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文津圓桌：特色小鎮“特”是關鍵 土地資金難題要解

特色小鎮正在吸引越來越多的關註。《國家“十三五”規劃綱要》明確提出，要“因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮”。今年7月，國家三部委聯合下發通知表示，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。10月14日，住建部還發布了通知認定127個鎮為第一批中國特色小鎮。

當前，我國小城鎮發展並不平衡，特色小鎮在發展過程中也仍存在諸多理論、政策、操作等方面的問題亟待解決。針對此，日前，文津圓桌以“打造特色小鎮：特點、難點與對策”為主題進行研討。

要避免一哄而上

特色小城鎮之所以引起各地的高度關註，住建部村鎮建設司司長張學勤稱，關鍵在於“特”。他認為，那就是必須跟城市有差別，跟農村有差別，鎮和鎮之間也要有差別。產業的發展是小城鎮發展的重要生命力所在，否則就會淪為空城。而且小城鎮的特征要跟周邊的生態系統融為一體，人文環境要宜居、宜業，一定要防止出現千城一面，以及到最後都只是一個產業。

張學勤說，中國城鄉發展差異太大，小城鎮的規模、基礎、區域不同。

由於差異化很大，他認為，全國的小城鎮可以分四類。第一類是服務農業的小城鎮，打造農業加工業，特別是物流業;第二類是圍繞特色的文化風貌資源的旅遊產業;第三類是工業方面，一方面是有傳統工業基礎的城鎮，把產業兩端進一步延伸，做大、做強、做精，另一方面是依托純粹的大工業，現在有一些鎮有工業園區或者是特殊的新興產業;第四類是特色區位優勢小鎮。可以說，這四類小城鎮都因為有各自特色，才發展至今。

開發特色小鎮的前提必須是找準自己的第一。在中青旅中青城投控股公司董事長張鵬飛看來，每個小鎮都有自身稟賦，定位就是找準其唯一的東西。他將之形象的比喻為“在腦袋上拔毛，把不相關的都幹掉，剩下一根兒就可以了。”這個過程雖然痛苦，但是精準，必須做到第一才能往下幹，然後就是深挖小鎮的地脈、文脈、人脈。

針對有些地方一哄而上發展特色小鎮的情況，中國城市和小城鎮改革發展中心學術委員會秘書長馮奎分析稱，這具有非常強的背景，需要引起高度的警惕。他特意提到，在宏觀經濟進入新常態的大背景下，工商企業特別是房地產開發商，會從大城市轉到特色小鎮、小城鎮，以尋求轉型發展。當前，有很多所謂的特色小鎮、小城鎮，基本上都還是在搞物理空間建設，這一點需要高度警惕。而地方政府為了尋求經濟增長，也會迎合他們的這種要求。

馮奎說，“如果對於特色小鎮的發展思路沒有改變，很容易導致過熱情況的出現。”此外，他還認為，對發展的對象並沒有明確界定，這導致發展基數、統計數據都比較混亂，也是導致一哄而起的很重要原因。而且過低的門檻導致中西部有些地方旅遊型特色小鎮“新鮮勁一過就冷冷清清”，即使當初推出的典型，也是“節假日擁擠不堪，剩下的日子就沒人去”。

不過，華潤集團副總經理、秘書長朱金坤也提到，學界對特色小鎮的概念可以有界定，可是站在企業實踐的角度來講，中國的城鎮化發展可以有多種形式、多種路徑，大中小各具特色，這需要在實踐中去摸索，不能指望有一個現成的模式，讓大家去套，否則也一定是模式化的東西。

前述學界對特色小鎮發展會“過熱”的擔憂，張學勤也回應稱，住建部等幾個部門一直強調“因地制宜、突出特點、按部就班，防止一哄而起”。比如，在第一批名單的認定上，就擔心有些地方學杭州經驗學不好，把原來的工業園區又劃幾塊進行變相開發，所以對總量有一定把握，要推有重點、有特色的小鎮，突出地方的產業特色、文化資源特色。

同時，他也還提到，要強調市場為主體，政府作引導。正因此，小城鎮將來的社會管理一定是小政府大社會。鎮不能跟所有的縣部門都對口起來，一定是綜合性的治理服務機構。

土地和資金難題

此前曾經做過研究報告，對特色小鎮主要問題做過梳理的上海交通大學城市科學研究院院長劉士林提出，在地方調研發現，越往基層問題越大，當地把特色小鎮作為要帽子、要票子的途徑，這成為他們的最大推動力。尤其是當前有地方的狀況是政府熱、企業冷。

劉士林說，企業的日子並不好過，是不會亂花錢的。表面上開招商大會，會來很多企業家，但是真正投資落子很難，現實並不樂觀。因為小城鎮的基礎設施很差，要補齊短板就要有較大投入，且開發成本很高，建設投入周期長、見效慢。以前有一個測算，看起來小城鎮的土地、勞動力都很便宜，但是基礎設施的費用加上成本就很高了，而且很多小城鎮現在還斷電、斷水。

張鵬飛提到，在金融政策支持層面，銀行並未發揮應有的作用。比如，對於特色小鎮，銀行並沒有給予專項貸款，也缺乏專業的評判體系，由於對小鎮的情況無法判斷，“想著給貸款，最後又不敢”，於是，所有的開發建設投資都落腳到經營公司上。

如果說資金投入是特色小鎮開發的瓶頸，那麽土地的使用則面臨政策障礙。

張學勤稱，小城鎮的土地，有一部分是國有土地，但多數是集體建設用地，比如宅基地。集體土地只能在集體內流轉，要征用就得走土地征用程序。而且小城鎮沒有建設指標，原來的建設用地有限，現在有基本農田保護的問題，加上我國行政管理權的授權到縣里部門，鎮一級缺乏行政管理的行政執法權。整個項目主體必須是集體所有，法人主體不確立。

他提到，土地的確是件很大的事情，各地都在普遍反映這個問題。至少從目前的政策來看，土地的占補平衡可能是一個出路。

在研討會上，張鵬飛反問說，為什麽國有建設用地企業就敢買，集體建設用地不要錢讓你去投資你都不敢投呢?其中的原因在於，集體建設用地的主體是農民，企業跟農民的關系只是一紙契約，如果他們沒有契約精神，撕毀合約怎麽辦?那麽企業的投入就沒有保證。他說，現在試點房子和地分開，將地面上建設的房子的產權歸投資商歸企業所有或聯營，“總之必須有保護，如果沒有保護，誰還敢在集體建設用地上投資呢?這是一個最主要的問題。”

不過，劉士林說，現在大多數特色小鎮跟以前搞的園區、景區一樣，都是為了圈地搞房地產。考慮到村鎮的耕地情況，有些就是當地最好的土地，而且會刺激出現空城、爛尾樓等，帶來很多後遺癥，他建議要把緊土地這道關，提高企業準入門檻，不能讓粗糙的企業隨便進來。

由於特色小鎮的發展是未來中國城鎮化的重要發展戰略，馮奎建議稱，政府的支持政策要特別突出創新、綠色的發展道路。如果現在一哄而上造成大量浪費，就徹底違背了搞特色小鎮的初衷。在政策組合上也要有完整周密的體系，以浙江為例，發展特色小鎮，從上世紀80年代的小城鎮發展戰略、主導產業集群以來有了深厚的政策積累。但是在很多地方大家只是學了皮毛的東西，然後就在搞特色小鎮，這樣就很危險。建議其他地方在研究支持特色小鎮過程當中要進行大量的政策儲備，否則不能夠輕易上馬。

他認為，政策要支持那些看得見，行得通的地方，這個地方具備基本條件，有這個基因，才是政策支持的基礎。既不能認為本地一無是處，也不能異想天開，要把決定權交給有眼光的企業，當地的開發主體機構。而且從政策的實施來說，以浙江為例，就提出了要執行嚴格的評估，建立倒逼機制，允許企業申報，但如果一兩年的開發中出現了問題就把政策收回，同時還要給予警告。從浙江支持的主要對象來看，只有把支持政策重點落實到中小企業頭上才會持久的煥發活力，有利於形成未來的產業集群。