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三省市試點監察委員會 意在整合反腐力量

國家監察體制改革邁出實質性步伐。

中央紀委監察部網站11月7日晚發布消息稱,中共中央辦公廳近日印發了《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》(下稱《方案》),部署在上述3省、市設立各級監察委員會。

《方案》宣布,由省(市)人民代表大會產生省(市)監察委員會,作為行使國家監察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公,建立健全監察委員會組織架構,明確監察委員會職能職責,建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制,強化對監察委員會自身的監督制約。

受訪學者對《第一財經日報》記者稱,這一試點是集中整合反腐敗力量、實現全程監察腐敗活動的重要途徑,試點將為未來建立國家監察體系提供可供參考的模式與辦法。

三省市率先試點

為什麽首批試點選擇北京、山西和浙江這三個省市?

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水分析稱,浙江位於東部經濟發達地區,本身的紀檢監察力量比較強大,選擇浙江為試點可以為發達地區作示範;山西位於中西部地區,曾經發生過塌方式腐敗,查處了一大批腐敗官員,在山西試點不僅可以為中西部地區的改革積累經驗,同時也能體現中央對“修複後”的山西省委省政府的信任。

“此前的政治試點很少選擇北京,這一決定可以體現這項改革的力度,同時發揮首都的政治影響力。”莊德水稱,“將北京選為本次的試點省份最出乎意料,但又在情理之中。”

《方案》要求,整合反腐敗資源力量,擴大監察範圍,豐富監察手段,實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋,建立集中統一、權威高效的監察體系。而《方案》所提出的“全覆蓋”,意味著行使公權力的機構和個人,均將被納入到監察範圍之內。

目前,黨紀的監督對象是中共黨員;現行《行政監察法》所規定的監察對象是各級政府及部門公務員及其任命的其他人員;而《公務員法》所規定的公務員,是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。因此,目前並未形成統一的全覆蓋的國家監察體系。

監察力量如何整合?

如何整合反腐敗資源與力量,是這項改革的關鍵問題。

“是分竈做飯、同一桌吃飯還是同一鍋做飯、分竈吃飯?”莊德水說,“改革實施辦法要與實際相適應,管用、有效是檢驗改革路徑的最佳標準。結合現在國際的經驗來看,應該將預防與反腐敗的力量和資源盡量整合到一起,發揮合力,使監督機構充分履行監督職能。”

而“整合監察力量”的呼籲由來已久。

我國現有的懲治與預防腐敗體系包括:黨的紀檢機關、監察機關、檢察機關中的反貪和反瀆機構,還有政府中的其他監督機構,比如審計機關等。從機構的類別上來講力量很分散,而且各個力量分布於不同屬性的機構中,有黨的機關、行政機關、司法機關等。

中國政法大學副校長馬懷德撰文建議,整合現有監督機構和監督力量,將檢察機關的反貪機構和審計機關並入國家監察機關,根據職能範圍,分別設立綜合監察部門、預防腐敗部門、審計部門,分別負責國家機關及其公務人員的監察、預防腐敗和財務監督等職責。

“繼續實行中國共產黨紀律檢查機關與國家監察機關合署辦公,在黨的統一領導下實行‘雙向負責、各司其職、有分有合’體制,既要充分發揮紀委的黨內監督作用,又保證國家監察機關依法獨立行使職權。改革紀檢監察領導體制,國家監察機關實行垂直領導體制,監察機關負責人的提名、考察和任命以上級國家監察機關為主,所需行政及辦案經費由各級財政保障,統一核定和撥付。”馬懷德稱。

“如何整合監察力量,不僅是具體操作問題,同時也需要突破一些制度性的框架,特別是法律所設定的框架。”莊德水稱,整合涉及職能調整和法律規範的調整問題。同時,監察委員會擁有哪些監督調查的相關權力也需要修訂法律來明確,同一種權力只能授予一個主體,授予兩個主體就可能會發生沖突。

具體的操作方案還需要試點省市的摸索與試驗。

《方案》要求,要加強對試點工作的統一領導。中央成立深化監察體制改革試點工作領導小組,對試點工作進行指導、協調和服務。試點地區黨組織要擔負起主體責任,對試點工作負總責,成立深化監察體制改革試點工作小組,由省(市)委書記擔任組長。

強調監察獨立性

2016年第十八屆中紀委第六次全體會議公報提出,要研究修改行政監察法,使黨內監督和國家監察相互配套、相互促進。

中紀委六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》規定:各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督,人民政協依章程進行民主監督,審計機關依法進行審計監督。

這一表述首次將監察機關列在人大、政府之後,司法機關之前。從我國監督的體制機制來看,紀檢監察是同級監督。同級紀委監督同級黨委,這一機制不利於有效發揮監督作用。

《方案》稱,將由省(市)人民代表大會產生省(市)監察委員會,作為行使國家監察職能的專責機關。中國紀檢監察學院原副院長李永忠認為,由人大產生監察委員會,有利於強化監察職能的獨立性。

由人大產生的監察委員會,意味著監察委員會對人大負責、向人大匯報工作,破解了“同體監督”難題。

實際上,我國紀檢監察體制已經發生了數次改革。

最早成立的黨內監督機構為“中央監察委員會”。1927年4月,中國共產黨第五次全國代表大會設立中央監察委員會,並選舉了中央監察委員會委員。這是中央紀律檢查委員會的前身。受訪學者認為,盡管“監察委員會”這一名稱相同,但兩者內涵完全不同,沒有可比性。

中華人民共和國成立後,黨中央作出《關於成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》,成立了中共中央紀律檢查委員會;中央人民政府決定設立政務院人民監察委員會。到1954年9月,根據憲法和國務院組織法,政務院改為國務院,政務院人民監察委員會改為國務院監察部。

1959年4月,因國家管理體制調整,監察部被撤銷。直到1986年12月,第六屆全國人大常委會第十八次會議決定設立中華人民共和國監察部。1987年7月,監察部正式掛牌辦公。1993年,中央紀委、監察部開始合署辦公,實行一套工作機構,履行黨的紀律檢查和行政監督兩項職能的體制。

合署辦公後的監察部,接受國務院領導。地方各級監察機關在合署後,繼續實行由所在地政府、黨委和上級紀檢監察機關領導的雙重領導體制。這一模式延續至今。此次監察體制改革試點,依然強調“黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公”。

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