財政部報告首提地方政府資不抵債時允許破產 韓超
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財政部報告首提地方政府資不抵債時允許破產
2014-11-13 01:06 來源：21世紀經濟報道
編者按
十八大對全面深化經濟體制改革和轉變經濟發展方式進行戰略部署，對財政改革提出了更明確的要求。據此，財政部組織了六個省的財政廳，對六個重點領域，結合各地實際情況，進行了探究。
六個省的報告，均由財政廳廳長任課題組的負責人，具體成員包括廳內主要業務處室處長、地方高校相關專家等構成。
六個報告的分析框架為，先根據公共財政理論給出基本分析路徑，結合各省實際情況給出現行財政體制中的現狀和問題，再給出具體政策建議。 隨著改革的推進，六大報告中的部分政策建議已經在逐步實現。
宏觀版將推出系列報道，對這六個報告釋放的財政改革方向進行逐一解讀。
本報記者 周瀟梟 北京報道
十八大對全面深化經濟體制改革進行部署後，財政部開展2013年財政改革與發展重大課題研究工作，布置了六個課題，交由地方財政廳完成。其中，“加強地方政府性債務管理，構建有效防範財政金融風險的財政政策體系”由湖北省財政廳承擔。
湖北關於地方債的課題，由湖北省財政廳廳長王文童負責，課題組成員包括中南財經政法大學教授陳誌勇等在內的高校專家，還有湖北省財政廳預算處、績效評價處負責人。
據21世紀經濟報道記者了解，該課題於去年年底結題，上報財政部。課題報告指出，地方政府性債務質量具有典型順周期性，一旦經濟出現衰退，債務會出現非線性的惡化趨勢。地方政府性債務對地區金融安全的影響集中在市、縣兩級政府，尤其是縣級政府。
10月初，國務院43號文關於加強地方政府性債務管理意見出臺，有關地方債管理的方向基本明確。近期，財政部也出臺了關於存量債務處理的系列文件，並正在針對存量債務甄別工作進行相關培訓。
地方債報告作為六大財稅改革報告之一，隨著國家關於地方債管理工作的推進，部分建議已經變成現實，如修訂《預算法》；將地方債納入預算管理、建立信息披露機制等，已經確定為未來改革方向。
但仍有部分建議，如修訂《擔保法》，研究制定《地方公債法》和《地方政府破產法》；成立地方政府性債務管理決策機制，建立以項目解繳作為償債準備金主要來源的償債準備金制度等內容，仍然有參考價值。
地方政府的投資功能2000年以來不斷增強
報告根據國際債務余額占GDP比重均值，結合具體國家經濟發達程度和地方財政自給度等指標進行回歸分析，測算出我國2009-2015年地方政府性債務合理規模分別為4.68萬億、5.99萬億、7.22萬億、7.95萬億、8.69萬億、9.51萬億、10.40萬億。
根據審計署的公告，我國2010年底地方政府性債務余額中銀行貸款和債券發行規模為9.22萬億元，明顯高於地方政府性債務的合理規模。截止到2013年6月30日的地方政府負有償還責任的債務達到10.88萬億，也超過了上述合理規模。
雖然既有債務規模已經“超標”，報告指出地方債的形成有其合理性。我國城鎮化進度滯後於工業化，隨著城鎮化建設的加速，對基礎設施的需求相應提升。按照我國政府間支出責任劃分，基建投入的責任主要在地方。這類項目初期需要大量啟動資金，而地方政府正常的財政收入是均衡的，基建資金需求與地方收入不匹配，迫使地方政府依賴舉債進行建設。
報告根據統計年鑒中每年基礎設施投資額度，刨除國家預算內資金，鐵道部的鐵路投資，中央企業對電力、熱力、水的生產和供應之後的投資額度，等同於地方政府債務投入，得到2006年到2011年地方舉債額度分別為2.02萬億、2.21萬億、2.46萬億、3.49、萬億4.26萬億和4.26萬億。
其中，2008年4萬億財政刺激計劃後，2009年地方政府基建投入和債務資金均出現快速增長；而隨著2011年國家加大對地方投融資平臺的管理和控制，地方投資沖動有所減弱，使得2011年和2010年地方政府舉債額度大致相當。
我國經濟增長，投資起到很大作用。據統計局2013年數據，全年固定資產投資為43.6萬億元，占當年56.8萬億GDP的比重為76.7%。連續好幾次中央經濟工作會議均強調“發揮好投資對經濟增長的關鍵作用”，但這項關鍵工作似乎主要由地方政府承擔。
報告指出，從投資比重來看，地方政府的投資功能在2000年以來不斷增強，中央項目占全部投資的比重從2000年的23.93%下降到2011年7.21%。
報告指出，基礎設施項目往往具有初始投資大、受益期限長的特征，如果完全依靠地方當期財政收入投資，會對當期地方財政造成極大壓力，也使得成本和收益在當代人與後代人之間分布失衡，造成代際之間的分配不公。所以，從代際公平的要求看，以債務融資進行基礎設施建設也具有合理性。
建議中央不兜底地方債
課題組調研發現，絕大多數地方官員認為，一旦地方債出問題，為防止地方債“太多而不能倒”和商業銀行“太大而不能倒”，中央政府會出於維護宏觀經濟和金融穩定的需要而采取“兜底”措施。
地方債有其合理性，但部分由於地方政府對中央“兜底”的心態，這種“預算軟約束”使得地方債規模膨脹迅速。
一些財稅專家也表示，2008年4萬億刺激計劃，中央宏觀調控決策，地方政府進行資金配套，加劇了地方債風險的積累，中央政府需要承擔一定責任。
國務院43號文明確指出，要硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。根據新修訂通過的《預算法》，只有省級政府在國務院批準額度範圍內進行舉債，且只能通過發行政府債券。
這在不少財稅專家看來，管理得過於嚴格，地方政府自主權不夠。課題組的成員之一，中南政法大學財政稅務學院院長陳誌勇，對21世紀經濟報道記者表示，在我國財政管理體制不甚完善，管理水平也不夠高的背景下，對地方債發債管理進行嚴格規定，是出於風險防範。但我國城鎮化投資中，負擔最重的是市縣級政府，長遠來看舉債權可能會進一步放開。
陳誌勇進一步表示，中央明確指出對於地方債不救助、不兜底，強調誰借誰還、風險自擔，也需要配套研究地方政府破產制度，需要有一套類似企業破產的制度安排。政府破產，並不是說政府消失了，而是要對現存的資產進行清算，要追究相關人員的責任，既有的債權債務關系如何處理等。
報告建議健全地方債管理的法律法規。研究制定《地方公債法》，對地方政府舉債的整體資格、報批程序、資金用途、發行規模、上市流通等作出詳細規定，並界定上級部門、各級人大審議批準監督權限。研究制定《地方政府破產法》，從法律上明確地方政府應承擔的債務風險責任，在地方政府資不抵債時，允許地方政府宣告破產，並規定債務重組及債務清償程序，確定上級及中央政府在其中的責任。
負債大縣數量會上升麽？
至於地方債風險方面，報告指出由於我國土地、銀行和大型企業都由政府掌控，政府還具有行政規制的權力，產生大範圍地方政府性債務違約的可能性較低。
根據審計署報告，以債務率（債務余額占當年政府綜合財力的比率）和借新還舊率來考量，超過一定風險線的地方政府數量有所增加。如2010年底債務率超過100%的市級政府為78個，到2013年6月底這個數量增加到99個。
報告指出，層級越低的政府，財政收入中用於保工資、保運轉、保民生的資金占比越高，可靈活支配的財政資金規模越小。因此，若刨除這部分“剛性”支出，債務率超過100%的縣級政府數量可能出現較大幅度上升。
除了上述財政風險，還有金融風險。審計署報告顯示，銀行貸款在地方存量債務中占比仍然最大，隨著銀行貸款的收緊，信托貸款、融資租賃、理財產品、BT等變相舉債融資方式湧現。
報告指出，與銀行貸款相比，信托產品的期限更短、利率更高，不僅增加地方政府債務負擔，還會進一步惡化債務期限搭配，加大再融資風險，給地區金融安全帶來隱患。
其中，由於縣域經濟總體薄弱，城市化和工業化程度不高，財政能力處於弱勢且短期內土地缺乏足夠的開發潛力；而且縣級政府融資平臺數量最多，占全部融資平臺總數的72.4%，但其管理、盈利和資產規模質量相對較差，風險隱患最大。同時，縣級融資平臺貸款主要為當地金融機構、居民，地方政府若違約，會給地方金融機構造成大量不良資產，且易引發群體性事件。
報告推算出，截至2012年底，地方融資平臺貸款中約有40%來自股份制商業銀行和地方商業銀行，特別是城商行和農商行。報告指出，地方政府作為這些銀行的主要股東，對地方融資平臺貸款比率更高，這類銀行資產規模有限，抗風險能力較差，受地方政府幹預較多，可能成為未來金融風險高發領域和爆發點。
完善償債準備金制度
報告指出，債務管理應該遵守“黃金規則”和“可持續規則”。前者要求地方債只能用於資本性支出，不能用於經常性支出；後者要求地方政府債務余額和當年償債額等指標占政府收入比重都必須控制在一個穩定和審慎的水平下。這些在新《預算法》中都有相關規定。
對於債務決策管理機制上，報告建議建立由地方政府相關領導及權威專家組成的管理決策機構；同時還要建立地方債資金管理機構，用於統籌協調債務資金管理，跟蹤審核債務資金使用情況。
課題組調研發現，絕大多數城市均有明確的償債準備金計提規定，但很多城市均存在計提不足的現象。報告認為，未來應該確定項目解繳作為償債準備金的主要來源，以保障償債準備金籌資渠道的穩定性和對應性。
陳誌勇表示，所謂項目解繳，是指項目運行產生的資金流，如一個公路項目，可能會產生收費收入，應該從收費收入中計提部分用作償債資金。