二○一五年「參玖參公民平台」最新公布的地方財政昏迷指數，全台有三成五的縣市進入「插管區」，意即，這些縣市若缺乏中央政府支持，其重要的財政機能無法順利進行。 本次結果，財政最佳的是台北市，其次是嘉義市，該市同時是六都外第一名；而最差的兩縣市是：苗栗縣、花蓮縣。台灣地方財政困難，為了提出預警，參玖參公民平台深入研究，自二○一四年年初開始，針對各縣市財政狀況，製作財政昏迷指數，做為地方財政體質評等的參考指標之一，其研究方法刊登在財政部所屬、在近代台灣財政發展中，奠定重要歷史地位的財政刊物《財稅研究》；當時發布的指數顯示，苗栗財政已瀕臨「腦死」，隔年七月苗栗即爆發公務人員薪水發不出來，地方財政惡化浮上檯面。 苗栗縣》連2年走不出「重度昏迷區」 最新的昏迷指數，苗栗依然是後段班。 「從政二十多年來，最大的傷害，就是不應該當縣長。」苗栗縣長徐耀昌近日在議會，面對議員詢問就任一週年的感想時，如此表示;他說，就任一年以來，每天因為財政問題，睡不著覺。 發不出薪水，營造商跳票、包工跑路 苗栗縣財政惡化，不只縣府員工的薪水發不出來，承包縣府工程的營造包工領不到工程款，紛紛跳票，連身心障礙等社福支出，都發不出錢來。 「我做營造四十多年，從來沒有踫過這樣的政府，」台灣區綜合營造工程工業同業公會苗栗辦事處處長洪啟坤說，縣府共積欠苗栗包工五、六十億元，目前還了三十幾億元，據他了解，有六家營造商跳票，通霄一家包工的住處，還被潑漆、撤冥紙，只好跑路：苗栗兩百多家營造商，紛紛停業，現在剩下一半。 「縣府工程，沒人敢標了，」七十多歲的洪啟坤，本身也是營造商，之前都是承包縣府學校、漁港工程，他說，選擇做政府生意，雖然利潤較低，但，不會收不到款項，因此，一直以政府工程為主要業務，現在呢，「只好轉型蓋房子。」他說。 苗栗土木包工業公會常務監事黃天禧說，包工目前都透過財政部的「融資平台」，以縣府的應收帳款向台灣銀行融資，融資再由中央補助款還給台銀，但，包商得支付四％手續費，也是損失，「最起碼，還拿得到錢，有錢，就還能運作。」他說。 社福經費因遭到挪用，苗栗縣社工師公會理事長孫保珍曾經率十多名社福機構負責人，向徐耀昌陳情。 社福沒經費，家屬每月自費額增加 孫保珍說，社福團體承接縣府委辦業務，如家暴、高風險家庭、身障保護等，但遲未收到政府補助款，社工師很沒安全感，社工師協會做問卷調查，發現三成社工師有高度不安定感，如不解決，會造成社工人事不穩定，社福服務品質下降。 陳情後，「已經陸續撥款了，」孫保珍說，他們會共體時艱，努力募款。 但，據了解，苗栗部分社福機構，因為縣府欠款，為營運下去，只能向家屬提高自付額，例如，以前一個月自費一萬元，現在，就會要求提高到一萬五千元，甚至兩萬元，讓家屬負擔加重。 為解決財政問題，苗栗明年的預算大砍五十億元。其中，福利支出、人事費用均大幅縮減。例如，過去末排富的免費營養午餐，自今年九月起排富，非弱勢家庭每餐要繳二十元，一年可省下一億二千萬元，不排富的免費課輔，也改成排富：婦女生育津貼，由每胎三萬四千元分四年撥付，改為兩萬元、分兩年撥付;警消的超勤加班費每人縮減兩千元，省下三千萬元。 甚至，縣府約聘、臨時員工，裁員三百二十六人：更首開先例，拿高鐵站附近的土地當擔保品，準備向銀行辦理聯貸三十億元，過去縣市政府向銀行貸款，幾乎不須提供擔保品。 「苗栗會發不出薪水，不是負債過高，而是週轉失靈，」台灣經濟研究院顧問黃崇哲博士說，週轉失靈，來自缺乏財政紀律，一步步走上財政敗壞之路。 問題：浮編收入、挪用金庫惡性循環 苗栗財政為何惡化至此？苗栗的兩大問題，值得其他地方縣市借鏡。 一、浮編收入。從苗栗決算書來看，〇八年起，苗栗財政紀律開始出問題，因歲出(支出)大幅增加，但歲入(收入)卻無法同時成長，苗栗就採取「預列無上級政府核定文號之補助收入金額」的方式來虛列歲入，也就是先編列一筆「虛」的收入，讓收入膨脹，目的是為了「花錢」，結果，年度結算，收入沒進來，但支出已經花了，結算結果，就變成差短(赤字)。 錢不夠花，就只好去借錢，等借到「上限」 (編按：公債法對地方政府訂有舉債上限，一年期以上長債，可借歲出預算的五成，一年期以下短債，則可惜歲出預算的三成)，無額度可借，就開始「挪用」。 二、挪用「小金庫」。舉債上限用罄，苗栗進一步挪用「特種基金」，這是縣府以外的「小金庫」，例如學校、社福等均設專戶基金，帳戶獨立，縣市政府若有短 期資金週轉需要，可合法向基金調借;但，調借的前提是，不影響基金的運作。不過二〇一四年底苗栗縣向各「特種基金」的借入款高達一百四十七億元，所有基金裡的現金幾被挪用一空。忽視財政紀律的結果，縣府員工、社福團體、營造包工，都拿不到錢。 苗栗接下來，會如何？ 解方：依人口減預算、制定還債比例 「只剩縮減支出一途了，」台北大學財政學系副教授林恭正說，苗栗明年度預算規模降到一百九十億元，刪減五十億元，「這應該是它正常的歲出規模，」他說，以嘉義市為例，嘉義市人口二十七萬多人，年度預算約一百一十億元，但，苗栗人口五十多萬人，年度預算卻曾高到二百六十億元，因此，控制在兩百億元以下，是正常規模。 接下來，「比照歐美做法，財政部應訂苗栗每年的還債比例，」林恭正認為，歐美針對財政惡化的地方政府，都會訂出法案，有所要求，台灣可比照辦理，讓苗栗財政早日恢復元氣。 苗栗縣》從插管區惡化至「重度昏迷區」 最新的昏迷指數，花蓮和苗栗同級。花蓮昏迷指數變差的最主要原因是，非稅課收入大減。 地方政府的收入有兩大部分，一是自籌財源，二是中央補助款。自籌財源又有兩項，一是稅課收入，即房屋稅、地價稅等地方稅，及罰款、規費;二是，非稅課收入，指處分資產等。 問題：非稅課收入減，一般支出仍增 「此次花蓮縣分數下降，是因為非稅課收入(包括財產處分等)的大幅度縮減，」黃崇哲指出，花蓮二〇一三年有東洋廣場的處分收入，將近十億元，去年少了這筆收入，造成自籌財源大減，昏迷指數下降。 進一步檢視花蓮的財政狀況，發現它的收、支部有改善空間。 花蓮在二〇一三年，因虛列中央補助款，遭監察院糾正;同年遭糾正的，還有宜蘭、苗栗、新竹縣市、台南市、南投縣。 但，該縣虛列的情況，並末改善。根據審計部花蓮審計室編製的《花蓮縣總決算審核報告》指出，花蓮去年因虛列十一億多元中央補助款，遭財政部罰款一千一百多萬元。 花蓮縣主計處長施欣蘋指出，這是事實，監察院也有提出糾正案。她也坦承，今年虛列了補助收入十四億元，大概占歲出預算八％左右，明年大概會虛列十億元，占歲出預算五.八％。 為何要虛編？施欣蘋說，公債法舉債上限，是以占歲出總額，來規範最高舉債上限，所以，把歲入撐大，歲出也可以撐大，可以舉債的空間就會變大，這是其他縣市也有的行為，非花蓮獨有;另外，這裡(指花蓮)的文化，是希望各單位執行業務時，能積極向中央爭取補助款，這就是努力的目標，所以，才會虛編。 「我沒有辦法馬上來解決這個問題，只能逐年讓這個情形改善。」施欣蘋說。 房屋稅率30年沒變，稅負嚴重失衡 花蓮財政與其他農業縣相同，均「自籌財源」不足，必須大幅仰賴中央補助的問題。以二〇一四年為例，根據審計部公布的《直轄市及地方縣市決算審核結果年報》，花蓮自籌財源占歲入比率二一.八五％，低於五都以外縣市的平均值三一.六四％，以東部縣市比較，花蓮自籌財源比台東的一四.三六%高，較宜蘭的三五.三三％低。 該縣自籌財源不足，但，仍有努力的空間，像房屋稅，許久未調。《花蓮縣總決算審核報告》指出，花蓮房屋標準單價，自一九八四年訂頒迄今，已逾三十年未曾調整，其所計算之房屋評定現值，仍遠低於一般市場交易價格，造成不動產租稅負擔嚴重失衡。 財政部統計，目前已調整房屋標準單價的縣市有:台北市、新北市、台中市、高雄市、宜蘭縣、苗栗縣等六縣市，其餘縣市均逾三十年末調整。 補助開銷大，中小學費、午餐全免費 審計部指出，包括花蓮、雲林、嘉義縣、屏東、台東、澎湖等六縣，其自有財源加計中央統籌分配款後，占歲入未達五成，顯示自有財源拮据，財政自由程度偏低，但仍長期未調整房屋標準單價，已送財政部，做為考核縣市補助款的參考。 收入面不足，如果支出面能夠控制，財政惡化也能控制：但，從支出面看，該縣也出現該減而未減的情況，即教育支出未排富。 《花蓮縣總決算審核報告》指出，花蓮一般性經常支出達一百三十五億多元，且呈逐年增加趨勢，但因收入不足，二〇一四年產生一億三千多萬元「差短」，即一般企業所謂的「赤字」，當年度有赤字，但若有累積盈餘，赤字就能消除，就不需要舉債。 但，截至今年十月，花蓮累計長短期負債仍有一百二十億元，其中長債占歲出比三九.四五％，短債占歲出比二一.三一％，均未達五成、三成上限，花蓮縣審計室說，花蓮負債雖有效控制，「財務惡化現象有待改善」。 雖然花蓮的財政不理想，但包括花蓮國中、小學的學費、營養午餐、教科書、作文簿、數學簿，卻全部免費，課後輔導課一小時免費，「小學生入學後，只需要交一百元家長會費，」一位花蓮家長說，另外，中央補助幼兒園學費，花蓮加碼，再向下延伸至四歲，每年補助三萬元，花掉三千萬元。 其中，不排富的免費營養午餐，一年花費將近兩億元，全國校長協會理事長薛春光曾經表示，未排富的免費營養午餐政策並不合理，可能會排擠到其他教育經費。 解方：補助該減則減，以利控制支出營養午餐是否排富，曾引起論戰，有的縣長為顧及財政，堅持排富，例如，台東縣四、五年前，實施營養午餐排富，一年省下一億元：又例如財政狀況佳、負債僅十億元的嘉義市，直到負債下降後，才實施不排富免費營養午餐政策。 此外，花蓮縣還曾採購清明節掃墓的金紙、鮮花、供品，提供給民眾使用，《蘋果日報》等媒體報導，金紙上還曾印上「花蓮縣長傅崐萁敬贈」;後經花蓮審計室查核，目前僅剩下提供鮮花，金紙、供品已取消。 天下沒有白吃的午餐，這一代的負債，必須下一代來償還，苗栗啟動了地方財政惡化的列車，能夠踩下煞車的，只有地方首長：每位首長心中都有一把尺，這把尺，能讓這部惡化列車繼續前進，也能停止。 幫地方財政打分數，用財政昏迷指數評估更全面 為了加強民間監督能量，參玖參公民平台提出「地方財政昏迷指數研究」。 這是台灣首度採用國際標準，追溯自二〇〇一年至今、長達十四年的地方財務資料，編製方法參考國際城鄉管理協會(ICMA)等相關文獻，由現金償付 能力、預算支應能力、長債償還能力、永續服務能力等四大面向，檢視地方政府的財政體質。過去財政部評估地方財務方式，多半偏重在債限總額，今年七月苗栗開始發不出薪水，顯示官方評估預警效果不彰，地方財政昏迷指數研究則試圖建構一套更全面的綜合指標，盼能喚醒全民對於地方財政紀律的重視。 該研究計畫主持人、台灣經濟研究院顧問黃祟哲博士表示，地方財務資料來自歷年各縣市政府總決算審核報告，相關評分計算皆取各縣市的具體數據轉換相對級距值，以利進行整體比較，避免偏頗。 世新大學行政管理學系教授徐仁輝，著有《公共財務管理》一書，他在這本國內相關科系的指定用書中提到，評估政府財務狀況可由這四大面向來看。 雖然四面向的具體內涵，每個專家有不同看法，但徐仁輝認為，民間自發性建立地方財政衡量指標，仍是一件好事。 (文·陳筱晶) 花蓮縣政府聲明：長債比已逐年下降，為16縣市第七 針對本次昏迷指數結果，花蓮縣政府提出說明如下：本府同仁五年來努力施政、籌編預算情況如下：從民國七十七年凍省後至九十八年間，花蓮縣政府十年間歷經三任縣長，縣庫赤字一百三十三億元(由前任縣長編列)，早已負債百億。縣府年年增債十多億元，不曾減債。直到傅縣長九十八年底就任，已達舉債上限，既不能再舉債，還要想方設法還債，財政艱困為歷屆縣長之最。 本縣依公共債務法規定，自九十九年至一百零三年度債務呈下降趨勢，債務末償分別為一百三十三.七四億元、一百三十二.〇六億元、一百二十七.七五億元、一百二十四.〇六億元、一百二十四.一二億元。 財政部列管之長期債務比率(一年以上公共債務未償餘額占歲出總額比率)，亦逐年下降，自九十九年至一〇三年度則為四三.四％、四二.四％、四一 .八％、四〇.六％及二九.六％。 又監察院一百零二年就各縣市政府財政有違失糾正一案，主要為「規避公共債務法債限規定」及「多年來虛列歲入歲出」二項。 依財政部推動之地方政府債務分級管理，針對地方政府長期債務比率，分為超強度、強度、中度、輕度。一百零四年九月底苗栗縣及宜蘭縣超過法定債限，列為「超強度」管理;雲林縣等四縣債務比率超過四五％，列為「強度」管理。本縣及其他四縣(市)，債務比率三〇％以上末達四五％，列為「中度」管理，為十六縣市第七名。 (整理.賴寧寧) | ||||