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PPP這三年：“從大從快”後亟須立法規範

3年時間，地方相繼推出1萬多個項目，擬投資總額超12.7萬億元，政府和社會資本合作（PPP）模式快速擴展。

幾乎所有接受第一財經采訪的業內人士都認為，這一兩年PPP項目數量太大，PPP模式過熱。一些地方借PPP模式搞變相融資，假PPP項目混跡其間。部分項目刻意規避PPP管理要求，有些PPP項目操作忽視質量，這些不規範做法正在為PPP模式推廣埋下隱患。

這些問題已被政府意識到。一系列旨在規範PPP項目的法規機制正在加快建立，頂層立法也在加快推進中，針對PPP不規範操作的檢查、督查力度也不斷加強。

PPP專家、清華大學教授王守清告訴第一財經記者，從近期官方文件和表態可以看出，2017年PPP模式將走向理性，地方通過PPP作為“新融資工具”的沖動將被摁住。

“從大從快”的潛在風險

PPP是適應國家治理現代化、市場起決定性作用、加快轉變政府職能、建立現代財政制度和推動城鎮化健康發展要求的一次重大體制機制變革。

2013年底，財政部開始推廣PPP模式。2014年地方政府對PPP模式還比較陌生，地方推出的PPP項目數量和規模並不大。

不過隨著PPP模式深入人心，再加上新預算法實施，地方政府違規舉債被收緊，傳統的地方政府融資平臺被剝離政府融資職能，而PPP成為政府債券之外唯一合法的舉債通道，PPP模式在2015年被迅速推廣至全國，2016年項目數量繼續維持高增長。

根據財政部PPP中心數據，2015年底各地推出進入全國PPP綜合信息平臺項目庫的PPP項目6550個，計劃總投資額8.7萬億元。截至2016年10月31日，這一項目數量則達到驚人的10685個，投資額超12.7萬億元。

“今年上的PPP項目太多了，量太大了，確實熱。”北京城建設計發展集團股份有限公司投融資部部長尹誌國稱。

君合律師事務所合夥人劉世堅認為，這一輪的PPP，和此前二十年的特許經營項目相比，有兩個特別顯著的特征，那就是規模龐大、速度奇快！“從大從快”雖然能夠帶來PPP市場的短暫繁榮，但其中蘊藏的風險不言而喻。

12月9日的全國財政系統PPP工作推進會上，財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌在肯定這三年PPP改革工作取得積極成效的同時，毫不避諱指出其中存在的問題和挑戰，其中部分項目實施不規範引起他高度重視。

史耀斌稱，一些地方的思維仍然停留在融資搞建設上，打著PPP的旗號采取政府承擔兜底責任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出。部分項目缺乏運營和績效考核，實質上是拉長版的BT（建設-轉讓）項目。這些做法既產生一定的擠出效應，影響PPP模式的規範推廣，也增加了地方政府債務風險隱患。還有一些地方刻意規避PPP管理要求。

“PPP存在‘重數量、輕質量’現象，項目前期準備工作不紮實。在第三批示範項目評審過程中，我們發現，有的項目必要的可研報告尚未完成，立項流程存在瑕疵；很多項目物有所值評價報告、財政承受能力論證報告流於形式，照搬模板，給未來項目實施埋下很大隱患。”史耀斌稱。

12月1日，國家發改委投資司副司長韓誌峰在“中國式PPP高峰論壇”上也呼籲，當前PPP發展要腳踏實地，行穩致遠。

“現在社會各個方面對PPP的熱情很高，各種各樣的培訓、論壇、項目推介會非常多。我覺得，越是這個時候，頭腦越要冷靜。推進PPP的心要熱，要積極、要開創，但是腦要冷，頭腦要冷靜，不能急於求成，一口吃個胖子。很多事情都是欲速則不達，PPP推進過快，泥沙俱下，各種問題和隱患就會越多，長期健康發展就越會受到影響。”韓誌峰稱。

王守清告訴第一財經記者，上述財政部和發改委官員表態是PPP冷下來的跡象，2017年PPP將理性規範發展。PPP的確有很多優點，但它不是萬能鑰匙，所以並非所有項目都適合用PPP模式來做，考慮政府財政可承受能力，一些西部城市做不了太多PPP項目，未來推出項目速度會慢下來。

規範發展成重點

在PPP項目不規範亂象頻出背景下，如何規範PPP項目發展成2017年一大看點。

在部署2017年PPP工作時，史耀斌提出重點之一就是努力在推動PPP規範運作上實現突破。

“在項目規範方面，要著力改變‘假PPP’不斷出現的狀況，削弱PPP作為地方政府‘新融資工具’的沖動，強化示範項目引導作用，做‘真PPP’。”史耀斌稱。

早在2015年6月，財政部就下發文件嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。而一些地方為了盡快上項目，通過“假的”政府購買服務形式，進行基礎設施融資也引起財政部警覺。

在今年6月底披露的《國務院關於2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中，至2015年底，被抽查的內蒙古、山東、湖南和河南等4個省在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

今年10月，財政部摸底地方政府債務時，首次涵蓋了通過PPP模式、政府購買服務等新工具舉債額度。近期財政部聯合其他部門展開的PPP專項督查調研中，內容之一就包括PPP項目規範實施情況。

“用好專項督導長效機制。既要督進度，更要督規範。針對督導中發現的困難和問題，要及時研究提出制度化的解決對策，推動項目規範實施。”史耀斌稱。

除了對PPP項目規範發展，管理上的規範和績效考核規範也被重視。

史耀斌稱，在管理規範方面，要結合現有經驗和實踐需求，對三年來制定出臺的操作指南、合同指南、物有所值等一系列制度進行評估完善，以制度規範促項目規範。

劉世堅建議，出於最低限度的風控考量，建議通過強制性的要求，按PPP項目的關鍵步驟來合理減緩其推進速度，嘗試制定相關流程及環節的測評標準及考核制度，並增加直接導致項目操作中斷或終止的硬性指標。

史耀斌表示，在績效考核規範方面，按照“激勵相容、提質增效”的目標，探索制定明確細化的分行業項目驗收績效指標體系，覆蓋PPP項目全生命周期，確保全程有監督、有考核、有驗收。

“推進PPP項目，既要樹立精品意識，確保‘形神兼備’，經得起時間的檢驗，也要樹立底線意識，將規範運作擺在首位，堅決杜絕借PPP之名行變相舉債之實等違法違規行為。”史耀斌稱。

PPP立法條例先行

在規範PPP發展方面，PPP立法備受關註，這也是保護各方利益、打消社會資本尤其是民間資本參與PPP項目顧慮重要舉措之一。

在PPP立法方面，此前財政部研究起草了《政府和社會資本合作法（草案征求意見稿）》，國家發改委牽頭起草《中國基礎設施和公用事業特許經營法（草案征求意見稿）》。

但由於兩部法律許多內容重複交叉，還有不少意見相左。在今年7月7日國務院常務會議上，法制辦負責人表示，應該統籌協調兩部門意見，推進單一法案的立法工作，為推廣PPP模式提供根本的法律保障。

李克強總理當場拍板，由國務院法制辦牽頭，加快推進相關立法進程，以更好的法治環境更大激發社會投資活力。

財政部PPP中心主任焦小平曾告訴第一財經記者，目前PPP立法進展順利，財政部將相關立法研究成果已經提交給國務院法制辦，各種研討會、調研都在緊鑼密鼓地進行中。未來國務院采取先出臺PPP領域的條例，然後再出臺PPP領域法律的路徑，來完善PPP法規體系。

史耀斌也在上述會議上表示，目前正按照國務院要求，積極配合法制辦制定PPP條例。

焦小平表示，PPP立法非常重要，應著眼長遠。目前國務院法制辦先行打算出臺PPP領域條例，來對這三年PPP發展予以規範，然後積極推動PPP立法。由於PPP發展中一些問題還有待明晰，因此先條例、後立法的做法比較積極穩妥。

關於此次PPP立法，國家發改委法規司報告建議要解決當前突出的七大問題，包括模式不清晰、標準不明確、程序不銜接、政策不協調、制度不配套、政府履約約束不夠和對社會資本授權不足。

不過，在PPP領域條例出臺也面臨不少問題。濟邦咨詢董事長張燎曾對第一財經稱，首先就是條例的名稱，財政部傾向用政府和社會資本合作條例，國家發改委則傾向特許經營管理條例。

今年8月國務院法制辦財金司司長劉長春在PPP30人論壇上介紹，PPP立法過程中需要研究和探討的重點問題共有七項，包括條例名稱的定位、相關職責及管理體制、PPP的具體適用模式和具體方式、項目實施相關程序、PPP合同、糾紛解決機制、PPP立法和其他法律法規銜接等問題。