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糧食立法壓制市場

http://magazine.caixin.com/2012-03-31/100375225_all.html

 春播時節,今年糧食系統比以往更加忙碌,除了每年例行的糧食庫存檢查和收儲資格審查,還要在3月底前收集各地反饋的《糧食法(徵求意見稿)》(下稱徵求意見稿)修改意見。

  這份歷經十餘年爭議才權衡形成的徵求意見稿,於2012年2月21日經國務院法制辦發佈向社會公開徵求意見,同時,各省糧食系統專門開會研討,並彙總各種意見,上報給國務院法制辦和國家糧食局。

  這一徵求意見稿由國家發改委、國家糧食局牽頭起草。徵求意見稿一個主要內容是將此前有關糧食的國務院法規內容上升到法律層級,在就糧食「生產、流通、消費」、「質量安全保障」、「調控與儲備」等方面做出框架性規定的同時,也通過加強行業審批,強化了糧食部門行政職權。

加強行政審批

  滿足十多億人的糧食需求,始終是中國糧食政策的主旋律。1985年糧改以來,糧食統購統銷的壟斷局面已初步被打破,這是此番立法的一個基本前提。但鑑於決策者保證糧食市場穩定之意圖,政府的調控也是立法過程中著意強調的內容。

  徵求意見稿指出,立法的原則是堅持糧食基本自給的方針,實行宏觀調控下市場調節糧食生產、流通、消費活動的管理體制,保持全國糧食供求總量基本平衡和價格基本穩定。由此確立了八項基本的法律制度,為首的一條即為市場配置糧食資源, 此外重點是強調對糧食的生產、流通和質量安全提供保障制度,同時進行糧食調控與儲備制度、糧食產業支持與發展制度以及有關的監管與追責制度等。

  在以法律形式約定糧食市場主體行為規則的同時,徵求意見稿有意提高市場參與者的資格門檻,強化糧食部門的行政職能。

  事實上,中國糧食生產的主要管理部門是農業部,糧食部門的職責範圍除了提出宏觀規劃,主要在於流通領域的監管。對此,徵求意見稿內容側重強化行政審批,對糧食收購企業流通和加工企業的資格限制,糧食部門保留了絕對的話語權。

  比如,從事薯類以外的糧食收購活動的經營者,「須取得糧食行政管理部門許可」方能進行工商註冊登記,同時還規定了「資金、倉儲、質量檢驗和保管能力」等若干資格限制,此外,還需執行糧食部門另行規定的糧食收購憑證制度。而加工企業向質量監督部門取得生產許可前,亦要徵得同級糧食行政管理部門同意。

  對糧食深加工企業,徵求意見稿要求新建或者擴建以玉米、小麥、稻穀為原料的糧食深加工項目實行核准制,「根據宏觀調控需要,可以限制糧食深加工企業的用糧規模」。

  此外立法還沿襲了以往糧食部門進行市場干預的諸種手段。如,當糧食價格顯著變化或者有可能顯著變化時,國家可以採取價格干預、保護性收儲、限制性收購、儲備吞吐等措施,「維護糧食市場價格基本穩定」。具體的執行載體,主要是通過中央儲備糧系統。

  對於其他從事糧食收購、加工、銷售活動的糧食經營者,在糧食市場供過於求、價格下跌較多時,糧食部門還有權要求其履行不低於最低庫存量的義務;反之,應當履行不高於最高庫存量的義務。

  國家糧食局前局長聶振邦「兩會」期間對財新記者稱,糧食作為特殊的商品需要由行政部門管理,「國家要繼續提高糧食最低收購價,同時減少和規範糧食流通環節,縮短利益鏈,讓種糧農民獲得更多利益,而不是都流向了中間環節。」

擠出小企業

  徵求意見稿當中,不少具體的市場准入條件並未作出明確約定。如對糧食收購企業的資格,僅指出須具備「必要的」經營資金、擁有「必要的」糧食倉儲設施、具備「相應的」糧食質量檢驗和保管能力。

  聶振邦對財新記者說,除《糧食法》外,還將有一系列配套規則,形成完整的體系。

  准入門檻的提高已成為糧食部門的共識。據財新記者瞭解,糧食收購資格許可制度在2004年出台的《糧食流通管理條例》中提及,自此年收購糧食數量在50噸以上的經營主體,都需辦理糧食收購資格許可證,辦證的條件是,需要有3萬元以上糧食收購資金、擁有或通過租賃具有50噸以上儲存糧食場地以及相應的檢測設備。糧食收購許可證有效期三年,糧食部門在一年內規定時間對糧食收購資格核查。

  2011年下半年國家發改委、國家糧食局等部門發佈《加強糧食收購資格審核 規範糧食收購市場秩序的通知》,提高糧食收購資格許可門檻,辦理收購資格許可需有50萬元資金,能儲存1000噸以上糧食的場地,從事稻米加工業務的收購者還需有300噸以上糧食的可用倉房,檢測人員也要經省級考核合格。

  黑龍江省糧食局一位工作人員告訴財新記者,最初由於推動糧食市場主體多元化競爭,設定的門檻較低,但隨玉米深加工等行業的發展,糧食供需出現不平衡,收購許可的條件也隨之變化。

  3月20日,國家糧食局印發《2012年糧食流通監督檢查工作要點》要求,加強對糧食收購資格的定期核查,嚴格糧食收購准入門檻。開展糧食收購活動檢查,加大對糧食經紀人的檢查力度,維護糧食收購市場秩序。

  一位黑龍江省糧食局工作人員告訴財新記者,全國層面要求加強糧食收購資格審核,提高「糧食收購門檻」,今年,黑龍江省從事小麥、稻穀、玉米、雜糧及其成品糧收購的法人、其他經濟組織和個體工商戶,要取得糧食收購資格許可,即需擁有50萬元以上糧食收購資金,擁有或者租借具有儲存1000噸以上的糧食場地,門檻遠高於以往,此外還要有省級部門培訓考核合格的專業技術人員和檢驗儀器。

  「鄉鎮上的糧販子都是隨收隨賣給大的收儲企業,他們哪有儲存場地呀,更不要說檢驗人員了,」一位安徽省基層糧庫的負責人說。一位鄭州糧食市場人士則透露,目前正在審核糧食收購資格,今年查得特別嚴格,有消息說「將取消一些規模小的企業收購資格」。

  國家發改委宏觀經濟研究所研究員姜長云認為,現在糧食市場混亂,搶糧、哄抬價格等行為時有發生,對糧食行業生產、經營有一些規範是必要的。

  但中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田則認為,現有法律對糧食收購、加工、收儲已經設定了很多行政審批門檻,「如果將之上升到法律層面,糧食部門就有了很大的裁量權,可能又要回到一家一戶到糧站交糧的年代,走村串巷的糧販子就收不了,會助長市場的壟斷,引起糧食市場化改革的倒退。」

扭曲市場機制擔憂

  對糧食部門增加的行政權力,地方糧食系統歡欣鼓舞。

  四川省樂山市糧食局在徵求意見時表示,徵求意見稿進一步明確和強化了糧食行政管理部門依法管理全社會糧食流通的職責,給糧食行政管理部門的工作提出了新的更高的要求。要以此為契機,推進全市糧食工作再上新台階。

  但不少企業對此並不看好。吉林糧食集團收儲經銷公司江蘇銷區經理安輝告訴財新記者,市場主體早已嘗到了這種行政化調控的尷尬滋味。國家為了宏觀調控,一直實施價格干預,在糧食價格低於最低收購價時,指定糧食收購主體啟動托市收購;在糧食深加工上也限制收購,在糧價高的時候,為了平抑價格,不讓企業收購,但效果往往不好。

  他指出,以玉米為例,2008年玉米大豐收,價格低,為了維護農民利益,國家啟動了臨儲政策,用最低收購價收購30萬噸玉米,當時市場價格低於最低收購價,企業想要糧食,不得不以最低收購價收購,這實際上抬高了市場糧食價格。

  隨後,中央又要求平抑價格,要求托市主體中儲糧「高收低賣」,以低於成本的價格賣了,但與中儲糧享受國家政策補貼不同,企業要在收購價格基礎上加100元出售才能回收成本,否則只能虧損。最終,企業只能找關係把玉米做成中儲糧的臨儲份額才免於虧損。

  令他不解的是,由於糧源集於中儲糧一家,在面對全國需求時,糧食拍賣滿足不了市場需求,市場上又出現「搶糧」,價格又上漲了,實際上並沒有起到平抑價格的作用。

  另一方面,用最低收購價收購農民糧食,雖然看上去農民受益了,但緊接著飼料成本上漲,雞鴨價格也上漲了,買回來的東西漲價,對農民而言,成本也提高了。

  據財新記者瞭解,業內普遍擔憂「過多的行政干預,會扭曲市場機制」。徵求意見稿在公開之前,已在一年前徵求糧食系統、企業意見。一位參與立法徵求意見的專家告訴財新記者,「國家糧食安全的定位、宏觀調控的程度」此前均有不同意見。「糧食堅持市場化方向,宏觀調控不得干預市場經濟行為,引起不正當競爭,對國有企業、中儲糧、民營企業以及外資都應該有明確的定位,但法律起草者並沒有搞清楚定位」。

  鄭風田指出,到現在為止,糧食局、糧庫、中儲糧、中介、糧食企業之間的職能都沒有理順。雖然糧食市場化改革已啟動多年,但糧食局下屬的糧食收儲企業在人事、資產、業務等方面並沒有完全脫離。

  在此基礎上,一旦賦予糧食局行政審批的職能,會優先讓自己的親兒子——糧食局所屬的企業收購。他認為,管辦不分仍是監管者未來保持客觀公正的重大考驗。

  現在雖然條例上也有對糧食企業的資格審查,但實際上並不嚴格,那是糧食部門的內部規章,具體做的時候還要看地方的執行力,「我以前調查過,收糧食的多了,糧食部門自己都不知道有多少收糧食的,沒人理他們,」鄭風田告訴財新記者,規定上升到法律層面,就具有了法律效力,徵求意見稿規定「未經許可擅自從事糧食收購活動的,由糧食行政管理部門沒收非法收購的糧食」,一旦認定小商小販是未經許可從事收購活動,即為「違法」,監管部門就有了懲治的法律手段。

  一位中儲糧直屬庫主任也認為,在糧源有限的情況下,糧食局不可避免會優先允許自己的企業獲得收購許可,有些規定非但談不上真正地放開收購和銷售市場,更無異于禁止民間糧食交易。

  他指出,整個法律對糧食部門體制改革並未涉及。糧食局要掌握監管權力,當務之急仍是「堅持市場化方向,推進糧食體制改革,實現真正的政企分開」。


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