📖 ZKIZ Archives

金融監管體系怎麽改？招商局原董事長建議參考英國模式

2008年美國次貸危機之後，各國都在重新評估過往基於微觀審慎的金融監管體系，並提出了改革方案。中國進一步改革金融監管體系的內容也被納入“十三五”規劃綱要。

7月14日，香港金融發展局成員、招商局集團原董事長秦曉在深圳創新發展研究院做題為《重構金融監管體系：理念、功能和模式選擇》的報告，反思中國現行金融監管體系的局限，分享金融監管改革的國際經驗，並建議中國采取“央行+行為監管局”的英國模式進行金融監管體系改革。

“中國金融監管體系的改革會在今年年底以前，應該會出方案了。”秦曉在報告現場說。

現行金融監管體系五大局限

改革開放以來，中國逐步形成了“ 一行三會的分業式的機構導向的金融管理體系”，在維護金融秩序穩定，促進金融監管的專業化方面起到重要作用。但是隨著資本市場和金融行業的快速發展，“一行三會”監管體系問題開始凸顯。

秦曉表示，首先目前的金融監管體系難以防範系統性風險，不利於維護金融穩定。第二是監管協調的難度大，監管成本增加，監管效率下降。具體來說，可以概括為監管競爭、協調困難、信息分割、監管空白和監管套利五個方面。

秦曉舉例說，監管部門之間的競爭在我國的債券發行市場體現得尤為明顯。當前我國的債券市場存在著發改委、財政部、證監會和人民銀行(銀行間市場交易商協會)四個監管機構，各自負責審批不同類型的債券發行。2015年初，為了鼓勵交易所債券市場的發展，證監會降低了對公司債發行的要求，公司債發行量不斷創下歷史新高。隨後發改委與銀行間市場交易商協會相繼降低企業債和超短期融資債的發行要求，而債券發行的監管競爭從整體上加大了金融市場的信用風險。

分業監管中協調困難的問題也日益凸顯。秦曉表示，分業監管部門的監管理念、目標、方式和執行均存在差異，平行的“三會”之間的競爭使得監管協調變得困難。秦曉認為，雖然國務院於2013年建立了金融監管協調部際聯席會議，但這個聯席會議制度不改變現行金融監管體制，不替代、不削弱有關部門現行職責分工，不替代國務院決策，重大事項按程序報國務院，因而無法從制度上改變協調難的問題。

分業監管體系也造成了金融統計信息的分割。秦曉表示，各監管部門的數據來源僅限於所轄的行業，基於不完全信息，監管決策可能對經濟體帶來極大地傷害，去年股災就是一個典型的例子。“股市存在泡沫，如果信息充分，決策會讓它軟著陸，但是簡單處理就會造成硬著陸。”秦曉說。

在監管空白方面，秦曉認為，當前我國在金融控股公司監管、投資者(金融消費者)權益保護、影子銀行業務、創新金融業務和互聯網金融等方面仍然存在著大量的監管空白。比如，影子銀行體系的監管空白，掩蓋了整個銀行體系不良率的真實情況。

國際上有何經驗?

面對現行金融監管體系的缺陷，對其改革已經被提上日程。事實上，金融風暴以後，全球主要發達經濟體都對原有金融監管框架進行了程度不一的修補和改革。

秦曉表示，金融危機以後，各國都將宏觀審慎監管擺在了極其突出的位置上，以填補微觀審慎監管和宏觀經濟政策之間的空白。美國設立了金融穩定監督委員會進行頂層協調，英國徹底重構了金融監管體系，他們兩次重構，重點加強了對具有系統重要性的金融機構和金融控股公司的監管。還有澳大利亞搞出來的“雙峰監管”，將金融機構的行為監管獨立出來，形成審慎監管和行為監管分離的“雙峰”監管。同時，危機之後，國際上還提出功能監管和行為監管。

那麽，中國在考慮改革的時候金融監管模式怎麽去選擇?“十三五”規劃綱要提出，金融監管框架的改革目標有三：一是加強宏觀審慎監管;二是強化綜合監管和功能監管;三是建立切實保護金融消費者合法權益的行為監管框架。

基於這三個目標，秦曉認為，可以首先排除單一超級央行模式。央行的主要職責是制定和執行貨幣政策，賦予央行全部的金融監管職能可能會與貨幣政策目標(物價穩定)相沖突。這種模式的另一個缺陷是，必然造就一個權力巨大的超級央行，實際上回到了改革開放前的大一統模式。

秦曉表示，我們也可以基本排除金融協調委員會+“一行三會”模式。設立一個更高層級的協調委員會不能解決目前存在的問題，原因就在於這個“疊床架屋”的協調委員會難以成為常設的決策機構，至多是有事議一議，沒事一切照舊而已。至於“一行一會”模式，它在一定程度上符合綜合監管和功能監管的要求，缺點是沒有體現行為監管的相對獨立;“一行兩會”符合宏觀審慎的要求，但仍具有分業監管的特征，既不能滿足綜合監管和功能監管的要求，也無法實現行為監管的獨立。

他提出，較為合理的改革方案是參考英國模式的“央行+行為監管局”或者參考澳大利亞模式的“一行雙峰”(央行+審慎監管委員會+行為監管局)架構，將三會的審慎管理並入央行，同時成立行為監管，合並以後央行下設金融政策委員會和審慎管理局，審慎管理局負責宏觀審慎，也包括微觀審慎。央行還負責提供金融基礎設施監管，和金融業的綜合統計。行為監管在某種意義上是一個獨立的，和央行獨立。

在具體實施層面，秦曉認為，從中國的實際出發，新的金融監管框架改革既不應墨守成規，也不應過於激進照抄別國模式，可能是一個分步走的漸進過程。改革的第一步，可以考慮以“一行兩會”或設立“金融協調委員會”為起點，將重點放在加強監管協調和構建宏觀審慎監管體系之上，將具有系統重要性金融機構的監管移交央行。第二步，在完善宏觀審慎管理的基礎上，實現功能監管，強化行為監管，最終形成類似於“央行+行為監管局”的模式。