過去大城市“攤大餅”式的擴張模式將明顯改變，未來大城市將以盤活存量為主。

14城嚴控邊界

國家發改委等部門近日聯合舉行新聞發布會，深入解讀《中共中央國務院關於加快推進生態文明建設的意見》（下稱《意見》）。國土資源部規劃司司長董祚繼在會上表示，劃定城市開發邊界，首次是在中央城鎮化工作會議上提出來。這次《意見》再次提出了明確要求。

《意見》提出，要科學確定城鎮開發強度，提高城鎮土地利用效率、建成區人口密度，劃定城鎮開發邊界，從嚴供給城市建設用地，推動城鎮化發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。嚴格新城、新區設立條件和程序。

在此前4月底召開的第八屆中國城市化國際峰會上，國土部副部長胡存智指出，傳統城市開發建設中存在的問題亟待解決。脫離實際、貪大求洋的建設方式嚴重浪費建築空間和土地資源；傳統城市建造模式和用地方式耗能費地，導致嚴重的“城市病”，侵占優質耕地，沖擊耕保紅線，危及生態安全。

董祚繼也說，多年來，城市外延擴張確實占用了大量土地，中國的國情是可耕地不多，城市所在區域大多數又是平原地區，所以城市的擴張占用的大量土地一半以上是耕地。因此劃定城市邊界有利於節約用地和保護耕地，是落實最嚴格的節約用地制度和最嚴格的耕地保護制度的重要舉措。

“一個時期以來城鎮化加快發展，但城鎮化質量不高。這里一個重要原因是城市規模、城市建設的低效外延擴張，缺乏一種壓力最終導致轉型發展動力不夠。城市開發邊界明確下來，會成為城鎮化轉型發展的一個新動力。”董祚繼說。

去年7月，國土資源部會同住建部挑選了14個大城市，其中包括了北京、上海、廣州、深圳這樣的一線城市進行首期試驗。董祚繼介紹，目前14個城市開發邊界的劃定工作已經取得初步成效，下一步要在認真總結的基礎上再擴大，爭取在全國600多個城市最終都能夠把開發邊界劃定下來，而且嚴格管理起來。

特大城市供地或減少

劃定城市邊界，這也意味著未來城市尤其是特大城市的用地規模將受到嚴格控制。中原地產首席市場分析師張大偉對《第一財經日報》分析，特大城市尤其是一線城市“大城市病”、過度膨脹，不僅出現嚴重的環境問題，而且也擠占了二三線、四五線城市的發展空間。“一線城市無限膨脹，肯定會吸收更多的資源進來。因此，從生態、經濟轉型的角度來說，劃分城市邊界都十分重要。”

今年以來，一線城市的土地供應已經明顯縮減。中原地產市場研究部統計數據顯示：截至日前，北京成交的住宅用地僅為13宗，預計全年成交量將遠低於2014年和2013年。“最近兩年，北京住宅土地市場稀缺。”

張大偉分析，未來大城市的土地市場將出現兩個變化，一是新增土地的供應會越來越少，土地的價格會越來越貴，一線城市的房價會更加堅挺，尤其是中心區域的豪宅化會更加明顯。

物以稀為貴。在土地供應緊缺和今年以來樓市快速升溫的情況下，一線城市的土地價格也水漲船高。中原地產研究部統計數據顯示，從4月單月看，一線城市合計成交住宅類土地9宗，平均樓面價達到了14012元的月度新高紀錄，從溢價率看，因為北京設定了上限，導致停留在49.6%，實際平均溢價率超過60%。

另一方面，劃定城市邊界後，城市的土地利用效率將明顯提高。隨著土地供應的減少，未來新供應的土地中，低容積率的土地將越來越少，土地的容積率也會提高不少。張大偉說，未來大城市新增的土地將不斷減少，更多的將是存量土地的再升級再改造。

一二線城市要做減法

此前，4月30日，中共中央政治局召開會議討論了當前的經濟形勢，同時對房地產市場發出了明確的信號。會議中提到，“要完善市場環境，盤活存量資產，建立房地產健康發展的長效機制”。

上海易居房地產研究院研究員嚴躍進對《第一財經日報》分析，盤活存量資產，意味著未來在土地供應方面，相應的存量資產也要盤活，比如重點城市的更新改造中，工業用地轉為住宅用地等。

例如，5月1日開始實施《上海市城市更新實施辦法》提出，在符合區域發展導向和國家規劃土地法規要求的前提下，允許用地性質的兼容與轉換，鼓勵公共性設施合理複合集約設置；在地區整體空間對建築高度不敏感的地區，允許高度適度提高，緊湊建設，以高度換開放空間等。

不過，如果三四線城市和部分二線城市的產業沒有真正發展起來，那麽嚴格控制大城市邊界將面臨著較大的壓力。廈門市政協委員、集美大學房地產研究所所長李友華說，城鎮化過程中的人口市民化應該是一個梯度轉移，即村鎮人口主要向三四線城市轉移。但現在的問題是，農村的人口大多直接向一二線大城市發展，再加上很多三四線城市人口還在向一二線城市轉移。

貴州省政府參事、貴州省社科院城市經濟研究所所長胡曉登教授說，要讓三四線城市真正發展起來，關鍵核心還在於公共產品的供給。比如好的醫院、學校、交通主要公共產品，要是都仍然集中在一二線大城市，那三四線城市就很難真正發展起來。

“一方面，一二線城市要做減法，既減少土地供應，也要轉移走一些產業。另一方面，三四線城市要做加法，增加一些產業和公共資源。”張大偉說。

董祚繼說，目前國土部正和農業部合作，把所有城郊的耕地挑出來，然後進行評價。如果質量確實非常好，就要盡量把這些耕地留下來，跳出去發展，衛星城市、組團式發展。