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鄭功成:中央承擔應有責任 社保改革亟須突破“地方承包制”

與中國社保相伴而生的“中央點菜、地方埋單”的制度模式已經到了不得不改變的關頭。中國社會保障學會會長鄭功成呼籲,在這一輪的社保改革中,地方政府不能按照“承包制”思維來獨立運作社保制度,中央政府必須承擔起應有的責任。

鄭功成在25日舉行的第三屆全國社會保障學術大會上做出如上表示。全國社會保障學術大會是由中國社會保障學會主辦的社保年會,自2015年學會成立暨首屆學術大會召開以來每年2月份在京舉辦。本屆大會的主題是“社會保障與經濟發展”。

中央政府和地方政府之間社會保障的權責劃分不明確是現行社保制度備受詬病之處,這也成為養老保險全國統籌方案遲遲難以出臺的重要原因。正在制定中的養老保險頂層設計需在央地事權財力的分配上做出突破。

走出“地方承包責任制”

1994年,分稅制改革以稅收法規形式劃分了中央和地方的財權範圍,但對政府間的社會保障事權並沒有做明確的界定,現行社會保障管理沿襲傳統體制,政府間的社會保障權責劃分仍十分模糊。

受制於經濟發展水平總體偏低和地方發展不平衡等,中國選擇了條塊結合的社會保障模式,中央政府對社會保障制度給出了框架性的支付安排,並賦予地方較大的自主權。中國的社會保障體系框架在全國範圍內基本統一,但具體政策卻在地區之間、群體之間存在很大差異。

鄭功成把這種模式稱為“地方承包責任制”。采取地區分割,自下而上漸進改革的直接後果,是各地的“模式創新”五花八門。同時,籌資不公和待遇不公損害了制度的健康發展,造成了地區間競爭的不公平。

“這使得整個社會保障制度難以真正理性的走向成熟、定型,其公信力和可持續性受到了侵害”,鄭功成說。

當前社保改革中的一大難點是如何合理劃分中央和地方的財權和事權。分稅制改革之後,中央政府收走了大部分的財政稅收,而把大部分的財政支出責任尤其是社會保障支出責任留給地方政府,從而形成了社會保障制度實施過程中的“財權層層上收,事權層層下移”的局面。

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏說,在這種“中央點菜、地方埋單”的社保運行模式中,地方政府承擔了與本級財力不相匹配的社會保障支出責任,經濟發展到新常態之後,地方土地財政式微使得這種運行模式越來越難以為繼。

從社會保障發展的歷史來看,社會保障的公共品屬性和肩負的國家治理使命,決定了它必須由中央政府主導,並通過立法賦權明責才能付諸實施。

鄭功成建議,在中國社會保障制度走向成熟、定型的時候,需堅持政府主導,確定中央政府的權威。特別需要盡快從以往的地方創新為主提升為國家層面統籌考慮。

他說,必須強化中央政府的決策責任,確保中央政府對基本養老保障制度牢靠的掌控權,地方政府可以博弈責任分擔方式和比重,但不應享有自行創制或是按照“承包制”思維來獨立運作制度的權力。中央政府應該擔負起頂層設計、推動社保立法、合理配置資源、維護制度統一的重大責任。

關於地區之間的差距,鄭功成表示,在地方發展失衡的條件下,可以允許一定時期內存在差距,但任何時候都不能動搖統一制度的目標和扭曲通往目標的路徑。在深化改革中不僅不能屈從地區差距,放任地方分割,而且應當盡可能地通過社會保障制度的統一來促使公共資源得到更加公平的配置,讓社會保障成為縮小地區差異,實現地區協同發展的重要手段。

養老保險全國統籌方案制定之難

養老保險頂層設計中強化中央責任的一項政策是推進養老保險全國統籌。楊燕綏認為,基礎養老金全國統籌將實現中央政府在公共品供給上的“零突破”。

“全國統籌意味著中央政府將第一次‘親手’為全體國民提供公共服務。中央只有親自做過之後可能才會切身理解地方的難處。”楊燕綏說。

按人社部公開的時間表,2016年應該出臺基礎養老金全國統籌方案,但方案卻遲遲無法出臺。人社部一位參與政策制定的人士對第一財經記者表示,方案制定的困難之一在於如何劃分中央與地方對基本養老金的籌資和支付責任。

養老金統籌到哪一級,就意味著哪一級政府要為養老金來承擔兜底的責任,上級政府缺乏提高養老金統籌層次的動力,這是養老保險制度建立了20多年都仍然停留在縣市一級的根本原因。

如今養老金的收支狀況受到人口老齡化的沖擊,再加上中央經濟工作會議提出的“減稅、降費、降低要素成本上加大工作力度”,基礎養老金的全國統籌作為一項緩解養老保險基金壓力和降低企業成本的舉措被社會寄予厚望。

中國經濟改革研究基金會理事長宋曉梧在最新一期的中國社會保障學會會刊《社會保障評論》中撰文說,當前基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金構成,以地區為單位制定繳費政策和待遇領取辦法,形成社會保障的逆向支付格局,地區間余缺調劑能力差。

宋曉梧建議由地方政府負責發放的基礎養老金及待遇調整改由中央政府負責,中央按照工資總額的一定比例征收參保單位的繳費,省級政府按照工資總額的一定比例征收參保單位和個人的繳費,主要承擔“老人”的一部分養老金、“中人”的過渡性養老金和“中人”、“新人”的個人賬戶養老金的發放。

改革後部分地方可能出現收支缺口,可考慮由地方財政補貼來彌補,中央對特別困難的省份提供專項轉移支付。隨著“中人”和“老人”的減少直至消失,養老保險基金收支逐步平衡,這時可相應降低單位繳費比例,最終形成基礎養老金由中央負責,個人賬戶養老金由地方管理的格局。

鄭功成表示,在全球化的背景下,老齡化、互聯網、新業態等發展均要求我國的社會保障制度作出相應調整,必須將社會保障體系作為一個內容完整、結構優化的整體納入國家治理體系,賦予其與國家財政、金融等宏觀經濟政策同等重要的地位。

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