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官員利益申報制度遭遇巨大挑戰，香港特區政府出台新規以堵漏◎ 本刊特派香港記者 王端 戴甜 文香港社會的核心價值——廉潔，正在遭受史無前例的挑戰。 2013年8月6日，香港大學公佈了最新的香港廉潔指標數據——6.37，這是自1998年以來， 15年間的最低數值。 數據新低與現實案例緊密關聯。近期以來，香港多名公職人員被曝光涉嫌利益衝突，其中包括現任發展局局長陳茂波、行政會議成員林奮強、廉政專員 湯顯明等，甚至還涉及前特首曾蔭權。 上述官員涉嫌的利益衝突，同香港的官員利益申報制度相關。為防止官員以公職謀取個人利益，香港特區政府規定，各級各類官員根據不同情況，須每年申報其資產、物業及任何實質利益，其中的重要信息還要公開供公衆查閱，這就是香港的官員利益申報制度。這一制度讓官員的私產置身于陽光下，接受公衆的監督，避免了貪賄的可能。香港被譽為全球最廉潔的城市之一，這一制度功不可沒。但近期幾個案例則表明，這一制度面臨巨大衝擊。 8月7日，香港特首辦網站（http:/ www.ceo.gov.hk）悄然更新，一份題為 《行政長官處理問責官員潛在利益衝突及款待個案的指引》( 下稱《新指引》)的文件被上載，文件對香港特首如何判斷政治委任官員的利益衝突，給出了明確的解釋。 香港反腐，再度發力。官員利益衝突風波香港特區政府頒佈《新指引》的導火索，是圍繞陳茂波的農地風波。 香港特區發展局主要負責香港土地用途規劃及土地供應。現年58歲的陳茂波，于2012年7月就任發展局局長。其上任後，一直致力推進香港新界東北發展區計劃。不過，今年7月，他被香港媒體揭發在上述地區擁有約1800平方米農地，被質疑涉及利益衝突。 陳茂波則解釋說，該幅土地是其妻許步明及許的家族成員所擁有的公司“國萬實業”于1994年購入的，作為假日休閒用途。陳茂波還否認漏報利益，他說自己去年9月已向行政長官申報，因屬配偶財產，所以申報非公開。陳茂波稱，在得知土地位在新界東北發展區後，其妻已于去年10月主動將持有的該公司的全部股份賣予妻弟許嘉麟，並辭去董事一職。 這一風波隨即觸動港人敏感的清廉神經，輿論指責陳茂波“囤地自肥” 。上任剛滿一年的陳茂波，已是一頭灰白頭髮。8月4日上午11時許，陳茂波駕車途中發生交通意外，他的車與一輛的士在跑馬地相撞，導致他頸部受傷。但一些香港媒體面對身著病人服、蓋著毛毯、躺在擔架上的陳茂波，仍舊不依不饒，乃至將其遭遇車禍解讀為“逃避”丑聞。 香港輿論普遍認為，陳茂波恐怕難逃下台的“厄運” 。 同樣是在發展局，局長政治助理何建宗也被媒體曝出曾與在新界東北新發展區持有土地的公司存在股權瓜葛，而且他未向行政長官作出過相關利益申報。何建宗已于 8月2日申請辭職。 此前一天的8月1日，51歲的香港行政會議成員林奮強，也離開了政府班子。 林在香港坐擁市值約5億港元的房產，他被曝光在去年10月港府提高額外印花稅稅階及向外地購房者徵收買家印花稅政策出台前，涉嫌違規售出兩處自有物業套現近2000萬港元。林奮強為此休假九個月接受香港廉政公署的調查。廉署于8月1日宣佈停止對林的調查，已失去民衆信任的他也同時從特區政府離職。 “事實上，過去一年來，梁振英政府已發生幾次同類事情（指多名高官捲入丑聞） 。 ”全國人大常委、前香港立法會主席範徐麗泰稱，且先不論對錯，但事件本身或多或少令市民對政府產生不信任，影響政府施政效率。詳解利益申報制度早在去年前特首曾蔭權風波之後，香港政府就緊急成立了一個防止及處理潛在利益衝突獨立檢討委員會（下稱檢討委員會） 。 該委員會成立于去年2月，由香港退休法官李國能主持，旨在檢討目前分別適用于行政長官、行政會議成員，以及政治委任官員，用以防止利益衝突的規管框架和程序，包括申報投資、利益和接受利益的安排。委員會成立的大背景為前任特首曾蔭權涉嫌利益輸送。去年2月，香港《東方日報》報道，曾蔭權偕妻子應富商邀請，在遊艇上度過澳門三日兩夜“豪華游” 。其退休後租住的住所，被指是在深圳面積近千平方米、市值達5000萬元人民幣的豪宅，該單位業主為深圳東海集團老闆黃楚標，裝修費用達1400萬元人民幣。 在香港輿論看來， “清廉”是香港的核心價值，因此對於官員貪腐、利益輸送等問題，香港各界格外敏感。 目前香港官員的利益申報體系，沿襲了早年英國統治時期的系統，對於申報主體也相對細分。在需要公示的人員部分，包括行政長官、行政會議成員、政府委任官員、立法會議員、以及最高層公務員（包括所有政策局和行政長官辦公室的常任秘書長及若干個部門首長職位） 。需要公示的內容包括所持有的物業、土地，以及持有的公司股份等。 64歲的香港立法會議員陳鑒林告訴財新記者： “我們議員每年10月左右，都會收到秘書處的申報財產表格，物業申報只是其中一部分。 ”這些信息在香港立法會的網頁可以公開查詢到。 “三處香港物業、一處內地物業。 ”這是陳鑒林擁有的物業資產。 不同的職位，對申報細節有不同規定。在整個申報體系中，簡而言之可以分為：定期申報的投資 / 利益，其中包括公開申報，即公衆查閱；也包括保密申報，即不供公衆查閱部分。此外，還包括逐項申報的特定利益以及禮物、利益等的記錄冊。 對於香港一般公務員，其財產和利益也需要申報，但不需要對公衆公開。 包括這次捲入風波的發展局局長陳茂波在內，香港政府委任官員（包括司局長以及他們的政治助理） ，總計32名在職人員。這些官員在定期申報方面，其申報須公開：土地和物業（包括自住物業） ；在任何公司的董事、所有人或合伙人身份；持有任何公司1% 或以上的股份； 以及政黨背景。公開申報部分，只須大概說明，無須提供具體詳情。 保密的申報部分則包括證券及衍生產品、外幣投資交易、在公司持有的股份及直接或間接擁有的權益（包括董事、所有人或合伙人身份） ，以及參與私人公司事務的詳情。此外，保密申報部分也包括配偶的職業，包括工作類別或範疇及僱主的名稱。但對配偶的資產並未作申報要求。 此外，在逐項申報的特定利益方面，具體是指“官員若得知有任何事實，可能令人合理地認為會導致該官員的利益，或其配偶或受供養子女，或關聯人士的利益與該官員的公職在形式或實質上、直接或間接地有利益衝突或抵觸，或可能有利益衝突或抵觸，則該官員須 把有關事實通知行政長官。 ”行政長官如果認為該官員的投資或利益，與其公職有或可能有利益衝突，可要求有關官員放棄所有或部分投資或利益，或避免處理確實或有潛在利益衝突的個案。 另外，在禮物、利益等記錄冊方面，政治委任官員以私人或公職身份接受利益，須按照有關規定申請接受許可。他們同時也必須保存一份記錄冊，記錄其本人或其配偶因其公職身份關係而獲得的禮物、利益、款項、贊助或物質上的好處。這部分可供公衆查閱。 這些官員可接受的利益都有明文規定，如借貸方面，向私交友好或其他人索取及╱或接受其所給予的貸款，金額以3000 港元（私交友好）或1500港元（其他人）為限，並須在30 日內清還。 對於香港行政長官，即特首，申報制度也更為嚴格。其不僅需要按照香港行政會議的申報利益制度，因為特首本身為行政會議主席，同時也須按照行政長官的申報制度，後者部分規定則更為嚴格和細緻。具體而言，在行政長官接受利益部分，對特首乘坐私人交通工具的旅程作出較詳實的規定，規管其在私人休假時接受朋友邀請，乘坐私人飛機或遊艇旅遊事宜。根據這項規則，在不涉及利益衝突的情況下，行政長官可考慮接受朋友邀請，但須向朋友支付相等於他就同一行程乘坐市場上商用交通工具所需票價的款項，以顯示其並無因接受邀請而節省旅費。 此外，行政長官辦公室自1997年起設立名冊，記錄行政長官以公職身份獲贈的禮物。最近一次修訂有關編制禮物名冊的安排是2007年7月。根據有關安排，行政長官或其配偶因行政長官身份的關係獲贈所有估值高于400 港元的禮物，均須載于名冊。名冊按月更新，並上載行政長官辦公室網頁， 供公衆查閱。 “君子制度” 8月7日公佈的《新指引》長達11頁，當中強調，利益衝突是指主要官員的“私人利益”與政府利益或有衝突時，便須向特首申報，並由特首決定是否須採取行動，以避利益衝突的嫌疑。 被媒體稱為高官“緊箍咒”的《新指引》對“私人利益”明確定義：包括官員本人、家人、親屬或私交好友、所屬會所和協會的經濟和其它利益，也包括與該官員有私人或社交聯繫的任何群體，以及該官員“曾受恩惠”或“欠下人情”的任何人的經濟和其它利益。 《新指引》還列出，當高官的投資或利益出現潛在利益衝突時，特首亦可要求官員採取包括放棄或減持投資或利益、避免再購入或出售有關投資或利益、在指定時間內凍結任何投資交易等，或將投資交由其他人全權托管等方式。 對於《新指引》 ，香港公務員工會聯合會總幹事梁籌庭表示質疑，他稱，當發生利益衝突時， “問責官員的審批只由特首決定，根本難以監管，誰去監管特首決定？有無第三者做把關？”盡管對《新指引》有所爭議，但部分議員與學者對香港目前的官員利益申報系統均予以正面評價。不過，他們認 為，香港的申報制度有其歷史形成的特殊性，中國內地或難簡單複制。 香港嶺南大學政治學系公共管治研究部主任李彭廣指出，香港的申報制度是建立在“Honor System”基礎之上，意即所謂的“君子制度” 。 李彭廣說，香港政府並未設專責部門，主動調查官員申報資料的真實性。 申報內容大部分是依賴個人道德和操守的約束。 “因為主要官員財產公開，如果虛假申報被揭發出來，會影響官員的政治前途。當然這種體系也依賴于較強的公民社會力量，即有效的輿論監察。 ”香港最近的高官利益衝突風波均由媒體揭發出來。不過，李彭廣和陳鑒林均認為，無須單設部門核查申報資料，因為香港配套的法律已相對比較完善。 除相關法律配套外，陳鑒林指出，主要官員在委任時，港府都會請獨立團隊做非常詳細和嚴格的背景調查。陳鑒 林表示，根據相關的行政規定，對配偶的信息並不要求公開申報，因此很難質 疑陳茂波的漏報問題。 此次頒佈的《新指引》 ，其中也有一條列明，特首判斷高官存在利益衝突時，也需要將是否影響政府形象或惹起公衆非議，會否令官員欠下人情等作為考慮因素。 香港中文大學政治與行政學系副教授馬岳向財新記者說，由於以前的政府官員主要是公務員內部提拔，大多已經歷公務員系統嚴格篩選機制。不過現在一些“要員”並非公務員出身，被稱為 “雙界”人士——如橫跨商界和政界人士，加之行政會議的會議記錄非公開，透明度低，讓人難免揣測個中的利益衝突，給人觀感不佳。 “做得高官，便得接受私隱大大減少。 ”範徐麗泰指出。 對於內地部分省市正在試行的官員財產公示，陳鑒林認為，由於制度上不同，內地的財產公示制度要循序漸進，否則將會影響官員申報的真實性，甚至引發官員轉移資產潮。 陳鑒林稱，財產公示制度最為重要的是高透明度，但為了將官員的財產和利益公佈在陽光之下，在制度試行的早期，要有一些特殊的處理方式，譬如對一部分官員過往的資產積累採取一定程度上的豁免， “這樣才可以處理一些歷史問題，減少政策推行的各方阻力” 。 | ||||||