醞釀已有半年，重心向監管傾斜，提出“自費改革”“無縫對接”，體現變更管理意識，改善銀行監管有效性仍任重道遠◎ 財新記者 吳紅毓然 ? 張宇哲 文wuhongyuran.blog.caixin.com ｜ zhangyuzhe.blog.caixin.com 銀監會1月20日下午宣佈進行機構調整，在編制不增的前提下進行結構調整，將重心向前台監管部門傾斜。這是銀監會自2003 年成立以來的首次架構上的重大調整。

重點包括設立信托監督管理部；在融資性擔保部基礎上，併入小貸、網貸、農村金融服務等業務，設立銀行業普惠金融工作部等。

從2003年銀監會從央行分離出來至今，整個銀行業發生了翻天覆地的變化。

從資產規模、業務形態、境內外機構、風險隱患等方面，銀行業金融機構複雜程度加劇，對監管提出了諸多挑戰。信托業以13萬億元左右的資產規模超過了保險行業，成為金融第二大行業。前海微衆銀行、浙江網商銀行的出現，如何監管網絡銀行亦是新課題。

銀監會相關人士透露，此次改革醞釀已有半年之久，保密性一直很高。據財新記者瞭解，許多銀監會人士雖對此略有耳聞，但直到20日下午開會時才得到確切全面的消息。

銀監會相關人士介紹，爭取在1月25日前完成職能機構與人員的劃斷，並進入試運行階段，架構調整有一個月的過渡期。在新老機制混合運行期間，做到“對內無縫隙銜接，對外無感覺過 渡”，3月1日將正式運行新機制。

“這是銀監會自發的內部結構改革，初衷是優化內部結構，提高監管效率，效果如何還需要時間檢驗。”一位銀監會官員表示。

銀監會表示，此次監管架構改革的核心是監管轉型，轉向加強現場檢查和事中事後監管，法有授權必盡責；轉向分類監管，以提高監管有效性和針對性，提升薄弱環節金融服務的合力；同時進 一步加強風險監管。

對於地方銀監局，無需按銀監會架構調整，“不需要上下對口，只要職能有人對接就行”。銀監會將更多權限下放給地方派出機構，但地方監管資源一向薄弱的問題，未能在此次改革中解決。

“銀監會的機構改革，要放在如何改善銀行監管的有效性這個大格局下看，否則機構改革缺乏指導性的目標。”一位業內資深監管人士指出，銀行監管的有效性，最重要的是明確監管機構的使命、目標、獨立性、充足的監管資源等核心問題，但這些因素都不是一次內部機構改革可以完成的。

一位業內權威專家指出，這次銀監會架構改革提出了“無縫對接”，體現了變更管理的意識，已是非常大進步，但仍沒有一個有效的變更管理制度出台。“在中國格外難的一點是，改革方案往往高度機密，並未經過充分討論。”他認為，要盡可能規避其中人事摩擦的問題，盡可能減少震蕩，非常有必要。

撤並與新設

從2007年開始，銀監會將研究局從政策法規部中分離出來，于2010年正式形成平級單位，其他部門一直未有變動。

在此次監管架構改革中，銀監會的局級部門仍然為28個，處室由138個上升到140個。這是銀監會的“自費改革”，編制與經費不增，職責任務不變。在撤銷合併了一些後台機構的同時，監管處室實際增加了24個。

銀監會表示，此次內部架構改革，前提是不增設機構和人員編制。據銀監會相關人士表示，目前先定機構職能，局級幹部調整暫不進行，等一切調整到位後，再調整部門一把手。但因處室調整很大，人事變動還是很敏感。“未來肯定是按新的組織架構調整人員，震動還是很大。”一位銀監會處級幹部表示。

此次架構改革中，具體部門及監管業務調整包括：第一，撤銷兩個部門（培訓中心、信息中心）。設立城市商業銀行監管部，專司對城市商業銀行、城市信用社和民營銀行的監管職責；設立信托監督管理部，專司對信托業金融機構的監管職責。銀監會官網顯示，這兩個部門分別由原二部主任楊麗平及原非銀部主任李伏安負責。

第二，改造三個部門（統計部、銀行業案件稽查局、融資性擔保業務工作部）。在統計部基礎上設立審慎規制局，牽頭非現場監管工作，統一負責銀行業審慎經營各項規則制定；在銀行業案件稽查局基礎上設立現場檢查局，負責全國性銀行業金融機構的現場檢查；在融資性擔保部基礎上，併入小貸、網貸、農村金融服務等業務，設立銀行業普惠金融工作部。

據財新記者瞭解，在具體處室變化上，統計部及政策研究局下的宏微觀審 慎政策處將劃歸審慎規制局，由原統計部兼研究局負責人劉春航主管；原分佈在銀監會各部門的現場檢查處抽出來，整合劃歸至現場檢查局，由原案件稽查局局長蘇保祥負責。

在銀監會官網上從普惠金融部點入後，頁面轉到了原融資擔保部，主任仍顯示為該部2009年成立以來的第一任主任牛成立。但據財新記者確認，牛成立已出任中誠信托總經理。融資擔保部主任2014年11月後由李均鋒接任。李均鋒歷任合作金融部副主任、天津銀監局副局長，2012年升為貴州銀監局局長。

第三，按監管職責內容命名各機構監管部。銀行監管一部更名為大型商業銀行監管部；銀行監管二部更名為全國股份制商業銀行監管部；銀行監管三部更名為外資銀行監管部；銀行監管四部更名為政策性銀行監管部；合作金融機構監管部更名為農村中小金融機構監管部。各部門主要負責人仍分別為肖遠企、楊麗平、段繼寧、周民源及姜麗明。

銀監會去年11月發生了部分局級幹部的調整，鄧智毅從湖北銀監局調任消保局局長，周民源從福建銀監局調任監管四部主任，李均鋒從貴州銀監局調任融資擔保部主任。

此外，據財新記者瞭解，金融資產 管理公司也將被劃歸到非銀部進行監管。目前在銀監會官網上，非銀部主要負責人尚在空缺中。

強化監管主業

調整後的銀監會內部架構，仍以機構監管為主。業內人士對財新記者表示，從國際經驗來看，金融監管都是功能監管與機構監管相交叉，不可偏廢。尤其在中國，僅僅是功能監管很難奏效，因為功能監管要求機構有高度的自治能力，機構監管還是很有必要。

此次監管架構改革，將有限的機構和人員編制向前台監管部門傾斜，調整後內設的22個部門中，監管部門由11個增加到17個，占部門總數的77.3%。監管處室從85個增加到105個，占總處室77.9%。辦公室、機關黨委等綜合部門減少處室編制，人事部新增職責但未增機構編制。銀監會相關人士指出，這種調整強化了監管主業，傾斜資源，提升專業化監管水平。

銀監會人士表示，信托資產規模近13萬億元，僅次于銀行業總資產，以前在非銀部下面，監管“心有餘而力不足”，單設部門出來監管有其必要。從銀監會主席助理楊家才在2014年信托業年會講話可看出，將有一系列關於信托行業的法規文件出台，包括信托公司盡責指引、信托公司經紀責任指引、信托分賬核算指引、信托公司分類評級制度、信托資產減值辦法等。

一位資深金融專家指出，設立信托監管部而非信托投資公司監管部，隱含的意思是對信托業務進行監管。由於歷史原因，信托公司作為機構的行業准入、處置等監管職責落在了銀監會，但信托業務的本質是資管業務，不是銀行業務。

從資管角度看，信托公司從事的業務，多在證監部門監管範疇。“銀監會通過專門部門對信托業加強了監管，但這需要與證監會有更大強度和更高水平的協調。這是一個繞不開的問題。”銀監會對部分監管部門也強化明確了職責，比如要求創新部只對持牌機構的創新業務進行監管，包括資產證券化試點、理財創新業務試點等，這意味著非持牌機構如P2P 不再由創新部負責監 管。目前銀監會將資產證券化由審批制改為報告制，只審資格不審具體資產，只管業務範圍不管業務性質。銀監會人士表示，“我們狠狠砍了自己一刀。過去對產品也要審批，既綑住了市場手腳，也讓政府為市場做了無謂的背書。”

普惠金融這個筐

普惠金融部是在融資性擔保部改造的基礎上，再併入銀監會原二部的小企業辦、合作部的農村金融服務監管處等。

銀監會表示，該部門是對小微、“三農”等金融服務薄弱環節，和小貸、網貸（P2P）、融資性擔保等非持牌機構，在監管協調方面抓總責，並“首次將互聯網金融納入普惠金融渠道”。

該部門並非對相關業務進行主體責任監管，而是起牽頭協調作用。多位銀監會人士對財新記者指出，將堅持“誰審批誰監管”的原則，僅負責制定國家層面的審慎經營規則，相當于部門規章制度，涵蓋增加財政補貼或風險緩釋等，進行業務引導。“國務院三令五申，不允許新增行政許可事項，現在持牌沒有操作可能性。”一位銀監會人士說。

成立普惠金融部是在20國集團推動構建全球層面的普惠金融的大環境下，十八屆三中全會《決定》中首次專門提出了制定普惠金融的發展規劃。“目前這個工作由銀監會牽頭，會同十幾個部委正在進行這項工作。”中國社科院金融研究所副所長胡濱說。

“銀監會成立這個部門，相當于對外宣告此事由銀監會牽頭，但難度很大，需要銀監會對普惠金融的本質有很清晰的認識。”一位業內人士指出，普惠金融部的複雜程度最高，“出問題的概率也最高”。從整體來說，這個部門的使命、職能、目標、原則、問責，員工的資質要求，是最需要明確的，否則很容易做成庸俗的監管。

多位專家呼籲，中國目前特別需要的是建立一個普惠金融的國家戰略。“其實這不是監管問題，而是需要站在國家的角度，涉及對現狀的分析、指標體系的建立、政府職能的確定，防止市場行為的風險、定期的評價等一系列問題。”“普惠金融是個大筐，不僅涉及小的金融機構比如小貸公司等，大機構也可以做普惠的事，小機構也可以不做普惠的事。”一位金融專家指出，要推進普惠金融，需要協調各部委，也涉及與地方和中央金融監管職能的界定，政府和行業協會職責的界定。

“普惠金融部特別需要一個有領導 力的人，把工作協調起來。如果立意狹窄、眼光不夠高、沒有大局意識，就喪失了協調的能力，部門利益、各自為政等弊病會繼續下去。”前述人士指出，該部門協調的工作量很大，不僅包括央行、財政部等金融機構，還有其他行業部門，比如民政部門的扶貧、社保部門的社保、農業部門等，都會參與進來。

理順監管流程

銀監會表示，此次監管架構改革，理順了依法監管流程，從制定規章制度、日常監管、現場檢查、行政處罰及復議進 行了全流程的制度建設，旨在提升銀監會的依法行政和依法履職能力。

從制定規章而言，有三個部門參與。

研究局進行銀行業全面深化改革的頂層 設計和組織實施牽頭職能；法規部牽頭市場准入和行政執法工作；審慎規制局確保銀監會各類審慎監管規則標準統一。審慎規制局由統計部改造而來，主要對風險進行識別、計量、監測、分析、防範和報告，並統籌協調非現場監管的工作。據知情人士透露，2003年銀監會成立之初，很快就上馬了“1104工程”，較好地解決了非現場監控的問題。

將分散在各部門的現場檢查力量整合，單設現場檢查局，也是此次改革一大進步。銀監會表示，現場檢查局牽頭現場檢查和案件稽查，增加違規查處力度。並且，將按照“信息共享、查處分離和適度結合”的原則，在市場准入、日常監管、行政處罰等方面加強與有關監管部門的工作聯動。這也是強化事中事後監管的重要部門。

在銀監會成立之前，央行的稽核監督局負責現場檢查。在1996年到1998年期間，世界銀行給央行提供的技術援助項目里，有一項是改善現場檢查的質量。

當時的稽核局在全國有10800人，司局級領導七八個人，是當時央行最大的一個部門，在內控制度的改革、質量改善等各方面曾取得很好成效。1998年央行進行機構改革，將稽核局取消，人員分散至其他監管部門。

銀監會成立後，沿襲了這一架構。

現場檢查過去分散在銀監會各個部門中，實際變為了後台部門。等到真正需要現場檢查時，還需要借調人員，成為了銀行監管中的一個薄弱環節。一位銀監會局級幹部認為，一些機構的五級分類和內控管理很有問題，再加之基層監 管部門力量薄弱，亟需現場檢查這支專業隊伍發揮力量。

業內權威人士對財新記者指出，設立現場檢查局，有利於發揮真正的現場 檢查規模效應。“現場檢查是一個特殊領域，不需要標準化的程序方法，不會由於檢查人員的徇私舞弊、專業能力低下等個人問題，為被檢查的金融機構帶來負擔或發現不了問題，但需要一個很好的職業標準來改善現場檢查的質量。”銀監會相關人士還指出，一旦從現場檢查中發現了問題，則將對其進行行政處罰，如果被檢查部門提出異議，可以行政復議。此次也分別成立了行政處罰委員會和行政復議委員會。

“這是一套自行約束的機制。權力進籠子，運行有機制，全程見陽光。”銀監會相關人士指出，以前准入、現場 檢查、非現場檢查在一個部門，一個部門主任的權限就很大，包括文件的制定與下發，對機構人員的處罰等。而改革後，一個監管規則的制定（審慎規制局）、審查（法規部）、執行（機構部門及派出機構）已全部分開，相互約束。

如何解決監管瓶頸

銀監會表示，此次監管架構改革的重點是清簡下放行政權力，明確風險監管主體職責。據相關人士介紹，銀監會只對“三個半”領域承擔風險監管主體責任，即政策性銀行、五大行、股份制銀行及非銀行中的四大資產管理公司。其他的主體職責全部交到地方銀監局監管。

同時，銀監會只對區域性銀行業金融機構保留三項准入權力：新設籌建、破產退出和重組改製。其他市場准入權力下放給銀監局，並由註冊所在地派出機構承擔風險監管主體責任，總會相應監管部門負指導責任。

不過，銀監會將建立對派出機構履行准入管理和監管盡職情況的後評價機制，建立行政許可負面清單和問責清單，這意味著，如果派出機構未盡到屬地主體監管責任的，銀監會可視情況約束或上收監管權力，由此實現對派出機構按履職能力進行差異化授權和嚴格問責。

“這相當于授權、用權、收權的三足鼎立。”銀監會相關負責人表示。

本次監管架構改革後，銀監會將分級建立“權力清單”“責任清單”和“約束清單”，列舉清楚銀監會及各地方局的審批職責，推進監管服務網站建設，進一步提高政務信息公開和提高監管透明度，以加強自我約束，強化監管問責。

“三個清單一張網”，銀監會相關人士對財新記者指出，下一步銀監會將建立監管服務網站，相當于網上的行政許可事項的統一受理大廳，全部電子化，把銀行每個網點和業務產品都接上，通過統一接單、限時辦理等來提高效率。

“比如有企業要申辦民營銀行，到時可以上網查業務流程走到哪裡了。”在對地方監管機構權力下放的同時，突出的現實問題在於銀監會監管資源薄弱，尤其是基層監管力量捉襟見肘。

早在2007年，在銀監會推動的新型農村金融機構（村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社）開展試點之後，前述問題已較突出。目前，按照銀監會的職責分工，地方銀監分局為農村中小金融機構的屬地監管機構，但地方銀監分局只覆蓋到地市級，而絕大多數農村中小金融機構都設在縣（市）以及鄉（鎮）和行政村，這些地方只設有監管辦事處，目前每個辦事處一般只有三到五個人，監管任務繁重。加之，近年包括P2P、小貸公司等地方金融的蓬勃發展和問題 此起彼伏，以及地方民營銀行的設立，基層監管壓力倍增。

2009年到2012年間，FSAP(Formal Safety Analysis Platform) 對中國進行了金融部門評估規劃，其中，對銀監會監管有效性的評估結果之一即是“監管資源嚴重不足”。FSAP 是國際貨幣基金組織和世界銀行于1999 年5 月聯合啓動的評估項目，已成為國際社會廣泛接受的金融穩定評估框架，主要用來評估IMF 成員國金融體系。

一位銀監會人士指出，自2003年從央行分離出來至今，銀監會一直保持2萬多人的規模，央行已近14萬人。這是由於銀監會整體受公務員編制限制；而央行總行為公務員，基層是行員制，不受編制限制。如何實現更有效的監管？

這涉及到更高的頂層設計，牽涉其他金融監管機構的協調聯動，非銀監會部門內部結構優化可以抵達。資深監管專家認為，“加強監管機構之間真正有效的協調，內部機構的改革重組是有局限性的，因此中央政府應關注到這個大的議題，在外部改革創造條件。”