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特朗普上臺後，中資在美恐將遭遇更嚴審查

2017年的中企對美FDI（對外直接投資）仍會持續擴張嗎?

過去的一年中，中企對美投資再次刷新紀錄：根據咨詢公司榮鼎集團(Rhodium Group)的數據統計，2016年中企對美投資達到456億美元，年度並購交易額是2015年的三倍。

中企對美投資狂潮從未像現在這樣引起各方利益攸關者矚目，恰逢不按常理出牌的特朗普政府上臺，其自身蘊含的多重不確定性，令人對美國外國投資委員會(CFIUS)在其任下會否加強對中資企業在美並購投資的審查嚴重關切。

一方面，伴隨中資大舉進入美國，美國國內已有聲音建議美國國會修法授權CFIUS禁止中國國有企業獲得對美企的有效控制權;另一方面，美國當選總統特朗普在CFIUS相關部門均任命了對華強硬派，這增強了對CFIUS未來裁決走向的某種程度的懷疑。

正如偉凱律師事務所(White & Case)中國區並購主管及執行合夥人張釗(Alex ZHANG)在接受第一財經采訪時所說的，對於下一步有可能發生的政策性變化，目前還在猜測階段，雖不敢對其做定性判斷，但特朗普上臺後，同時多多少少會有些政策性變化，其原因在於“CFIUS是一個法律程序，也是一個多機構(參與的)過程，而政府的每個相關機構在其中都起到很多作用”。

張釗並稱，CFIUS面對中企不是新手，而且作為一個風險因素，在交易的結構、商業安排、流程和時間表方面，都需將CFIUS盡早納入考量之中。

2017中企對美投資狂潮可否持續

2016年，中企海外並購井噴，中國首次取代美國，成為了全球最大的海外資產收購者，被海外智庫稱為全球“頂級買家”。

根據上述榮鼎集團的報告，2016年中企對美的456億美元投資中，綠地投資有限，主要以並購行為為主(2016年已完成並購交易總額約為440億美元);這也使得2000年以來中國對美外國直接投資(FDI)累計超過1000億美元，達1090億美元。

數據顯示，在2015年和2014年，中國對美投資規模分別在150億美元和119億美元，2016年中國對美投資總額為5年前的10倍。

2005~2016年中國對美FDI交易額

如查閱偉凱律師事務全球所下的“並購互動研究工具”，其數據也支持相似結論：中企在美國的並購數量於2016年創下新高：共77項交易，交易總金額達到646億美元，其環比增長幅度分別為26%與447%。

與以往相同的是，中國民企繼續推動中國在美的FDI增長。2016年，來自中國私企的投資占中國對美投資的79%;2016年，中國對美投資的行業光譜分布更加廣泛。其中，有90%以上的中國FDI進入了美國的服務行業和高端制造業。同時，美國房地產和酒店業、信息與通訊技術行業、娛樂業以及金融服務行業繼續吸引著中國投資者。不僅如此，中國投資者對美國物流行業、消費品行業和電子產品行業也很有興趣。

這股投資熱潮可否延續至2017年?榮鼎集團給出的答案是，經濟上仍很繁榮，但“政治上存在不確定性”。

該報告稱，經濟基本面表明中國未來幾年在美國的FDI將進一步擴張：中國經濟正在放緩，企業渴望多元化;中國企業正在升級技術，建立品牌和來自本地消費者的壓力正在增加;同時美國的增長前景比歐洲和其他發達經濟體更加光明;預期美元進一步升值，這也是對美元資產增持的理由。

事實上目前的交易量也反映了這種趨勢，目前中國企業等待監管部門批準的收購項目的價值達210億美元左右，另有超過70億美元的已宣布但尚未開始建設的綠地項目。

不過政治上的不確定性是多重的，特別是本文要重點討論的美國方面。榮鼎集團在報告中認為，盡管經濟趨勢向好，“在中美政治現實中，未來數月都存在主要的下行風險，其中中國投資者面臨的更大的不確定性和政治交易風險來自美國大選之後的進展”，而這均與CFIUS相關。

CFIUS對華審查會否收緊

上述報告稱，通過特朗普近日任命內閣人員的思路可以看出：將在“對華貿易和投資政策采取更具對抗性的方式”。

其中一個重要問題是，CFIUS所管轄的外國投資審查將在新政府下作出何種程度的改變。

成立於1975年的CFIUS是隸屬於美國財政部、但跨部門運作的政府機構，其主席由美國財政部長擔任，秘書處設在財政部國際投資局，該局牽頭負責委員會的日常事務工作，其成員包括美國國務卿、國防部長、商務部長、司法部長、行政管理和預算局長、美國貿易代表、經濟顧問委員會主席、美國國家科技政策辦公室主任、總統國家安全事務助理和總統經濟政策助理以及國土安全部成員等共12 名。

CFIUS主要負責評估和監控外國投資對美國國家安全的影響，但其運作詳情一向不對外界披露。

如張釗所說，CFIUS是法律程序，“亦是多機構(參與的)過程，而政府的每個相關機構在其中都起到很多作用。”

目前包括美國國務卿、國防部長、商務部長、美國貿易代表等人在內的候任內閣人員均為公開場合的對華鷹派，美國候任國務卿蒂勒森在其剛剛結束的聽證會上對華言論強硬，引起多方關切，而這樣的內閣成員組合將主導新政府任下的CFIUS審查進程。

中國投資者的另一個中期風險，則是美國方面不斷增長的對中企對美投資存在潛在安全和經濟風險的擔憂。

榮鼎集團表示，除了在2016年，一些針對反對個別中國在美收購案的抗議信件激增外，美國國會似乎正在做出認真的努力，準備立法，擴大CFIUS審查中國以及其他國家交易的授權。

榮鼎所指的是，2016年美國國會下屬顧問機構美中經濟安全審查委員會(USCC)在其發布的年度報告中首次提出，為保證美國國家安全，建議美國國會修改相關法律，授權CFIUS禁止中國國有企業獲得對美企的有效控制權。

中國外交部發言人耿爽在一次例行記者會上表示，對於這個所謂委員會報告的具體內容“沒有興趣作出評論”。

“我們也一直鼓勵中國企業在遵守當地法律法規的基礎上，根據市場原則對外進行投資。我們也希望有關國家能為中國企業的投資創造公平和良好的環境。”耿爽表示。

CFIUS在應對中企方面不是新手

自設立之初，CFIUS已經成為審核外國公司並購美國企業安全審查的最重要看門人。好的消息是，CFIUS在應對中企方面不是新手，雖然美國國內大方向的輿論恐對中資企業有“經常接受國家資金資助，在競標美國科技資產的時候非常活躍(USCC報告語)”的謠諑，不過在接觸CFIUS的專業人士看來，CFIUS在應對中企方面還是有一定理解能力的。

張釗經歷了多次CFIUS審查程序，其所在律所華盛頓的CFIUS團隊更是在CFIUS成立之初也成立了，從1975年來一路共同成長，目前因為中國業務而異常忙碌。

張釗對第一財經表示，CFIUS近年來收到了很多來自中國的申請，令其對中國的體制和結構多多少少有一定了解，“不是一個新手了”。

張釗解釋道，在程序中，CFIUS沒有簡單地將中國企業均視為同中國政府相關，會對企業的結構作一系列了解，譬如背後掌控如何等，當然作為應對，中企要對其中的關系解釋清楚，譬如股權等問題需要提供支持性文件。

不過張釗也提出，在敏感領域，CFIUS會有一個推斷，譬如雖然是民企，但是最終會被政府所用。

何為CFIUS的敏感領域?在1988年美國國會通過的修正《199年國防產品法》第721條的《埃克森-佛羅里奧法案》(下稱“721條款”)規定：“只要有足夠的證據證明外國並購所獲利益會危及美國國家安全，總統就有權力暫停或中止。”(註：CFIUS因執行721條款而被賦權。)

721條款從未對“國家安全”明確內涵外延，也為該條款執行賦予了彈性。

張釗解釋說，有三方面需要註意：第一，CFIUS相對敏感領域，譬如半導體領域，若涉及該領域，則中企一定要將CFIUS因素考慮進去；第二，與網絡安全相關的IT行業、業務、知識產權方面，該機構都會比較敏感;第三，不管什麽交易，也許是不動產/風電交易，也許行業本身不會涉及國家安全，但是由於交易資產距離軍事基地較近。

不過張釗也稱，上述第三個問題相對好確定，因為我們可以看目標公司主要資產的地理地位，“如距離軍事基地和敏感地帶比較近的話，該因素定要全面分析。”

掌控CFIUS風險需要盡早將其納入考量

CFIUS的審查通常是保密的，數據也會滯後一年才公布。在2016年公布的2014年年度報告中，CFIUS共審查了147筆交易，遠高於2013年的97筆，其中24筆針對中國在美投資。

榮鼎集團曾在一份特別報告中指出，CFIUS對華投資審查的增長並不意味著美國對中國投資加強了審查，而主要是因為中國在美投資增多，實際上，大部分中國投資都將輕松通過CFIUS審查。

而美國商務部相關主管官員在接受第一財經記者采訪時也表示，這種審查結果是由於中國投資增多，是成比例的。

張釗也認同這種看法，認為整個趨勢還是同交易量和交易範圍有關。

他還表示，中資在交易中趨向成熟，對CFIUS審查比較重視：否則如交易交割，因CFIUS出現風險，會搞得很被動。其具體做法包括，在交易前期，必須要讓律所相關CFIUS團隊盡早介入，張釗表示，譬如現在有一些交易要分手費，那麽CFIUS的風險誰來承擔?審核風險令我們得知對於風險的忍耐程度是在一個什麽範圍之中。

而在實際操作中，有時又會碰到CFIUS給企業一個有限的批準，譬如可以交易，但是必須采取一些補救措施。舉例而言，“有些企業的資產和業務是可以進行分割的，風險可控，交易亦可最終達成，”張釗解釋道，“但有些企業的資產和業務無法分開，盡管CFIUS可以給出一個有條件的批準，但是補救措施已經到沒有意義的程度，這樣就成為一個很大的風險了。”