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被忽視的中國政府債務審計報告註解告訴我們什麼？

公曆2013年倒數第二天，備受關注的中國國家審計署清查全國政府總債務的審計報告終於公佈。《經濟學人》評論指出，對中國地方債務審計結果的主流評論顯示，不少人顯然沒有仔細讀這份審計報告，遺漏了審計署向大家透露的一些訊息。

大多數評論的焦點都集中在中國地方政府半年的負債額，截至去年6月底，地方政府債務餘額17.90萬億元，約相當於同期三分之一的中國GDP。

與2010年底10.7萬億元的債務餘額相比，去年上半年增長了67%，用「劇增」來形容也不算誇張，無疑令人擔憂。

但如果用審計署自己的方法衡量，結果又有所不同：2010年，中國地方政府的負債率——負債餘額與當年GDP的比率為18.4%，2013年年中升至22%左右。這樣看來，雖然也算增長，但增幅畢竟有限。

正如審計署在報告註解中指出的，對負債率這一指標：

國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規定的負債率60%作為政府債務風險控制標準參考值。

造成以上兩種理解差異的原因是什麼？從審計報告的數據來看，負債應該算有所增長還是急劇增加？

《經濟學人》認為，應該將中國不斷增加的負債與經濟增長聯繫起來對比：2010年至2013年年中，中國的名義GDP增長33.9%。

同時，我們也可以從審計報告的註解中瞭解以下情況：

中國地方政府17.9萬億元的負債餘額可以分為三類：

1、地方政府負有償還責任的債務為10.9萬億元。

2、地方政府負有擔保責任的債務為2.7萬億元。

這是地方政府明確承諾擔保的債務。

3、剩下的4.3萬億元是地方政府可能需要擔保的債務。

這部分債務屬於其他實體負債，地方政府雖然沒有明確承諾擔保，但未來可能被迫需要給予資金支持。

以上第2和第3類統稱為或有負債，即今後萬一當前債務人無力還債，這類債務就由地方政府負擔。

這類債務的規模到底有多大？這取決於「萬一」情形實際發生的可能性有多高。

主流評論其實都將這種可能性等同於100%，所以才將地方政府的負債額與17.9萬億元劃上等號。

但審計署並沒有在報告中這樣說，而是在註解1中就明確表示：

政府負有擔保責任的債務是指由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務；

政府可能承擔一定救助責任的債務是指政府不負有法律償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務。

後兩類債務均應由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬政府或有債務。

以上三類債務不能簡單相加。

那麼，中國政府或有債務以往的負擔比例是多少？

審計報告中提到，

2007年以來，各年度全國政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務當年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和 14.64%。

用這兩個百分比計算，含或有債務在內，2012年中國的中央與地方政府債務與GDP比率為39.43%。

這一比例明顯低於60%的國際標準參考負債率。

我們同樣可以繼續用這兩個百分比估算，2013年年中的中國政府負債率應該是22%，2010年這一比率為18%。

當然，還有不少人會質疑審計署的這種算法，覺得19.13%和14.64%的償還率太低，或者覺得報告對第1類負債的主體——政府定義太狹隘，應該將一些得到政府擔保的債務人也視作政府。

不過，《經濟學人》指出，在核算或有債務方面，世界各國的財政部門並未統一，差別很大，不應該無視中國審計署自己的註解。

最後，《經濟學人》為審計署的報告做了以下註解：

    ·  這次審計覆蓋了3.3091萬個鄉鎮級政府，以往審計報告的政府債務數據從未包括這類中國最底層政府的債務。

但結果證明，計入這類政府債務並沒有讓債務總額出現很大變化。

不計這類債務，總額由17.9萬億元降至17.5萬億元，兩年半以來地方政府債增長了63.5%，依然很高。

   ·  截至2013年年中的GDP數據，以下圖表採用的是2012年第三季度至2013年第二季度的季度GDP數據，也就是53.94萬億元。

   ·  在2010年的審計報告中，審計署只是簡單地將三類債務加在一起，公開提供了一個總數——10.7萬億元，這次專門分別說明各類債務金額。