引導的“理性經濟計算”過程,事實上如何運行?

首先是全國範圍內的總量控制:主要通過新增建設用地控制指標,對下級政府尤其是縣(市)政府的土地開發活動進行控制。一方面,全國中長期新增建設用地總量控制指標,在編制全國土地利用總體規劃時確定,各地中長期新增建設用地控制指標,則從中央到地方層層分解分配,直至下達到鄉鎮。

另一方面,全國的年度新增建設用地總量控制指標,由國土資源部會同有關部門確定,各地區的年度新增建設用地控制指標實行“統一分配、層層分解、指令性管理”。

可以看出,各地非農建設用地開發管理,仍然是典型的計劃方式。

土地供應政策已成為宏觀調控的重要手段。在土地參與“宏觀調控”和國土部門加強土地領域執法檢查的背景下,地方政府都希望獲得更多的新增建設用地指標。但是,國土部門在確定年度新增建設用地總量指標時,往往會傾向於更為“嚴格”,無形中加大了國土部門的話語權。這顯然不利於住宅用地供給的增長。

“房地產市場”嵌入於其他市場中,可能釋放出表達“稀缺”的價格信號,“地王”頻出就是這樣的信號。但這種信號,並不能使被管制者像真正競爭性市場中的企業家那樣,采取企業家行動。很簡單,對競爭性市場中企業家與土地管制者而言,兩者實現效用最大化的行動方式,具有顯著差異。

用地結構:工業、商業服務業與住宅

工業用地價格低於住宅用地和商業服務業用地價格的情形,很多國家都存在。在中國,地方政府需要對工業和城市用地做出判斷,運用包括規劃、審批、征地等在內的行政權力,決定土地供給。

地方政府雖然可用“征收”以超低成本獲得大量農村集體土地,並擁有對非農建設用地的壟斷地位,但卻必須面對上級政府對城市規模和新增建設用地指標的嚴格控制。地方政府在GDP和稅收增長率等政績驅使下,必然低價甚至免費供給大量工業用地。此外,相當數量被“劃撥”的公益用地,也占用了被嚴格限定的新增建設用地指標。於是,商業服務業和住宅的土地指標,變得非常緊張。

在當地,地方政府壟斷著住宅用地和商業服務業用地的供給。從實際經驗來看,其供給往往低於社會最適數量。由於供給太少,必然會自動擡高地價。當前的非農建設用地“市場”,大約70%以上的土地主要是通過行政部門而非市場配置的,只有不到30%的用地參與住宅用地和商業服務業市場。

根據《國土資源統計年鑒(2011)》的數據計算,從2003年到2009年,普通商品住房用地在國有建設用地供給中的占比均不超過20%。而且,商業服務業用地和商品住宅用地,還要承擔為公共建設用地、工業用地巨額的交叉補貼而籌資的重任,從而進一步扭曲地價,進一步拉高房價,造成房價地價的輪番快速上漲。這種土地用途結構的分配,既受制於地方官員的政績追求,同時也受制於控制部門本身進行要素配置的理性經濟計算能力,無法越俎代庖取代真正的市場競爭發現過程。

很多住宅用地價格高企的城市都有這種特點:工業用地的低價往往與商業用地和居民用地高價互為前提。以杭州市為例,根據國土資源部的統計,2010年,杭州市的居住用地地面價格已高達22827元/平方米,商業服務業用地價格更是高達25066元/平方米,但工業用地價格僅為483元/平方米,其居民用地地價和商業用地地價分別為工業用地價格的47倍和52倍。

對“理性經濟計算”的利弊分析,一個簡單辦法就是國際比較。國外大城市中心區的用地比例,工業用地一般不超過城市面積的10%,居住用地一般占城市面積的45%左右。而且從趨勢上看,幾乎所有國際化大都市的工業用地面積占建設用地的比例都在不斷降低。

對土地開發強度的過度控制

對土地開發利用強度的行政控制進一步減少住宅用地供給。行政部門對城市土地配置的影響,體現在對土地使用的管制是立體的,包括對建築物高度與密度(最後體現為“容積率”)的管制。從中央有關部委到地方政府,都制定了看似科學的“容積率”控制指標。這種指標,不一定是“理性的經濟計算”的結果。尤其是一些超大城市,制定了明顯不符合中國國情的低容積率標準,這是導致很多大城市中心城區房價過高的重要誘因。

比如2003年通過的某市人大常委會關於修改城市規劃條例的決定中,原“條例”的第十四條改為第十五條,修改為:“中心城規劃和建設應當與人口疏解、功能提升、環境改善和景觀優化相結合,增加公共綠地和公共空間,控制建築容量和高層建築,改善城市交通,完善基礎設施,增強城市綜合功能。”從此,“降低建築容量,控制高層建築”以地方法規的形式寫入了修改後的規劃條例,並於2003年12月1日起實施。

與之配合的明文規定是,該市中心城區住宅的凈容積率控制在2.5以內,辦公樓凈容積率控制在4以內。而具有可比性的香港島普通地塊的容積率在8-12,美國紐約曼哈頓地區的建築容積率是12-21。

目前,雖然該市的“降低建築容量,控制高層建築”已極少提起,但“規劃條例中”的這一規定並未被修改。

與該規定類似,一些城市的很多中心城區甚至CBD功能區,對容積率的限制,顯然導致了效率損失。2009年,重慶市規劃局副局長曾說,按照市委、市政府打造“宜居重慶”,嚴格控制,並降低容積率、提升城市品質的要求,將對主城區控規作修編,意味著主城中心區小區容積率將下調到3.5,外圍地區控制在2左右。

另一個非常典型的城市是杭州。按照中國國土資源統計年鑒提供的數據,杭州的居住用地價格在2010年高居全國榜首(22827元/平方米,高於上海市的21112元/平方米),一個非常重要的原因就是杭州市城區著名的限高規定(根據《杭州市城市總體規劃》、《杭州歷史文化名城保護規劃》、《杭州西湖風景名勝區總體規劃》,按距湖遠近,杭州主城區分A至G七個控高區域,對每塊區域的限高在18-80米)。

總之,很多大城市對中心城區土地開發強度的行政管制,加劇了城市的低效率與不公平,也是導致大城市商品房價格持續快速上漲的重要原因。行政部門對城市用地的過度管制,扭曲了城市空間結構,尤其是在“高度”方面。

如果是解除了過度管制的正常情形,中心城區的建築物高度應該比較高,而郊區建築物應該比較矮。

但是,當前的過度管制,反而導致中心城區的建築物高度嚴重偏矮,而郊區的建築物高度過高。對容積率的過度行政管制往往導致嚴重的土地浪費。對大城市而言,對容積率的管制,不僅浪費土地,限制了土地開發強度(相當於減少了大城市的住宅用地和商業服務業用地,變相提高了房價),還是日益嚴重的城市病的重要根源。

與之相對,很多被學界、業界、政界詬病的“城中村”,雖然也存在一些問題,卻往往有非常高的容積率,有效地利用了稀缺的城市空間。農民和農村自發城市化,有其優勢。

主要結論與政策建議

主要結論:土地資源的行政性配置,是商品房價格持續快速上漲的推手。這決定了,土地及與之密切關聯的住房“供給”這個根本問題,在過去十年間未能緩解,甚至越來越嚴重。商品住宅價格“十年九調”,卻“越調越漲”,成為必然。

如果不盡快改變土地資源的行政性配置,以抑制需求為主的調控措施,會“管制導致進一步的管制”,出現“越調越漲、越漲越調”的循環。

如果高度強化保障房建設,可能偏離市場化改革的大方向,還可能扭曲整個房地產市場,導致金融風險的進一步積累,反而導致問題更加惡化。

現在,由於供給側的問題,造成房價單邊上漲預期,看跌的太少。泡沫已大,樂觀情緒仍在不斷蔓延。在經濟L型走勢的現狀下,“地王”頻出,直接後果就是放大金融風險。

行政部門對土地的壟斷控制,阻止了作為重要生產要素的土地和重要商品的房地產真實價格發現過程。該領域的企業家精神被誤導,扭曲的價格幹擾了資源配置優化過程,這不僅導致社會凈福利損失,還導致尋租和腐敗等其他社會代價。沒有任何理論和經驗證明,通過行政控制土地要素有利於長期經濟增長。由企業家精神驅動的與需求結構相匹配的投資品結構和就業結構,才是經濟增長的持久動力和特征。

二元的土地體系,已經不適應社會主義市場經濟發展現實要求,成為中國改革大局中的制度短板。

我們的政策建議:短期政策主要是增加住宅用地供給,長期政策是全面開放土地市場。盯住市場化方向不動搖是轉型經濟體邁向現代國家的關鍵所在。

基於審慎的改革戰略,從短期來看,受現行土地制度的約束,應更多地給予一二線城市更多的住宅用地指標,減少對中心城區容積率和建築高度的管制,減少對小產權房的“打擊”行動,在更多的地區試點農村集體土地直接進入非農建設用地市場(尤其是住宅用地市場)。

從中長期來看,加快改革進度,在全國範圍內允許農村集體土地入市;盡快找到“小產權房”的合法解決途徑;在終止貨幣持續超發逐步回收流動性的前提下,進一步拓寬投資渠道。

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