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為PPP立規矩

在“缺錢”和“發展”的雙重壓力下，目前PPP模式成了最受地方政府青睞的抓手。

但是，PPP的規則誰來制定？管錢、花錢部門一齊上陣，能否改變地方政府花錢、籌錢的固有模式？

部委“飆”文件

兩個實權部門在同一領域一齊“飆”文件，極為罕見。

2015年4月14日，財政部在官方網站上發布了關於印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知，這是財政部關於政府和社會資本合作（PPP）發布的最新政策。按照財政部的定義，所謂PPP項目財政承受能力，是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今後年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。

財政承受能力論證的結論分為“通過論證”和“未通過論證”。“通過論證”的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

換句話說，如果未通過財政承受能力論證，該項目將申請不到財政預算資金。

財政承受能力論證是財政部提出的PPP項目評價體系的兩大標準之一，另一標準是物有所值（VFM），其征求意見稿也已於2015年1月底發布。“評價體系是命門，VFM和財政承受能力測試掐住了地方政府的脖子。”君合律師事務所律師劉世堅評論說。

自2014年5月財政部PPP工作領導小組成立以來，財政部一直不斷地頒布為PPP立規矩的政策。但在過去，公共服務和基礎設施新增項目的審批權和主管權，是國家發改委的領地。

在十八屆三中全會上，財政部被中央選為“社會資本進入公共服務基礎設施建設和運營”改革的第一責任人。多位PPP業內人士認為，這是因為中央既想通過基礎設施建設來維持經濟增速，又想控制地方債風險，因此希望通過PPP讓社會資本取代財政資金，接力進行基礎設施投資。

“財政部是管錢的，發改委是花錢的。讓財政部來管這個事，主要是為了防止地方政府借此亂上項目欠一屁股債。”一位與這些部委多有交道的PPP專家對南方周末分析說，選擇對地方債負有“兜底”責任的財政部來主導PPP，可以從動力機制上解決地方債問題，並為存量項目解套。

但發改委似乎也並未放棄PPP的主導權。

2014年12月4日，財政部發布《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，從項目識別、準備、采購、執行和項目移交五個方面對相關實務操作給出了具體的指導意見。同一天，國家發改委通過官網公布了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》，並要求各地發改委2015年1月起按月報送PPP項目，建立發改委的PPP項目庫。

2015年1月20日，國家發改委公布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》公開征求意見的公告。同一天財政部也公布了《關於規範政府和社會資本合作合同管理工作的通知》，並發布《PPP項目合同指南》。

一邊是有著7位正部級官員在任的“小國務院”，一邊是強勢部長領導的“錢袋子”，兩個實權部門在同一領域一齊“飆”文件，極為罕見。

財政部當仁不讓

在一個機構都不能增加的背景下，財政部PPP中心的編制獲得特批。

“這一輪PPP浪潮里財政部是弄潮兒。”劉世堅評論說。

2013年底，財政部副部長王保安在一次內部講話中指出，財政部將從組織建設、制度建設和試點推廣三個層面推動PPP。遵循這一路線圖，2014年財政部當仁不讓地行動起來。

2014年5月，財政部成立PPP工作領導小組，由王保安任領導小組組長，財政部金融司、經建司、條法司、預算司、國際司等相關負責人為小組成員。

12月3日，財政部網站發布消息稱其事業單位PPP中心正式獲批，“樓部長說PPP是個大活、硬活、細活，必須要有專業機構支持，所以在一個機構都不能增加的背景下，財政部PPP中心的編制獲得特批。”該中心一位人士透露。

財政部還聘請了法律和財務方面的兩家國際機構——英國律所品誠梅森和普華永道，作為自己的“外腦”。之所以選擇品誠梅森，據說是因為考慮到PPP起源於英國。

此外，財政部一邊會同國家發改委研究制定《基礎設施和公用事業特許經營法》，一邊還在擬定《政府采購法》修正案，以適應PPP模式。

但由於立法進程的緩慢，財政部更傾向於在既有法律框架內，用部門規章為PPP立規。

“如果你是法治國家，根本不用為PPP立法，就用合同法。法不宜多，要有通用性才能保證屁股不決定腦袋。”上述財政部人士說，“財政部更多的是推進指南，指南都是兩年有效，可不斷修正修改，像我們的PPP操作指南廣泛征求意見，修改了一百多次。”

但“特許經營法”起草小組成員、清華大學建設管理系教授王守清認為，在中國為PPP專門立法還是必要的，原因有三：一是我國現行法律制度中很多是有礙於PPP推進的，比如土地招拍掛制度、稅收制度、會計準則等，部委出的規章政策的法律效力不如這些法律；二是因為PPP項目周期一般長達10-30年，靠兩三年一修的短期文件來規範，在政府信用不足時加大了投資者風險；三是如果沒有一部法律，可能出現多個部委各自發文，若有沖突，反而是給地方政府和投資者出難題。

試點方面，財政部公布了30個PPP示範項目，總投資規模約1800億元，涉及供水供暖、汙水處理、垃圾處理等多個領域。這些項目中有22個是存量項目，8個是新建項目。

財政部還要求地方要新上PPP項目必須向財政部報批，實施文件要向財政部PPP中心報備，接受財政部門監管，進行績效考核。財政部還要設立PPP基金用於投資，參與項目退出等。

一位財政部PPP中心負責人近日在一次研討會上指出，從PPP的幾大屬性來說，它都應該屬於財政部的職能範圍之內。首先PPP項目需要政府來規劃管理，它是政府的資產，如果需要安排財政支出付費，最後PPP也是政府采購。在以上屬性中，規劃管理、資產管理、預算管理和政府采購，都屬於財政部的職能。“真的就是真的，假的就是假的，終歸有真理。”他說。

“按說財政部只應負責存量資產、地方債的處理，為增量部分立規矩已超出了它的傳統職權，最起碼應該是和發改委商量著來。”一位PPP專家說，“財政部想做的事情遠遠超出它說的。”

不同所在

在財政部頒布的關於PPP的規章和文件中，沒有一處提到招投標法。

財政部力推PPP做得風生水起時，國家發改委內部反腐正如火如荼。2013年原國家發改委副主任劉鐵男被調查，隨後2014年共有11名國家發改委官員涉案被查。

“發改委去年顧不上別的事，所以在PPP上比較‘低調’。”一位接近國家發改委的人士透露，發改委最早只有法規司受人大法工委和國務院法制辦的委托，在起草《基礎設施和公用事業特許經營法》。由於涉及多個部委包括發改委、建設部、財政部、交通部、水利部、環保部等的利益和權力劃分，特許經營法立法推進極其緩慢，2014年5月發布了征求意見稿第五稿，目前已改到第八稿，“改一個字，都要爭論幾小時”。

自從2014年年中國家發改委法規司一位負責起草法律的處長離職後，特許經營法的立法工作一度陷於停滯，目前最新的消息是可能要成立多個部委都參與的工作小組聯合起草，由於財政部的主張，法律的名稱可能也會向全國人大法工委申請調整。

4月21日，國務院常務會議通過了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，多位專家告訴南方周末記者，該管理辦法就是特許經營法（征求意見稿）的刪減版，其刪去了爭議較大的條文。“管理辦法中的那套項目遴選和實施方案的報批、確定、監管這套體系，實際上發改委原來就有，只是這次為PPP進行了相應的調整。”一位專家說。

到2014年下半年，財政部要全面主導PPP的意圖顯現無遺時，發改委投資司和體改司才更多參與到PPP工作中。

從業界對兩家發布的PPP合同指南的反饋看，多位業內人士認為，財政部的指南“活兒更細”，有6萬多字，而發改委的只有1萬多字。

劉世堅告訴南方周末記者，財政部與世界銀行和亞開行素有淵源，在PPP制度引進方面做了紮實的工作，“他們出的東西不是外行做出來的。”他說，“但是否跟中國的實踐契合，還需要實踐檢驗。”

而國家發改委的文件則脫胎於住建部和幾十個地方政府的特許經營辦法/條例，相關行業監管部委、地方政府和投資者都比較熟悉。

發改委把能做PPP的項目分為三類，一類是經營性項目，其收入能覆蓋成本並盈利，以高速公路為代表；其次是準經營性，指有收入但不足以覆蓋成本，比如地鐵；最後是非經營性，比如濕地公園、河套治理等，這類項目的收入很少，收益主要是社會效益。

發改委認為，前兩類項目適合於搞PPP即特許經營，第三類則最好搞政府采購或委托經營。換句話說，在發改委眼中，除公益項目外的PPP應以特許經營為主。特許經營便適用於發改委或住建部、地方政府之前頒布的特許經營條例或辦法，按其規定，大多數特許經營項目都要走招投標流程。

而財政部則回避了特許經營，它認為PPP是政府采購行為，堅持PPP只能適用於政府采購法及相關法規。“在財政部頒布的關於PPP的規章和文件中，沒有一處提到招投標法。”一位PPP專家說。

“我們不太愛用特許經營這個詞，它有管理的色彩，實際上PPP是政府和市場之間基於合同的關系，長達二三十年的購買服務的合同關系。”上述財政部PPP中心人士說。

但據王守清介紹，發改委所指的特許經營與財政部所說的PPP並無實質區別。事實上特許經營法起草時爭論的第一個問題就是該法的名稱到底該叫特許經營法，還是PPP法，之所以沿襲了特許經營的提法，一是尊重歷史，二是因為PPP中的第二個“P”本意是私人資本，但在中國把國企央企排除在外不現實，後來財政部對第二個“P”的定義也是模糊的“社會資本”。

王守清不贊同政府采購可以替代特許經營的觀點，“財政部老說PPP不需要政府授權，但PPP是提供具有一定壟斷性的公共產品或服務，比如給老百姓供水，當然需要政府的同意和監管，否則出了事誰負責？”

兩套規矩

納入預算管理後，對地方政府有了更強的法律約束，有利於打消社會資本的疑慮。

由於規矩並未明晰，地方政府和PPP業者有點無所適從。

按傳統，項目的立項報批是發改委在管，但現在財政部在高調力推PPP，又管著錢袋子。“我告訴他們，在目前中央還沒有明確PPP的審批主管部門時，如果這個項目需要動用財政補貼或轉移支付的，必須聽財政部的。如果不需要，就聽發改委的。”王守清說。

但事實上也沒那麽簡單。劉世堅最近碰到一個醫院項目，投資人已經準備投資了，發改委反饋說建議這個項目搞PPP，投資人就“懵了”。按過去的模式，民營資本投資醫院，財政自然會給補貼，但現在想拿到財政資金的PPP項目，必須按照財政部的要求和流程進行報批。

“現在的情況就是，你要想做一套財政系統認可的PPP，實際上要報財政和發改兩條線。”劉世堅說，“兩個部門都各自有一套項目識別、準備、報批、確立的流程，各有各的規矩。”

對於地方政府來說，上述部委的各自發力也構成了直接的法規沖突。比如某地要上地鐵項目，如果它想申請成為財政部認可的PPP項目，得遵從財政部的規定適用於政府采購法，或財政部頒布的競爭性磋商管理辦法。但同時，它又不能回避和違背發改委的現行法規，即按照特許經營管理條例（或辦法）進行招標。

在過去發改委主導的特許經營項目中，其管理職能主要體現於劃定邊界條件，進行項目審批，立項後進行招投標。項目進入建設和運營階段之後，由相關職能部門管理。

而財政部則強調一種“全生命周期管理”，即從項目發起時政府就要實質性參與，項目實施過程中政府要監管，退出時要兜底。“過去我們設計、建設、運營分別是不同的部門，但通過我們搞全生命周期管理，政府的支出完全是按績效、質量付費，替代了過去的基本建設支出、人頭費、機構費、維修費，使PPP的業態發生變化。”財政部PPP中心人士說。

在一位PPP專家看來，財政部是想為PPP重新立一套自己的規矩，“PPP走招投標還是政府采購，只是形式之爭，最重要的是PPP的評價體系，即什麽項目才能做PPP。”

發改委的評價體系已經通用了很多年，但財政部提出兩個新標準——物有所值（VFM）和財政承受能力論證。VFM是指PPP方案必須證明該項目采用PPP模式，比政府自己做成本更低，這需要基於大量的歷史數據進行的風險定價和外部性價值的計算。

在最新發布的“財政承受能力論證指引”中，財政部規定“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”，在之前的征求意見稿中，這一比例是5%。劉世堅認為之所以改為10%是因為5%偏低，“10%‘一刀切’成為財政系統自定天花板，接下來發改委如何應對成為焦點，部門協同依然是大問題。”

根據國務院提出的2015年中央和地方預算草案情況看，今年地方一般公共預算支出為145988億元，這意味著將有1.46萬億的PPP資金入市。

“指引”還規定，通過財政承受能力論證的PPP項目，其財政支出責任將納入預算統籌安排。這被業界視為該指引的一大亮點，PPP項目推廣的主要風險包括政府信用風險，包括地方政府換屆、法律法規環境變化、審批延誤、項目唯一性風險等。“納入預算管理後，對地方政府有了更強的法律約束，有利於打消社會資本的疑慮。”信用評級公司中債資信的一份報告說。