高速公路收費應有法律依據和充分理由，遵循經濟規律和市場經濟原則，決策應公開透明，用途應充分保障公共利益。
長假八天，全國收費公路首度免費大開，結果大擁堵。
免費午餐帶來的不全是掌聲。有公眾仍不滿足：平日也應該免費；路橋公司哭訴：損失慘重。
有人認為高速公路免費是「回歸公共品」之舉，但也有人聲稱行政命令干預上市公司。矛盾背後究竟發生了什麼？
誰的「公」路
開車經過中國任何一座路橋收費口，取卡收費後，車主都會收到一張發票。有時會收到財政部門開具的財務發票，有時會收到地稅部門開具的稅務發票。
不同類別的發票憑證，代表著對不同類型的收費路段收取通行費。在我國，收費公路分為兩類：政府還貸公路和經營性公路。
政府還貸公路是指縣級以上地方政府交通主管部門「利用貸款或者向企業、個人有償集資建設的公路」，原則是「不以贏利為目的」；經營性公路是指國內外經濟組織「投資建設」或者依照公路法的規定「受讓政府還貸公路收費權」的公路。
中國收費公路的出現始於1984年，同年國家出台「貸款修路，收費還貸」政策。按照國務院法制辦和交通部負責人2004年接受人民日報採訪的說法，政策的邏輯可解讀為：
1.公路是公益性設施，從理論上講，應當全部由政府無償提供；
2.在交通需求巨大和政府財力緊張情況下，出台此「特定政策」；
3.在財力增強和路網漸趨完善後，應「順理成章」實行以非收費公路為主，適當發展收費公路的政策。
按照交通部門慣常的說法，沒有收費公路政策，就沒有公路交通的快速發展。在我國現有公路網中，95%的高速公路，61%的一級公路都是依靠收費政策建設的。
以建於1990年的四川成渝高速為例，總里程為340公里，造價37億元，而成都市1990年全年的基本建設投資不到16億元。
錢從哪來？據《中國交通報》報導，目前收費公路建設總投資中將近70%的資金是通過銀行貸款和集資獲得的。
收費政策帶來投資主體多元，使公路行業成為市場化程度最高的行業。不過，絕大多數收費路橋的控制權，屬於政府。
2003年國資委組建後，許多高速公路劃歸國資委監管，如浙江省有70％的高速公路里程由省交投這樣的國資企業控制，為實現國有資產的保值增值，必須保持一定的盈利能力，「省國資委會考核」。
面臨著高負債及經營性壓力，地方政府在交通運輸業有更高的獲利需求以對沖成本和風險，「實行以非收費公路為主，適當發展收費公路的政策」的目標也就從「順理成章」變成「舉步維艱」了。
2009年開始，我國逐步取消二級公路收費，以2008年的總里程數據看，意味著有60％的收費公路逐步回歸公益性。
多位受訪的交通主管部門官員均對南方週末記者表示，回歸公益是公眾的呼聲，也同樣是主管部門的共識。但從經營管理上來說，經營性公路全部以公司法人運作日常經營，政企分開，國有資本統一管理，交通主管部門的事權已被削弱。
利益捆綁
「不可能吧？」聽到「61.76％」這個數字時，王建驚訝不已。
作為徽杭高速的一名高管，王建在這個行業浸淫多年，但看到19家高速公路上市公司的平均毛利率數據時，仍不免吃驚。被稱為暴利行業的房地產上市公司，平均毛利率不過40％。
當確認來自2012年的中報統計後，王建吐出一句話：「反正我們是虧的，所得稅都不用交。」
能夠上市的高速公路，已屬於最優質的資產。但以另一項重要的財務指標「淨資產收益率」看，19家高速公路上市公司2011年最高為18.8％，最低僅為3.8％，平均投資回報率低於社會平均投資回報率。
「高速公路近年來社會資本尤其是民營資本不積極，就是因為投資大，負債高，前景不明朗。」王建說。以目前的高速公路投資成本，建設1公里高速路成本已近1億元，且隨著徵地拆遷成本只升不降；而銀行一年期貸款利率以6.56%計，一年光利息就要支付656萬元/公里。
王建認為，毛利率並不能反映出中國龐大高速路網的運營現狀：冷熱不均，以盈養虧。以浙江為例，機動車保有量居全國前列，但除上市公司滬杭甬和杭金衢、甬台溫等少數幾條主幹高速盈利能力不錯外，大部分收費公路運營狀況並不好。
盈利的公路不僅要養活自己。北京交通大學教授趙堅告訴南方週末記者，目前，國內的高速公路公司多為地方政府運營，通行的做法是，省級行政部門建立融資平台，以路養路，用已超期的路來還虧損的錢，用效益好的路支持新的路政建設。
以路養路，是部分高速公路超期收費的最「正當」理由。它們一般援引的合法依據是，2004年出台的《收費公路管理條例》提出，「省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域內的政府還貸公路，可以實行統一管理、統一貸款、統一還款。」
不過，有專家指出，目前許多路橋公司管理的高速公路並不是「統一貸款」，沒理由「統一還款」。
目前高速公路營收普遍嚴重依賴通行費，以上市公司江蘇寧滬高速為例，2012年上半年下轄七條路橋的通行費收入總計約25.6億元，服務區和廣告兩項收入總計為11.7億元，不到前者的一半。
最大限度收「過路費」，成為不二選擇；對於公眾特別是私車主而言，則意味著支出，不滿情緒於是產生。
強制清理
就在這個國慶長假後的第一天，河南省第一條收費橋樑——鄭州黃河公路大橋結束26年的收費史。
這座大橋在2012年10月8日取消收費前，被當地市民稱為「吸血鬼」。審計署2008年的審計報告顯示：該橋總投資1.78億元，1996年已經全部還清貸款，違規收費14.5億元。
玄機就在於「收費年限」。據河南省發改委副主任王紅介紹：自1986年10月通車至2000年8月前，黃河公路大橋屬還貸公路橋；2000年8月以 後，經批准轉為經營性收費公路橋，屬於河南中原高速公路股份有限公司上市資產，核定的收費年限截止到2020年，兩者合計達34年之久。
如何確定收費期限和收費標準，一直備受爭議，也經歷了一個調整的過程。2004年11月前，通行的做法是參照交通部1996年發佈的九號令中關於 「轉讓公路經營權中的車輛通行收費權，應堅持以投資預測回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超過投資預測回收期的50%）為基準的原則，最 多不得超過30年」。
2004年8月，國務院通過了《收費公路管理條例》，明確規定：還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年（中西部20年）；經營性公路收費年限，按照收回投資並有合理回報的原則確定，最長不得超過25年（中西部30年）。
近兩年政府清理力度不可謂不大。2011年自6月起，交通部等五部委啟動全國收費公路專項清理工作，久被詬病的首都機場高速公路開始單向收費；2011年4月，五部委又聯合下發通知，禁止將政府還貸公路違規轉讓或劃轉成經營性公路。
收費年限上限標準再清楚不過，但違規收費路橋比比皆是。僅2012年7月，江蘇省政府就一下子砍短11條高速公路收費年限，其中，9條經營性高速公路均從原先的30年收費壓縮至25年，2條政府還貸性高速公路則由過去的20年收費年限減短到15年。
調整的結果也只是「不超上限」。王建透露，雖然近年來部分省市出台了收費公路收費年限測算細則，但彈性很大，基本上按最高限來。
在具體操作中，一般在項目立項時，根據投資總額、交通流量、收費標準、通行費收入、運行成本及稅負等因素，核定滿足收費公路屬性的收費年限，經過聽證環節後，上報屬地省政府審核批准並公示。
浙江省交通廳財務審計處一位官員分析認為，這樣的核算本身就有問題，除投資總額可依據已審計核定的決算數外，其他指標都是根據歷史數據進行推算和預 測，由於每新一屆政府都會對路網規劃進行修訂，因此推算數據往往具有「不確定性」。這也為收費公路公司更改收費期限留下了口實。
此外，在收費期限臨近時，高速公路公司往往會提前謀劃擴建或複線工程，以拉長收費期限，而這類情況相關法規並沒有規定。1996年通車的滬寧高速就不在江蘇省的清理名單中，以擴建和獲批為由，這條路的收費期限仍是36年。
龐大的通行費收入又流向何方？
前面提及收費站出具的兩種收據憑證中，政府還貸公路出財務發票，意味著這是一項行政事業性收費，根據規定，還貸公路收費將統一存入財政專戶，並用於償還貸款和必要的養護管理支出，嚴格執行收支兩條線。
經營性公路出具的地稅發票，意味著這是一項經營性收益。法律法規不會界定經營性收益的使用流向。據南方週末記者不完全統計，在上市的高速公路公司中，贛粵高速、海南高速、山東高速、寧滬高速、五洲交通等，均涉足房地產。
南方週末記者注意到，國內重要的高速公路，多屬於或已轉為經營性公路。而確定其收費年限的「收回投資並有合理回報」原則，沒有具體標準。收費總額超過投資額乃達數倍的公路常成為眾矢之的，但它們的實際成本及收費支出並不明朗。
「經營性高速公路公司的收益使用原則，除社會資本部分外，國資部分跟其他國有企業並沒有什麼不同。」王建說。實際上，這恰是長期以來讓公眾不高興的地方。
（應受訪者要求，王建為化名）