對話人
林毅夫 北京大學國家發展研究院教授、名譽院長
葉偉強 霍侃 財新記者
［對話背景］
當越來越多的人對中國增長前景不再樂觀時，剛剛卸任世界銀行高級副行長兼首席經濟學家的林毅夫認為，中國經濟還有很大潛力，未來20年有望維持8%的增長，引發諸多爭論。更因林毅夫的「新結構經濟學」強調政府的作用而備受質疑。
「有爭論，沒關係。但期望能夠和大家往比較深的層次討論，而不僅僅停留在情緒化的表面。」8月24日上午，初秋的北大朗潤園綠樹蔭翳，蟬聲盈耳，林毅夫在接受財新記者採訪時詳述「新結構經濟學」的來龍去脈，並對下一步中國經濟如何走提出了具體的政策建議。
林毅夫1986年在美國芝加哥大學獲得博士學位，次年回國，是改革開放後首位「海歸」的經濟學博士，一直致力於將現代經濟學理論與中國實際相結合，尋找適合中國的發展戰略。當時林毅夫就提出，「比較優勢戰略」比重工業優先發展的「趕超戰略」更適合中國。
「新結構經濟學」與「比較優勢戰略」一脈相承，其主要觀點在林毅夫去世行之前已經形成。2007年10月31日和11月1日，他在英國劍橋大學的「馬歇爾講座」（Marshall Lectures）即提出「產業結構由要素稟賦結構內生決定」的核心觀點。
在世行的五年間，與多位權威發展經濟學家思想碰撞，對眾多發展中國家的躬身體察，使其理論邏輯更為縝密。繼發展經濟學的「結構主義」和「華盛頓共識」之後，林毅夫和其他學者的理論被視為第三波經濟發展思潮。
林毅夫的「新結構經濟學」在將市場作為基礎性制度同時，強調政府作用。這正是在國內引發爭議之處。政府在經濟活動中參與過度，難道不是現實？
林毅夫回應，無論市場參與者喜歡與否，政府總會參與經濟活動，給定這一現實，要點是如何讓政府發揮好作用，避免壞作用。他認為中國經濟有望保持 較高增速，也是基於政府要發揮好作用這一前提：首先，必須盡快解決「雙軌制」的遺留問題；其次，需要改變發展理念，按照比較優勢理論，在低工資的比較優勢 逐漸消失的情況下，尋找新的比較優勢，推動技術創新，再次實現產業升級。
哪一條都非易事。
［對話摘登］
第三波經濟發展思潮
財新記者：作為首位在世界銀行擔任高級副行長兼首席經濟學家的中國學者，你在世行的最大收穫是什麼？
林毅夫：行萬里路，讀萬卷書。世行有188個會員國家，我經常要去會員國訪問，跟當地政府、智庫、企業、農民交流。這使我有了更寬的國際視野，對發展問題，尤其是發展中國家的挑戰和機遇有更深刻的認識。
同時，世行是世界最重要的國際發展機構，聚集了大批一流的發展經濟學家。有來自發達國家的，也有來自發展中國家的。跟他們交流、交鋒，對我的理論發展很有好處。
財新記者：你倡導的「新結構經濟學」已有很大影響，被認為是第三波經濟發展思潮。這是否世行期間發展成熟的？
林毅夫：很多基本看法，我在2007年劍橋大學的「馬歇爾講座」中就系統闡述了。經過在世行的交鋒討論，理論系統更清晰，框架更成型，提出的問題也更有針對性和一般意義。
我在世行期間正好碰到國際金融危機。過去發展中國家和發達國家的人們總認為，西方發達國家有完善的制度安排，有成熟的理論作為政策依據，一切都 可作為發展中國家學習的典範。現在發現西方的制度安排和政策既不能避免危機的出現，理論也不能預測危機的到來，危機後不能提出有效的對策，所以，在西方引 發了很多反思。這給我們反思發展經濟學的理論提供了很好的機會。
斯蒂格利茨擔任世行首席經濟學家時被認為遲早會得諾貝爾經濟學獎，又擔任過克林頓的國家經濟委員會主席。他想推動對大行其道的華盛頓共識的反 思，但應者寥寥，最後任期未滿即辭職而去。我比他幸運，到世行後美國引爆全球金融經濟危機，發達國家同時發生危機，這時我提出反思容易引發大家認真思考。 不敢說能讓大家接受我的觀點，但至少必須思考我提出的問題。
現在的發展理論都是發達國家提出的，通常是發達國家的經驗總結，說明發達國家為何成功，或以其理論和經驗作標準來說明發展中國家應該如此才能成 功。在世行的另一大收穫是，到了那麼多發展中國家，和那麼多發展中國家的學者交流，讓我充分認識到，那些由發達國家的學者提出來的理論，由於發展階段不 同，不見得適用於發展中國家；發展中國家的學者有自主發展理論的必要，也應該有自主進行理論創新的信心。
在世行首席經濟學家這個職位上，做的事，講的話，提倡的理論在國際上容易引起重視。我在世行期間圍繞新結構經濟學進行了三場辯論，跟克魯格（Anne Krueger）、羅德里克（Dani Rodrik）、斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）等十來位國際知名學者進行爭鋒相對的辯駁，以前這是不可想像的。這有利於完善我的邏輯，而且能很清楚地看出新舊理論的差異。這些辯論都已經收集在我新出版的《新結構經濟學：反思發展理論和政策的框架》一書中。
財新記者：「新結構經濟學」的主要理論框架是怎樣的？這跟你此前的比較優勢理論有何關係？
林毅夫：新結構經濟學對現代經濟增長的本質有更深的探討。亞當·斯密的《國富論》（An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations），是對國家財富的性質和成因的探索。經濟學家應該用探索本質和成因的方式來研究問題，而不是簡單地用既有理論來研究問題。
一國的要素稟賦結構決定其產業結構，而隨著要素稟賦的變化，技術不斷創新、產業結構不斷升級是現代經濟增長的本質。不同國家的要素稟賦結構不 同，機會成本和預算約束就不同，有自生能力的技術和產業也就不同，和實體經濟所配套的軟硬經濟設施的要求，包括道路、港口、電力、教育、法制、金融等，也 會有所差異。我還明確地提出，以企業自生能力作為產業結構分析和發展政策的微觀基礎。
新結構經濟學與比較優勢理論是一脈相承的。一國稟賦結構升級的最佳方法是，在任一特定時刻，根據當時的稟賦結構所決定的比較優勢發展產業。持續的經濟發展由要素稟賦的變化和持續的技術、產業創新推動。
新結構經濟學對實體經濟與軟硬基礎設施的相互作用，也有更完善的表述。如果沒有軟硬基礎設施的完善，會增加交易成本，抑制實體經濟發展；同時， 當一國經濟攀著產業階梯拾級而上時，反過來要求基礎設施相應變化。在兩者相互作用中，沒有所謂最佳的軟硬基礎設施，重要的是要跟經濟發展階段和實體經濟特 性相配套。
政府是助產士，不是永久保姆
財新記者：在要素稟賦變化和產業升級過程中，市場和政府各扮演什麼角色？
林毅夫：兩者都很重要。為了讓私企有意願進入有比較優勢的產業，相對要素價格必須充分反映其相對稀缺程度，這只能在運行良好的市場上通過競爭來決定。因此，市場應該成為現代經濟的基礎性制度。這是新結構經濟學與發展經濟理論第一波「結構主義」的主要區別。
同時，進行產業結構升級和技術創新，有信息問題、外部性問題和協調問題，會出現市場失靈，僅靠「看不見的手」解決不了。所以，政府必須發揮積極作用。這是新結構經濟學不同於發展經濟理論第二波即「華盛頓共識」的地方。
財新記者：很多人對政府干預都持謹慎態度。為什麼新結構經濟學特別強調政府的作用？
林毅夫：並非特別強調政府的作用，而是對政府和市場都給予應有的地位；之所以會有人覺得新結構經濟學特別強調政府的作用，是因為和習以為常的華盛頓共識對比的結果。
財新記者：由於信息不對稱和分工不同，政府往往不如企業瞭解實際情況，產業政策弊大於利。根據你的理論，在產業升級中，政府應該扮演什麼角色？
林毅夫：當經濟體的要素稟賦結構變化後，潛在比較優勢會隨之變化。接下來哪些產業符合新的比較優勢，政府和企業都面臨信息不足的問題。從歷史經驗看，在技術創新和產業升級中，發達國家和發展中國家的政府都會進行干預，只是方式不同。
發達國家技術處於世界前沿，政府要給創新者一定的補償，有四種措施：支持基礎研究、專利保護、強制規定使用新技術新產品，以及政府採購。其中，只有專利保護是政府不需要做選擇的，強制規定使用某種新產品需要選擇，其他兩種方式由於政府預算有限，也只能擇優配置。
認為發達國家不對產業進行干預的看法與事實不符。當然，政府的選擇未必成功，但不見得比私營企業差，因為政府能動用的專家資源更多。
發展中國家的創新可以發揮後發優勢，參考發達國家現成的產業、技術。哪種產業和技術符合自己的比較優勢，企業和政府都可以收集信息。但信息的收 集和處理所費不貲。企業收集的信息最終變成私有信息，其他企業都要重新收集。政府收集信息則可以免費提供給企業。而且，政府收集的信息更全面，除了看發達 國家在做什麼，還可以看跟本國同樣發展程度的國家在做什麼。這樣更有利於作正確的選擇。
財新記者：即便出發點很好，但政府往往有自我擴張的傾向，很多人擔心政府管得太多。
林毅夫：許多人視政府管製為洪水猛獸。但完全靠市場自發的力量，產業升級的速度可能很慢或根本不發生。智利就是例子，推行新自由主義改革後，各種市場指標在發展中國家名列前茅，但數十年沒有新的有國際競爭力的產業出現，貧富差距越來越大。
所以問題不在於要不要政府干預，而在於怎樣幹預更有效。我們常說「過猶不及」，同樣「不及猶過」。發展經濟學的第一波結構主義，對政府的作用強 調得過頭了，但對市場的作用的認識則是不及；發展經濟學的第二波華盛頓共識，對政府的作用認識不及，但對市場作用的強調則是過頭了。
新結構經濟學對政府和市場的作用給出了一個參照系，指出政府應該是在競爭性市場的框架下，幫助具有潛在比較優勢的產業發展，降低其交易成本，解決外部性問題和協調問題，並提出了一個可操作的框架。
財新記者：具體是怎樣的框架呢？
林毅夫：我在新結構經濟學中提出了「增長甄別與因勢利導框架」（Growth Identification Facilitation Framework），為政策制定者在幫助企業順利進行技術創新、產業升級方面設計了一套按部就班的方法，分為六個步驟：第一，找出參照模型。通常，作為 參照模型的國家與本國有相似的要素稟賦結構，過去二三十年快速發展，被模仿產業的產品和服務在參照國已經成功生產超過20年。這類產業在參照國是夕陽產 業，正好是本國的朝陽產業。
第二，看是否已有國內民營企業自發地進入第一步選定的新產業。有則意味著企業已經識別出此產業具有比較優勢，政府可以考慮優先發展這些產業，幫助企業發展和其他企業進入，排除基礎設施的瓶頸限制，降低交易成本，使該產業迅速具備國內國際競爭力。
第三，若選定的產業對本國是全新的，政府可以吸引參照國的企業來投資，它們會有積極性利用當地廉價勞動力。政府要做的是解決外資企業投資的瓶頸障礙，同時採取便利國內私企進入這些行業的措施。
第四，由於技術進步的速度加快，有些新產業最近才出現，除了第一步已經選擇的產業，政府還應該關注國內企業的自發創新，發現具有市場潛力的創新時應該幫助先行企業解決在進一步發展上的各種障礙。
第五，針對發展中國家普遍基礎設施較差、全國同步改善有難度的現實，設立工業園區局部改善。工業園區還有鼓勵產業聚集的優越性。與同等發展程度國家的競爭優勢是專業化，需要有產業集群。
第六，政府可對有比較優勢產業的先行企業給予一定的補償激勵：可以是一段時間內的企業所得稅豁免，或提供共同投資的資金，或獲取外匯的優先權以進口關鍵設備、或優先獲得金融服務。
財新記者：怎麼把握補償激勵的度？擔心很容易就過了。
林毅夫：政府幫忙的確有過猶不及的問題，過了就是趕超戰略，扶持沒有自生能力的產業。原則是，政府必須針對有潛在比較優勢的產業，幫助信息收集、協調各方行動、補償先行企業「吃螃蟹」的風險外部性。政府是新產業的助產士，但不是永久性保姆。
具體到對先行企業的補償，應有時間限制和財務成本限制，通常是短期或一次性的。政府干預能起積極作用的僅限於有潛在比較優勢的產業，因此不應該 也不需要以壟斷租金、高關稅或者其他扭曲的形式出現。過去，政府經常使用那些手段是因為所扶持的產業違反比較優勢，企業在開放競爭的市場中不具自生能力， 那些扭曲創造了高額租金，尋租和政治捕獲也就不可避免。
財新記者：這個要求很高吧？要求政府非常理性，只幫助比較優勢產業。
林毅夫：任何人，包括政府都是理性的。政府的理性目標一是長期執政，二是青史留名。達到目標的最好辦法是經 濟穩定、快速、健康、包容性地增長，收入分配越來越公平，民富國強。如果有一套理論能幫助政府實現上述目標，相信任何政府都會積極採用，做出正確選擇。過 去他們沒有「只幫助具有比較優勢的產業」，不是不想這麼做，而是過去的理論叫他們不要這麼做，如第一波的結構主義叫他們支持不具比較優勢的趕超產業，第二 波的華盛頓共識則叫他們不要支持任何產業。過去他們沒有做好，是沒有合適的理論指導的結果。
如果政府不能只幫助具有比較優勢的產業，與其怪政府，不如怪經濟學家集體失職。我希望新結構經濟學作為發展經濟學的第三波，總結了過去失敗和成 功的經驗，給政府提供一個實用的理論框架，讓他們瞭解若支持符合比較優勢的產業，這種干預是會成功的，其他干預則都會失敗，以及怎樣來甄別具有潛在比較優 勢的產業，怎樣因勢利導地來幫助這些產業發展，使其成為國內國際市場具有競爭優勢的新產業。
財新記者：有些經濟學家在網上說林毅夫在世行考試不及格，也有的說林毅夫從世行帶回來的理論在國內不會有市場，你這麼看待這些同行評論？
林毅夫：新結構經濟學作為發展經濟學的第三波理論，對已經接受了甚至多年宣揚第一波或第二波理論的經濟學家 來說，要他們馬上心悅誠服自有難處，必然會找出各種理由而持有保留的態度。我在芝加哥大學的老師舒爾茨曾說過，「一個新理論很難被已經接受舊理論的學者所 欣賞，一個新理論只能被未學過舊理論的學生所接受」。19世紀德國著名哲學家叔本華也曾說：「任何真理都經過三個階段，第一個階段被嘲弄，第二個階段被激 烈地反對，第三個階段則被認為是不證自明的常識」。新的學說從提出到最後被普遍接受，同樣要經過這樣三個階段。
對我來說，新結構經濟學是否為現在的國內外同行接受是次要的，重要的是在各國發展經濟、消除貧困的努力中能否作一點貢獻。讓我高興的是自我打出 新結構經濟學的旗號以後，許多非洲、亞洲、拉丁美洲國家的政府興趣很高，主動邀請我去交流，去做試點。我有信心，總有一天學界會認為新結構經濟學所倡導的 都只是一些不證自明的常識。
改革如何推進
財新記者：中國經過30多年的發展，要素稟賦已發生了很大變化。很多人擔心，隨著勞動力成本優勢逐漸消失，中國有陷入「中等收入國家陷阱」的風險。中國下一步應怎麼走？
林毅夫：要素稟賦結構不斷升級，資本從相對短缺變為相對豐富，勞動力從相對豐富變為相對短缺，過去的比較優 勢消失，這是經濟發展的必然的結果，也是收入水平不斷提高的必要機制。會不會陷入「中等收入國家陷阱」，關鍵在於能否根據要素稟賦結構的變動而相應地進行 產業、技術結構的升級。調結構是永恆的問題，發展中國家是如此，發達國家也是如此，不單是中國的特性。
和低收入國家比，中等收入國家的特點是，有些產業由於發達國家已經退出而處於世界前沿，這些產業需要技術創新，政府能發揮的作用跟發達國家一 樣，需要支持基礎研究、專利保護，制定使用新技術、新產品的時間表以及政府採購。對於不在世界前沿的產業，中等收入國家還可以發揮後發優勢，用「增長甄別 與因勢利導框架」來協助企業發展新產業。
財新記者：中國當前的確正在提倡轉變經濟增長方式。問題是怎麼轉呢？
林毅夫：轉變經濟增長方式，是要從趕超戰略變成比較優勢戰略。實際上，到現在還普遍存在超乎中國實際發展階段的趕超思想，不僅是政府，學術界也是。
目前有兩方面的工作要做。第一，必須把過去「雙軌制」遺留的問題解決，第二必須改變發展的理念。
「雙軌制」當年的確有利於中國在轉型時同時實現了穩定和快速增長的雙重目標。但為了保護傳統趕超產業中不具自生能力的企業改採取的遺留措施，到 了該解決的時候了。這些措施包括：以大銀行和股票市場為主帶來的金融抑制，要素價格沒有市場化，資源稅過低，某些行業的壟斷，等等。
財新記者：這裡的隱含議題是改革壟斷行業。很多人建議，中國應將壟斷行業向民營經濟開放，你如何評價？
林毅夫：對這個問題，關鍵是回歸本質，而不是用意識形態的分析，不能套概念。
對於天然壟斷行業，國營還是民營，都有同樣的問題，重要的是加強監管。但天然壟斷行業不多。
如果是以大企業為主的競爭性行業，重要的是放開准入，公平競爭。需要強調，現在講私營一定比國營好的所有理論，都是基於經營者就是所有者。實際 上，大企業絕對不可能經營者就是所有者。沒有理由說，經營者作為分散的私營股東代理人就一定比作為分散公民的國營代理人好。所以，最重要的是公平競爭，優 勝劣汰。
如果是中小企業，所有者和經營者基本可以統一，當然是私營企業好。
沒有比較優勢的趕超企業，如果基於國防的理由一定需要存在，我認為國營比民營好。因為趕超企業沒有自生能力，一定要保護補貼，而理論分析和俄羅 斯的實踐都證明，民營企業從國家拿到的補貼更多。美國具有趕超性質的國防企業，即使是民營的，也有同樣的問題。這也是為何在大多數國家，包括歐洲，國防企 業是國營的主要原因。
財新記者：改革進入了深水區。許多專家提出，你提到的幾項遺留問題改革推不動，是因為來自既得利益者的阻力。
林毅夫：既得利益是永遠存在的。現在既得利益其實不比改革開放初期強，當時，單單重工業部門在國務院就有八 位部長，農村的公社主任都是土皇帝。只要政府把問題想清楚了，哪些有利穩定和發展，哪些阻礙中國進步，相信政府會積極去推動。最近新聞報導，雙軌制遺留下 來的金融過度集中，資源稅費過低，壟斷行業准入，收入分配等將是「十八大」所要解決的問題就是例證。
財新記者：政府干預會有許多副作用，比如說「4萬億」經濟刺激計劃。對此你如何評價？
林毅夫：國內對此有些意見。但如果沒有當時的調控，2000多萬民工失業，經濟急劇下滑，結果應該是更糟吧？
大家詬病的主要問題是，很多國企去投房地產，去搶本該屬於民企的領域。因為宏觀調控以貨幣政策為主，「4萬億」中來自財政的只有1.2萬億元，其他主要來自銀行貸款，流向不容易控制。國企拿錢容易，民企拿不到，是長期存在的金融結構的問題，不是宏觀調控的問題。
宏觀調控確有可以改善之處，但也不應否定上一輪調控。我覺得是利遠大於弊。如果有另一輪宏觀調控，應以財政政策為主，資金流向就比較容易控制。
財新記者：上一輪刺激政策導致政府債務加重，許多基礎設施供給過度，有路無車，項目可能血本無歸。是否還有財政政策空間？
林毅夫：目前的財政赤字，包括地方投資平台的負擔，只有國內生產總值的40%，在世界上屬於低水平。上一輪刺激政策後，是否會像很多外國評論家認為的都是壞項目，取決於中國的經濟增速。如果維持8%，那些項目都是好項目，如果降到3%，則許多會是壞項目。
推行積極財政政策，政府負債一定會增多。但如果是有效投資，當年創造需求和就業，未來提高經濟增長率，財政稅收增加，就能彌補現在的負債。我稱之為「超越凱恩斯主義」。
財新記者：那麼目前的經濟增速下滑又應如何理解？
林毅夫：我覺得是週期性的。一是因為外需，歐美還沒有走出危機，出口減少；二是內需中的投資需求，上一輪宏觀調控的大部分項目都已完成，如果不再投資，需求肯定下降。至於說結構問題，我們永遠需要以正確的方式不斷調整經濟結構。
財新記者：中國經濟增長怎樣才適度？
林毅夫：重要的是看怎麼增長。如果是趕超的增長，既不可持續，也不能創造就業，最後必然導致頻仍的危機；如果是按照比較優勢增長，則發展可持續，創造的就業也多，當然是越快越好。
中央政府考慮更多的是就業。創造就業不僅取決於增速，與增長方式有很大關係。按照比較優勢發展，創造的就業更多。地方政府更關心增速，因為是政 績，但是地方能這樣發展，跟現在的扭曲環境有關。貸款低利息，就會支持趕超產業。另外，認為中國能夠以低增長促改革，這完全是風馬牛不相及的事情。低增長 帶來的社會政治問題更多，更難改革。拉美、北非、中東許多國家的增速比我們慢，許多應有的改革也未能進行。所以，增長速度跟改革沒有關係，必須看到問題的 本質，較快速的增長中解決問題更容易。■