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能量秒殺“洪荒之力”，民間投資找到下一個爆點

中國不缺千萬人口數量級別的城市，缺的是“中小城市”。

2015年我國城鎮常住人口達7.7億，常住人口城鎮化率達56.1%，但是戶籍人口城鎮化率僅為39.9%，不僅低於發達國家，甚至也不及人均收入與我國相近的發展中國家的平均水平。

在專家們看來，我國城鎮化水平的質量高低將直接影響經濟增速。

為探索新型城鎮化路徑，特大鎮升級為“市”正在加速推進。《第一財經日報》8月1日刊發《溫州龍港：“鎮改市”破繭前夜》對此進行了報道。由於牽涉過多的現有體制機制障礙，立市後的特大鎮究竟屬於“鎮級市”，還是成為“縣級市”，國內仍爭議紛紛。但長期關心中國小城鎮發展的權威們已經擱置了一些爭議，並為立市後的鎮規劃好了方向，那就是為居民承擔更多的公共服務職能。

小城市數量十年減少100個

不光在浙江省溫州市龍港鎮，全國的其他特大鎮也發生了類似的“小馬拉大車”的現象。

今年6月6日，在龍港召開的全國新生中小城市培育專題研討會上，蘇州市吳江區盛澤鎮黨委副書記趙菊觀這樣表示：作為“試點鎮”，有“中國絲綢第一鎮”美名的盛澤鎮在經濟發展上有諸多“現實的不配”，主要有兩個方面：土地指標與城市建設的矛盾，以及財政支持的力度不夠。

趙菊觀稱，雖然是“試點鎮”，但該鎮的土地指標落實仍與普通鄉鎮相似，並未得到實質性的解決，而盛澤又是經濟發達鎮，每年財政收入大多數上繳，自己留成部分大概只有年財政收入的1/4。

“雖然我們嘗試新的財稅分成體制，但超額部分僅僅是吳江區級財力返還，其他部分並沒有設計返還，自行支配力度較小，無法全面扶持鎮的基礎設施建設和產業發展。” 趙菊觀稱。

會議期間，來自廣東東莞市虎門鎮、四川省金堂縣淮口鎮、山東省青島膠州市李哥莊鎮等全國“特大鎮”的相關負責人也表達了類似的觀點。

國家相關部門的調研數據顯示，全國超過10萬人口的鎮有237個，有些鎮的人口多達七八十萬人。這些鎮具備了相當大的規模，並擁有了小城市的形態。

“按照現有的行政劃分，它們仍然屬於鎮，不算城市，”國家行政學院決策咨詢部副主任丁元竹教授長期關註我國的社會發展和公共政策等問題。他說，兩個現實矛盾的起因，在於某一區域的經濟發展超越了原有的形態，從而發生資源配置與現有管理體制的矛盾。

在丁元竹看來，長此以往必將對我國的城市發展格局造成影響。

根據中國城市和小城鎮改革發展中心提供的數據，中國改革開放30多年來，出現了1.9萬個小城鎮，其中，10萬以上人口鎮有237個，5萬以上人口鎮876個。

中國城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵曾多次主持和參與了中央、國務院有關城鎮化政策文件的起草和制定，以及多個中央一號文件的起草工作。由於長期從事城鎮化、城市和小城鎮發展、城市發展戰略規劃等研究，他被業界視為中國城市化問題的權威之一。

他列舉了這麽一組數據：浙江有5個20萬~50萬人口的城鎮，5萬~20萬人口的城鎮則多達46個。英國的相應數據則是18和26個，法國則為20和87個，德國為26和147個，日本則為80和410個，發達國家在城鎮發展水平上，要遠遠高於我國。

然而，若要分析這些發達國家的“千萬人口城市”的數量，就會發現另一種對比：歐洲大陸和日本都沒有千萬人口數量的城市(編註：東京僅計算東京都23個特別區人口);只有英國有一個800多萬人口的城市倫敦;百萬人口級別以上的城市，德國為3個，法國只有4個。反而是小城市多如牛毛，像美國，有800多個3萬~10萬人口的小城市，德國70%左右的人口生活在2000多個小城市。

在李鐵看來，中國不缺千萬人口數量級別的城市，但中小城市最為短缺。

專家們不僅對數量表示了擔憂，也對我國小城市發展的趨勢產生了疑惑。

“小城市在過去10年不僅沒有增長，反而下降了100個。” 全國人大常委會委員、全國人大財經委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻說。

這位長期關心我國中小城市發展的學者分析道，其中的一些小城市日後變成了中等規模的城市，但是新生的小城市並沒有出現，此消彼長決定了小城市在數量上的銳減。

小城市數量不足導致我國的城鎮化結構嚴重失衡，戶籍人口城鎮化率低於常住人口城鎮化率，這帶來一個問題，即農民工融入不進大城市，又回不了農村。

辜勝阻將其描述為我國城市在結構和空間布局上的“短板”。

低質量城鎮化或影響經濟增長

辜勝阻認為，“鎮改市”被提上日程，要有序推行。

辜勝阻提供了一組數據以說明這一工作的重要性：國家發改委在2015年的統計數據顯示，2015年我國城鎮常住人口達7.7億，常住人口城鎮化率達56.1%，但是戶籍人口城鎮化率僅為39.9%，兩者之間存在著16.2個百分點的差距。

辜勝阻明確表示，這種低質量的城鎮化模式已經成為制約我國擴大內需和長期經濟增長的重要因素。

辜勝阻認為，在成為實質意義上的城市市民之前，農民工普遍具有“過客心態”，工作和生活有著很大的不確定性，因此他們經常最大限度地降低消費，增加儲蓄。

他表示，發展小城市有利於推動農民工市民化，解決“半城鎮化”問題，消除農民工的“過客心態”，對增加民間投資、帶動消費具有重要意義，能夠將農業轉移人口的流動型消費轉化為沈澱型消費，有效拉動內需，促進經濟增長。

浙江省發改委提供的數據顯示，目前有36個試點鎮作為小城市培育試點，這些試點鎮中每10個常住人口就有3個是外來人口。該省發改委承認，推進外來人口落戶、農業轉移人口融入等方面任務艱巨。

辜勝阻認為，像龍港的小城市建設有利於解決“融不進大城市、回不去農村”的問題，也可以在家門口幫助農民獲得穩定的就業、基本的城市公共服務，以及城市的生活方式。

辜勝阻同時表示，政府高層高度關註民間投資急劇下行，當前民間投資下行的一個重要原因是“投資空間欠缺”。他以大量親身調研的經歷為例，諸如溫州龍港、東莞虎門這樣的體量還叫作“鎮”的話，吸引不了更多的投資機會。

辜勝阻說，如果“鎮”改為“市”，肯定會創造投資空間，在推進小城市發展過程中，建設和完善基礎設施、解決農民住房問題以及配套商業、娛樂等服務業，會帶來大量的投資需求，將有效擴大民間資本的投資空間，增加民間投資，這顯然是潛在的爆點。

浙江省發改委提供的數據顯示，2015年，浙江36個小城市培育試點鎮共實施5954個項目，總投資達2277億元，其中社會資本投入達1785億元，小城鎮試點投資占全省比重達8.48%。

“小城市培育試點鎮已經成為民間投資推進項目建設、提升有效投資的重要抓手。”辜勝阻強調，反之，若不重視中小城市的發展，這或將影響我國經濟的增長。

導向：承擔更多的公共職能

2015年，浙江36個小城市培育試點鎮投資增速20.2%，財政增收9.4%、GDP增長9.7%，分別高出全省7、0.7、1.7個百分點。

這36個試點鎮均擁有所在縣(市、區)52%以上的行政審批權限，鎮均實際開展綜合執法事項為109項，服務周邊114個鄉鎮。這36個鎮平均稅收收入為10.5億元;農村常住居民收入達2.61萬元，比全省平均高0.5萬元。

隨著國家中小城市綜合改革試點深入推進，浙江省有8個地區列入國家中小城市綜合改革試點名單，其中包括了東陽橫店鎮、樂清柳市鎮、雲和縣城3個小城市培育試點對象，成為全國鎮級試點最多的省份。

丁元竹稱，中國正處於從鄉村社會向城市社會轉型的關鍵期，城鎮化的快速發展成為了第一個特征。

2015年12月20日，中央城市工作會議在北京召開，這也是1978年後首次召開最高規格的城市工作會議，並將時機定在“十三五”開局之際。數據顯示，我國的常住人口城鎮化率從1978年的近18%上升到2014年的近55%;城市人口從1.7億人增至7.5億人;城市數量從193個增加到653個。每年城鎮新增人口2100萬人，相當於歐洲一個中等收入國家的人口。

丁元竹指出，由於城鎮化率30%到70%被認為是城鎮化快速發展的階段，其中超過50%就意味著從農業社會向城市社會轉型，我國的城市發展越來越多地受到了環境和生態的制約，這成了第二個特征。

“中國不像美國擁有東西兩個海岸，而且我們的人口規模過於密集，超出了宜居的程度，蘇南的5個省轄市就聚集了全國2.2%的人口，而北京則面臨水資源短缺的難題。”丁元竹表示，在這種形勢下發展中小城市就被提上了城市發展的議程。

“第三個特征在於，大量的人口因此進入城鎮化，數據目前有2.5億人和2.6億人兩個，”丁元竹說，這些人口雖然進入城市，但在享受城市的公共服務、就業上落後於現狀，所以很大程度上沒有真正實現城鎮化。

因此，客觀現實的條件要求城鎮化過程中，需要進行一系列能相互適應的行政體制改革。

丁元竹說，過去的行政體制已經不適合城鎮的發展現狀，我國的特大鎮所從事的人口管理有的多達70萬~80萬人。

“現在各地都在探索並取得了一些成績，如貴陽從2011年把街道辦事處撤銷，並成立社區管理委員會，而上海則提出了創新社會治理、加強基層建設‘1+6’文件。”丁元竹說。

根據“1+6”文件，上海將用兩年多時間完成中心城區6個鎮轉街道工作，屆時中心城區將不再有“鎮”這一行政建制。去年，包括普陀區萬里街道、閔行區浦錦街道、松江區九里亭和廣富林街道、奉賢區西渡街道等已析出。此外，還有一個鎮轉為街道，即真如鎮轉為真如鎮街道。

“政府街道辦事處不再承擔經濟職能，只承擔公共職能。”丁元竹說。

新的設市標準正在研究

對於城鎮化過程中出現的“外地人口如何市民化”、“鎮改市”等問題，東莞市的長安鎮從去年開始做了一些針對性的方案。

該鎮鎮長郭榮新說，到現在為止，這個方案還未得到上級部門的認可，比如長安鎮到底是“鎮”，還是市，抑或是區，在身份上沒有一個明確的說法。但郭榮新明白，暫不談一定明確是“區”還是“市”，而是要提供一個公共服務的均等化，從而使外來人口市民化。

但郭榮新說，需要尋找一些制度上的支撐，否則進展恐怕沒有想象中的那麽順利。在涉及“鎮”或“市”正名等問題的背後，是鎮改市的改革路徑。

國家發改委副主任胡祖才指出，分析我國的城市分布格局，現在已經設市的城市都在特大鎮邊緣，這實際上已經具備了小城市的特征，由於體制原因，這些還僅僅是個鎮。

“為此，我們改革的路徑是，順應這種特大鎮的發展、需要，先管理後放權，實際上是擴權強鎮，浙江就在不斷地深化，但在深層次的城市管理中又遭遇了瓶頸。”胡祖才認為，怎樣破解是個難題。

這些“路徑”包括了頂層設計上的制度安排和法律支撐，鎮改市過程中的利益分化等問題。試點鎮相關負責人還提出了“政府機構過於精簡”、 “市民化成本分擔機制”等問題。

鎮長、鎮委書記們擔心，這些問題將導致個別部門業務量過大，承接事項過於集中，非戶籍人口公共服務均等化缺乏分擔機制，導致財政負擔沈重。至於人員編制問題，趙菊觀則提出，由於盛澤鎮承接了部分縣級管理權限，因此對該鎮工作人員數量和素質提出了要求，部分人員一崗多職，而且缺少專業人才。

為了解決路徑問題，民政部現在研究“鎮改市”的標準問題。作為全新的設市標準研究，該標準將涉及“鎮改市”、“縣改市”的制度安排問題。

但辜勝阻認為，要從名稱上將“鎮”改成“市”，不可能改為鎮級市，也不可能是“縣級市”。

他認為，鎮級市是對這些小城市的“矮化”，縣級市則會涉及複雜的利益調整問題，要大膽探索特大鎮的新型設市模式，創造新型設市模式，如采用省轄縣代管的模式，並且有利於處理好改後的市和縣之間的關系。

要打破等級化的管理體制？

李鐵認為，由於我國等級化的城鎮管理體制嚴格限定了中小城市的發展，因此核心問題只剩下一個，那就是等級化的管理體制要不要打破?

李鐵說，我國在行政管理體制上的改革，不是“放權”，而是“還權”，是把原來賦予的權力歸還給主體。但是由於利益分配在不同等級城市間的固化，導致現今改革的難度大大增加。

在李鐵看來，從利益角度來理解管理體制，表現為權力的重新分配，但如果要改變，應該註重行政區劃的體制改革。

李鐵說，我國進行小城鎮試點工作開始於1995年，雖然通過權與利的重新分配加以調節，但很多鎮都經歷了無數次的權力分配和調整，如體制、編制。

李鐵提出，特大鎮的權與利調整需要從設市等行政體制改革開始，只有這樣才能使現有格局改變。

他認為，“鎮改市”之所以被認為“敏感”，是難在兩個方面，即“觸動現有的行政體制”和“利益分化”，並由這兩個方面引發了行政成本的問題。

“新中國成立以來，我們縣級行政單位基本上沒有增加，把縣改成市，把鎮改成縣級市，這非常敏感。”李鐵說。

李鐵說，對地方財政而言，土地指標是最大來源，雖然整個產業發展、項目審批權限都可以下放，但如果鎮一級的財政資金在分配中繼續上移，仍然會出現“拿你家的錢來蓋我家的房子”的現象。

在他看來，“鎮改市”過程中的“編制、職位都不是問題”，可以通過體制手段來解決，釋放城市的發展活力，而非進行所謂的“權力分配與再分配”。

因此，李鐵認為，特大鎮要改市，今後不應該是擴權、放權的問題，從根本上說，這一問題應該回歸到城市發展的本質。

丁元竹認為，在進行“鎮改市“過程中，國家層面需要頂層設計，並作相應的制度安排，以便於地方快速發展，但也必須考慮地域之間的差別。

“鎮改市”的過程中，原先的鎮縣“分家”，肯定會牽扯到現有的利益格局，以及相應的幹部等人事安排。丁元竹認為，雖然城市的行政級別也很重要，領導幹部處理這些問題必然要考慮級別，但關鍵要落實城市發展的功能。

“像美國的城市不存在行政級別的問題，紐約州和下面的鎮也不是隸屬關系，”丁元竹認為，但有一點相同，就要對當地老百姓負責，提供均等的公共服務。

在丁元竹看來，這應該成為放棄眼下對於行政級別的猜測和爭議，而努力實現真正的城鎮化政策的導向。

“這該是我們培育中小城市、發展新型城鎮化工作的重要突破口。”丁元竹認為。