📖 ZKIZ Archives

慈善法過審：立法超前，普法任重管理成本10%的背後

2016年3月16日，北京，十二屆全國人大四次會議表決通過《中華人民共和國慈善法（草案）》。該法將自2016年9月1日起施行。（東方IC/圖）

公募基金會的管理費用比例是否應設上限，設多高，引發兩會代表委員炸鍋式爭論，最終從15%降回了10%。

“要讓大家認識到，慈善是有成本的。我希望做慈善的人也能有體面的收入，更多的專業人才都能參與到慈善事業中來。”

2016年3月16日，十二屆全國人大四次會議審議通過了慈善法。

兩會期間，這部慈善領域的基本法激起了與會代表、委員的廣泛討論。和提交大會審議的草案相比，最終文本修改達92處之多。

其中，公募基金會的管理費用被限定在年度總支出的10%，讓很多專家和基金會感到遺憾。

“總體上來看，這部法律是很超前的，和發達國家相比也比較先進，對中國慈善事業的發展具有重要意義。唯獨在這一點上，又退了回去。這也反映出大家對於慈善還不夠了解。”清華大學公共管理學院副院長、全程參與慈善法制定的全國政協委員王名說。

在他看來，這次立法的一大亮點，就是提出了大慈善的概念，擴大了慈善組織的範圍，降低成立和發起公募的門檻，倡導人人可為慈善，讓慈善事業能夠更加多元化和專業化。

王名說，提交大會的草案原本將公募基金會的管理費用限定在年度總支出的15%，是經過反複討論後的結果，也比較符合實際情況。之所以遭到質疑而降低，是因為很多人對慈善組織的印象還只是資助性的，募集來了錢轉移出去，沒有把服務性的組織涵蓋在內，覺得成本不應該過高。

“這說明到9月1日實施前，我們的普法任務還是非常重的。民政部門也應該通過配套法規的出臺，來解決這個問題，否則小型基金會就會很難生存。要讓大家認識到，慈善是有成本的。我希望做慈善的人也能有體面的收入，更多的專業人才都能參與到慈善事業中來。”王名說。

從15%到10%：代表委員爭論很大

本次提交全國人大審議的《慈善法（草案）》已是第三稿，之前的兩個版本都經全國人大常委會審議，並向社會發布，公開征求意見。

“這次立法不是某一個部門事先起草好了再去征求意見的，早在2014年4月，從開始的結構設計、基本概念定義開始，就邀請專家參與討論。”王名說。中國社科院研究員楊團、北京大學法學院副教授金錦萍在內的多名專家也都深入參與立法。

為此，這些專家開展了一個名為“慈善立法半月談”的活動，半個月一次，圍繞一兩個問題，邀請相關專家、進行討論解讀，包括對國外立法、中國慈善實踐的介紹。

活動辦了14次，包括全國人大內司委、人大常委會法工委和民政部等起草部門的人基本每次都來。之後，7家高校和研究機構分別提交了自己的立法建議稿，立法機關在此基礎上制定了最初的草案。常委會會議期間，還讓王名去給委員們“科普”。

此次提交全國人大審議通過，王名非常高興，“說明中央非常重視”，因為一般的法律都是常委會審議通過。只是他沒想到，在公募基金會的管理費用的問題上，代表、委員的意見這麽大。

事實上，之前常委會審議的兩個版本，都沒對公募基金會的管理費用設置具體比例。據王名和楊團介紹，這也是專家們的意見，不同慈善組織的規模、運行模式都不一樣，不如交給市場來調整。

“2004年《基金會管理條例》設的就是10%，但是實踐效果並不好。因為組織機構的運行有一個最低成本。籌款能力強的還好，小的可能一年支出就一兩百萬，百分之十就一二十萬，沒法覆蓋人員成本。只能采取一些變通措施來規避。橫向比較來看，很多國家也沒設置比例，一般管理成本在18%-24%之間，三審稿的15%其實比較合適。”王名說。

政協社科界別33組討論慈善法時，他也就此作出解釋。但在一些別的小組，認為成本過高的聲音卻非常響亮。比如工商聯界別21組。

據《中國青年報》報道，研祥集團董事局主席兼總裁陳誌列委員表示，“我見過最高的10%！”

工商聯副主席孫曉華委員甚至認為10%也高，並向秘書小組喊話，“別給我們寫簡報，今天這意見得專報，專報！讓全國人大常委會看到”，並建議應該完善審計，公開透明，“看看錢都花哪了，用得著10%這麽多嗎？”

人大代表團分組討論時，這樣的聲音也不少見。於是全國人大法律委員會3月13日提交給大會主席團的修改版本中，15%就被降到了10%，但仍留了一絲空間，“特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規定的，應當報告其登記的民政部門並向社會公開說明情況。”

10%不夠：就等“特殊情況”如何解釋

在提交大會表決的最後關口，一些公益基金會急了。

3月15日下午，深圳壹基金公益基金會、北京市企業家環保基金會等22家基金會與楊團、中國人民大學教授康曉光等12名學者聯名上書全國人大代表、全國人大內司委和法工委，建議刪除這一條款，可惜最後未被采納。

在壹基金秘書長李勁看來，慈善法最終以法律的形式將這一條款確定下來，對慈善事業影響巨大。“（10%的相關規定）對基金會來說一直是個挑戰，對小型（公募）基金會來說可能挑戰更艱巨。”

比較典型的方式是在基金會以外設立一個民間非營利組織，比如北京的春苗兒童救助基金會。大部分工作人員的合同改跟民間非營利組織簽，薪酬福利就可以不計入基金會的行政管理成本。

春苗基金會秘書長崔瀾馨告訴南方周末記者，基金會主要為患有先天性疾病的孤殘兒童和貧困家庭兒童提供救助服務。140人的團隊里面，大部分是一線的服務人員，從事特殊兒童關懷、疾病兒童護理等。

2012年9月之前，春苗基金會一直按照非營利組織的會計制度進行審計，服務人員的人力成本計入業務活動成本，管理費用只有不到6%。後來民政部出了細則，要求必須計入管理成本，就一下子升到了差不多40%。設立民間非營利組織分流人員後，年檢、審計、報告都要翻倍，反而增加了管理成本。

這還只是規避法律。據王名了解，一些小型的基金會為了達標，不得不做假賬，就更加令人遺憾。

在他看來，如果一條法律規則讓人不得不選擇規避，那麽勢必會影響它的權威性和公信力。最後的辦法，是民政部門在制定細則的時候，對“特殊情況”進行解釋，將雇用大量人員的服務性基金會排除在外，讓它只適用於資助性的公募基金會。

“資助性的公募基金一般規模都比較大，10%是可以接受的。”王名說。

“那些聲音比較高的代表、委員，他們有可能與那些有官辦的、有著較為穩定資源的大型機構接觸得多些，對民間機構的運營模式可能相對不太了解。（一些代表和委員）有這樣的觀點，我們也理解。”李勁說。

目前，壹基金的管理成本控制在6%到7%之間，但李勁介紹，這是在員工全員超負荷的情況下實現的，必須提高待遇，否則留不住人才，也無法吸引優秀人才，實現機構可持續發展。

相比起壹基金這樣的大型公募基金會，本土民間非營利組織工作人員的待遇普遍更差。楊團擔心，慈善法對於公募基金會的管理成本的比例限制，將來會被參照適用於民間非營利組織。這樣的話，更不利於慈善事業的發展。

“大慈善”人人可為

反思慈善法中有關10%這條規定的反轉過程，李勁認為，這一過程反映了公眾對公益慈善行業的認識還很不足，他們並不了解公益行業的運行情況和面臨的困難。這也給公益組織一個警示：在力行公益的同時，增強與公眾的溝通，在慈善法開門立法時，應該更好地利用這個機會對外發聲。

“這次慈善法給的定位是‘大慈善’，公益、慈善放在一起。這意味著，慈善不再只是簡單的錢的轉移，把錢募集上來去助貧。那樣的話成本確實不高。但如果我們做的事情是為了人的發展，就需要專業人才來做。以壹基金的災害救助項目為例，從自然災害發生前的減災工作，到災害發生後的緊急救援，再到過渡安置和災後重建，每一個階段要做哪些工作，依據是什麽，用什麽樣的方法來完成，里面包含了很多專業性強和技術含量高的內容，必須依靠專業的人去做。管理成本不是越低越好。”李勁說。

王名和楊團都認為，雖然10%的紅線令人遺憾，對於整部慈善法而言，還是瑕不掩瑜。

這部法律立足於“大慈善”的概念，大大擴充了慈善組織的範圍，除了扶貧、濟困，促進教科文衛體事業發展、保護環境等領域自願開展的公益活動也被納入了進來。

慈善組織只需在民政部門登記即可，不需要再找主管單位。登記兩年後，組織健全、運行規範的慈善組織都可申請公開募捐的資格。專章規定慈善信托，也屬一大突破。

對於通過互聯網進行個人求助的行為，法律委員會提交全國人大主席團的報告認為，這是公民的自由，慈善法不應涉及。但如果不是為自己的事，那麽沒有公募資格的個人或組織，應該與有資格的慈善組織合作募捐。

“我們希望給的一個導向是，人人可為慈善。當你想為別人做些什麽時，成立一個慈善組織應該是個很容易地事，社會各方面的力量都可以很方便的參與進來。”王名說。

關於這次立法，他很遺憾兩個問題沒有納入其中，宗教慈善和彩票公益金。“根據民政部門的統計，現在每年的慈善捐贈有1040億。如果參考美國的數據，宗教慈善占總捐贈額三分之一左右，那麽應該還有300億-500億。我個人估計，應該在500億以上，這部分捐贈怎麽規範，慈善法應該有所提及。”

至於彩票公益金，他和楊團的觀點一致，既然公眾非常關註，立法中至少應該對其性質予以明確——它是一種慈善資源。