經濟觀察報 記者 吳娓婷 隨著地方融資平臺熱潮的消褪，開發商參與城市綜合開發正邁向制度化進程。
經濟觀察報獲悉，國內首個由地方人大通過的政企合作綜合開發項目，已然啟幕。近日，中信地產方面向經濟觀察報介紹，其與汕頭濠江區政府合作的500億新城開發項目，已完成首批地塊的推介。
根據官方表述，中信地產的城市運營，要成為中國新型城鎮化PPP模式（政府與社會資本合作）的倡導者。其在三年前與汕頭市濠江區政府簽訂合作戰略協議，開發廣東省內規模最大的城市區域綜合開發項目。
今年10月，國家財政部再次發文引導地方債務處置方式，並鼓勵推行PPP模式進行城市開發。中信地產副總裁林竹表示：“最近兩三年，地方政府融資平臺的杠桿已經運用到了極致，也希望和中信這種具備融資能力和影響力的央企合作，這是中信做城市運營商最大的優勢。”
在過去，政商合作中會因為制度不明確、政府首腦換屆而導致政府違約的情況，只有少數具備政府資源的企業和地方直屬融資平臺才能承擔一級開發。而在濠江區的這場新區開發試驗中，政府行為與政企合作方式的改變已經浮現。
接近汕頭市政府人士說，政企之間合作的收益風險共擔機制，只有通過“立法”等形式予以保障，才能吸引更多社會民間資本入場。
中信推地 人大背書
9月中旬，中信地產在廣州推介其首個PPP模式項目，位於汕頭市濠江區的中信濱海新城。現場汕頭市委、市政府等領導以及多家一線品牌開發商均有出席。
針對中信濱海新城此次推出的南濱片區四宗優質地塊，該項目公司——中信濱海新城投資發展有限公司（以下簡稱“中信濱海新城”）副總經理藍宇說，“地塊出讓的時序可以根據開發商的需求進行調整，出讓價格也會根據市場情況調整，確保每一家參與的開發商都有一個合理的利潤空間。”
之所以推介地塊的“主角”不是政府而是中信濱海新城，是因為汕頭市政府授權濠江區政府，通過公開招標確認中信地產作為政府方的唯一合作方。藍宇在接受經濟觀察報采訪時介紹，中信濱海新城受讓了一級開發權，加部分運營權和招商權，“國家財政部研究所已確認該項目開發模式為典型的PPP模式”。
這個目前廣東省最大的城市綜合開發運營項目，占地總面積達到168平方公里，足有5個澳門大小，海岸線達到92.8公里，項目總投資超500億元。整個項目計劃用25年時間完成開發，汕頭南濱片區為首期啟動區域，將建設總部型RBD組（休閑商務區）。
2013年5月，新城公司經汕頭市濠江區工商行政管理局批準註冊正式成立，註冊資金人民幣五億元，“主要從事土地開發、城市及農村基礎設施及配套項目開發建設，房地產開發，實體投資等”。
中信濱海新城經營範圍所涉的基礎配套設施建設，包括一項重點工程——蘇埃過海隧道項目，工程總長6.8公里，總投資預計將達50億元以上，建設周期約五至六年。還有潮汕歷史文化博覽中心等文化項目。
這些都對企業的投入和盈利提出了考驗。
林竹對經濟觀察報表示：“中信城市運營是以一級開發為基礎提升的，里面帶有一級開發特征。中信和地方政府共享城市總體功能提升後的土地及資源價值溢價提升的成果。”
“這個綜合成果，是中信跟地方政府形成的共同機制。它通過法律機制約定：土地、物業、資產及其他特許經營權價值提升後的分享，都包括在里面。就不僅僅是買地蓋樓賣樓的方式。”林竹說。
林竹所說的“法律機制”，即政企雙方如何從土地回報中獲利的方案，已受到地方人大審議通過。
藍宇表示，企業最擔心的是政策風險和政府風險。“國家對PPP模式並沒有相應的法律規定，這是政策風險。而因為政府換屆等原因造成的違約，則屬於政府風險。”
其介紹，雙方合作條款訂立得非常詳細，企業和政府雙方的權利與義務都有規定，訂立之前都經過嚴格的經濟測算。“通過法律手段，增加了雙方違約的成本。”藍宇說。
傳統融資手段失靈之後
近年國內地價飆升，房地產開發商為繼續實現規模和效益，直接參與地方一級開發的沖動愈加強烈。
一家央企的品牌部負責人明確表示，該集團花了大量心血和時間，調研總結出一套新城開發的商業模式，希望其總部城市以外的地方政府，也能“給一片足夠大的土地”來複制上述模式。一些有實力的民企也頻繁與地方政府接觸，希望開發新區新城。
這些企業的“稟賦”各異，模式也不同。可供參考的模式有華夏幸福模式、萬達模式、平安模式、華僑城模式等。但是，從政府的角度看，關鍵是能否穩妥地把開發建設工作完成。
“產業導入當然也是目標之一，但最重要的是投資建設。”前述接近政府的人士說：“企業能不能融到錢，完成整個項目開發建設，是至關重要的。”
該人士介紹，地方政府選擇哪些企業合作，其實國家在引導，“國家對地方政府債務控制很嚴格，地方政府現在不能成立公司，土儲中心又需要根據自身能力去融資。換句話說，傳統的融資手段已經不靈，地方政府尋找合作夥伴的標準也會因此發生改變。”
而濠江區政府“最看重中信地產的資源。新城開發過程需要大量資金投入，中信集團有金融背景，融資能力強。”上述人士說。
近日，媒體透露財政部《地方政府性存量債務清理處置辦法》正在征求意見。這是落實10月2日發布的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》的配套文件。這兩份文件明確了存量債務如何處置和未來增量如何融資，對慣於以舉債方式發展基礎建設的地方政府而言無異於“深水炸彈”。
其中，對於增量融資，文件要求債務融資只能在限額管理之下由省級地方政府舉借，並鼓勵通過PPP模式開展不形成政府債務的融資。多年來作為地方政府舉債融資主要渠道的政府融資平臺，將會被關閉、合並、轉型。
“地方政府化解財務風險的手段發生了變化，不能再通過舉債的方式去完成。PPP模式從基礎設施開發當中分一杯羹給企業，但同時也成為了政府的融資手段。”藍宇說。
然而，要把產業導入、城市基礎設施建設和運營、商業服務業發展、居住等任務全部交由獨立的市場主體來操刀，政府在其他方面的行為也需要改變。尤其對一些沒有穩定回報預期的行業和項目，如何通過制度改革和服務創造吸引民間資本的條件，成為政府必須思考的問題。
前述接近政府人士介紹，與中信的合作作出很多突破，在法律框架內大膽探索，“符合國家行政體制改革的大方向”。最終結果是中信在濱海新城項目中占據絕對主導權，“政府只履行審批權，項目運營管理都是由中信負責”。
當然，這個項目也占據了一定的“地利”，其所在地汕頭濠江和佛山順德是廣東僅有的兩個擁有地級市權力的區，有許多先天優勢。
該人士還透露：“招商一般是政府行為，但在這個項目上，政府把部分招商權力讓渡給了企業”，政府今後還會根據片區規劃、產業結構等因素去對企業的招商作出約束與規管，但這需要逐步去做。
“只能是央企”？
中信地產與濠江區政府的合作意向，花了一年多時間才談下來。具體的合作協議，又花了同樣長的時間，結果是“談出了很龐大的合作體系”。
前述接近政府人士表示，政府選擇濱海新城合作夥伴時意向很清晰。“央企。與央企合作是地方政府的主流選擇。”該人士說。
林竹表示：“眾所周知，中信集團擁有金融板塊全牌照經營優勢，擁有房地產行業所需要的銀行、保險、信托、基金、證券等產業，這對城市運營業務形成了巨大支持。”
一家央企內部人士認為：“政府要求越來越嚴，在企業能通過土地增值獲利之前，就必須承擔大量基礎設施建設，這種資金壓力不是一般的企業能夠承受。”
林竹認為，中信在產業導入方面亦有優勢。他說：“在非金融板塊，建築設計、工程建設、環保節能及技術研發等領域，中信集團內都有很多業務資源；通過資源整合導入其他產業，並和地方政府開展全面合作，從而參與國家新型城鎮化建設。此外，中信集團還擁有多產業優勢，包括工程制造、裝備制造、鋼鐵化工及汽車等產業優勢。”
“這種項目目前只能由央企承擔，地方國企都難以異地複制。一些實力特別強的民企也有機會，但做事方式上需要跟政府磨合。”該人士續稱。
上述接近政府人士說：“政府是需要執行政策的，這一點央企、國企與地方政府尺度一致，步調一致，而一般民營企業可能會難以理解政府的一些做法。”其舉例，政府工程需要招投標、采購，民企可能不習慣這些步驟。
“‘法無禁止即可為’說的是民企，不是政府和國企。政府是法律沒有規定能做的，都不能去做。”該人士說。
然而，一家全國性的民企內部人士並不認可。該公司正研究學習國內PPP模式最成熟的華夏幸福基業，並在小範圍內試點與政府合作。
“未來是資本強者的天下，這點我同意，但未必就只能由央企去參與。國家有意鼓勵民間資本，必然還會有更多消除民企準入障礙的配套政策出臺。”該人士說，“我們現在要做的是研究好自己的模式。”
號稱中國最大的綜合類民營企業複星集團也發現了以PPP模式參與城鎮化建設的機會。複星集團副董事長兼CEO梁信軍，將複星集團推出的蜂巢城市產品的精髓，歸納為“以產促城、產城融合”。
蜂巢城市所需資金，首先由集團提供，其次可發行地產基金或項目基金，最後還可以與國內外險資對接或與其他機構合作。梁信軍稱：“多元的共同參與，這才叫公私合營。”
有分析人士認為，PPP模式不僅可以減輕政府債務負擔，也將倒逼政府職能轉變，因此減少對具體環節的幹預、更多地從事規劃、戰略和監管上是題中之義。PPP模式不僅有“利益共享”的含義，還有“風險共擔”的內涵，未來像中信和濠江政府一樣尋求法律保障雙方合作的做法會越來越多。