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“零基預算”珠海試驗政府錢袋子每年歸零

反腐倡廉、經濟增速放緩的大背景下，廣東今年開始啟動“零基預算”改革試點，旨在解決傳統預算中既得利益部門化，財政結余結轉規模大等痼疾。

作為先行者，珠海引入媒體、學者、人大、政協和審計等力量，“面對面”地細審政府部門的“錢袋子”，結果史無前例地核減了17個億，砍掉了部門申報的預算額度接近三分之一，打破了部門預算只增不減的“魔咒”。

2015年10月26日，中金公司研究部負責人梁紅發布了一份研報，顯示截至今年9月底，政府機關團體存款接近21萬億。

政府儲蓄如此之多，意味著財政存量資金大量閑置。所謂財政存量資金，簡單說就是已經列入預算，有明確用途，但最終因各種原因沒能花出去的錢，主要包括結轉結余資金、預算周轉金、償債準備金等。

2015年上半年，國務院總理李克強就四次在國務院常務會議中強調要“盤活財政存量資金”。今年3月，財政部也曾下發《關於開展地方盤活財政存量資金有關情況專項檢查的通知》，啟動專項檢查劍指沈睡財政資金。

與此同時，錢不夠花的地方政府卻需要借地方債予以維持——2015年，地方政府自行上報到財政部的債務總額，和人大常委會批準的地方政府債務限額，均為16萬億。

“零基預算”被認為能夠打破上述怪圈，提高財政資金使用效率，它不同於傳統預算模式，其編制不再以上一年度的預算額為參考，而是以零為基點編制。

反腐倡廉、經濟增速放緩的壓力之下，“零基預算”改革率先在廣東落地。2014年，廣東省印發《廣東省省級財政零基預算改革方案》，從2015年開始在珠海、清遠、中山等地市開展改革試點。

推不下去的試驗

21世紀初，零基預算僅在珠海實行了兩年，就畫上了休止符，預算編制又恢複到了傳統的“基數+增長”。

零基預算並非新鮮事物。20世紀70年代，美國率先將創新於企業內部的零基預算引入政府預算。1999年，中國財政部也正式啟動“部門預算改革”，零基預算被認為是一種改革方式，曾出現在許多地方政府的預算編制指南中。

中山大學中國公共管理中心常務副主任牛美麗著有《中國地方政府的零基預算改革：理論與現實的沖突與選擇》一書，她告訴南方周末記者，那時候的零基預算改革是“借殼上市”，因為當時部門預算的數據基礎非常薄弱，所以零基預算主要被用來建立部門預算的基礎信息體系，“實際上並沒有任何地方真正采用零基預算，也沒有任何的官方文件正式介紹過到底什麽是零基預算，應該如何實施。”

2015年9月，珠海零基預算改革方案正式發布。方案是由珠海財政局預算科科長陳文院帶頭起草的，他1992年從珠海財政分局做起，一直從事預算管理工作。

珠海財政局位於香洲區一片工廠改造區，辦公樓由舊工廠改造而來。11月初，南方周末記者在這里見到了陳文院，他個子不高，穿著白襯衣灰西褲，自封“廳長”——因為辦公室壓縮，他和預算科十多號人擠在一間客廳大（四十多平米）的辦公室里。

據陳文院回憶，從2000年開始，珠海曾嘗試按照零基預算的要求，不設基數，讓各部門隨便上報預算。但受法律不健全、“批條子”等因素的影響，各個部門最後報上來的預算總數大大超過珠海的可支配財力。

如2001年珠海市本級財政收入31個億，分別用於工資、“三公”等基本支出和基建、民生等項目支出。當時基本支出所占總財政比例大約在40%—50%，也就是說，只有15—20個億可用於項目支出，但各部門項目支出一共報上來30個億，“工資不用發了”。

第二年情況更加懸殊，上報項目支出和可支配資金相差了50個億，“怎麽砍啊？嚴重超過財力收入，根本沒法做。”陳文院說。

當時的情況意味著，即便嚴格采用零基預算，絕大部分的專項支出都可能無法得到資助，改革阻力巨大。所以21世紀初，零基預算僅在珠海實行了兩年，就畫上了休止符，預算編制又恢複到了傳統的“基數+增長”。

錢越來越“固化”

“總會計表上掛著幾千項的項目，沒實施完的，繼續做的，也不知道是不是真的需要結轉，但只要是部門拿到手的，用不完就會結轉。”

在傳統預算模式下，許多政府部門預算習慣了常年盯著GDP。GDP增長，單位的預算也隨之增長，政府支出的持續增長不可避免。“比如說，今年向財政要了多少錢，明年要在今年的基礎上再增加10%左右。”湖北省統計局副局長葉青對南方周末記者說，“實際上，有些確實是需要的，有些不可能每年的事情都增加那麽多。”

今年9月，珠海市政府正式下發的零基預算改革實施方案中明確寫道，“傳統預算管理存在既得利益部門化，結余結轉規模大等問題，財政供給與需求之間的矛盾日益突出”。數據顯示，2014年珠海各部門財政平均執行率不到75%，25%的財政資金要結轉到第二年。

“為什麽支出進度很慢，執行效率很低，因為部門預算做大了，很多水分在里面，本來不需要那麽多錢。”陳文院說，這是過去財政效益低的表現之一。

傳統預算方法的第二大特點是，年末資金結轉越來越多，逐年累計，每年項目沒有實施完，剩下的錢就一直不斷地滾存下去。“總會計表上掛著幾千項的項目，沒實施完的，繼續做的，也不知道是不是真的需要結轉，但只要是部門拿到手的，用不完就會結轉，存量資金越來越大，沈澱資金越來越大。”陳文院說。

此外，錢雖然放在國庫里，但是指標已經分配到各個部門了，財政不可以再統籌上去，因為是通過預算法法定程序分配出去的。在新預算法出臺之前，並沒有法律規定，要經過怎樣一套程序才能把分散在幾百個部門的錢拿回來。

而另一方面，珠海市政府要做很多事情錢又不夠花，比如珠海未來三年重大交通設施建設要投七八百個億，資本金按20%-30%配置，也需要一兩百個億，此外民生保障要投入，養老待遇每年也要提高，“作為財政部門來講，過去沒手段抓不住錢這種資源，看到錢不能用，財政局繼續還得找錢，成了地方債，無形中增加了財政的成本。”陳文院說，“不是財力不緊張，而是錢固化了，被部門圈走了，財政統籌不了。”

而實行零基預算，目標就是財政基本上沒有結余，“就是說該花的錢都花出去了，更為重要的是，財政結構得到優化，例如重要的民生保障項目能夠確保得到充分的資金支持。”葉青說。

不受歡迎的改革

各地級市願意做零基預算試點的鳳毛麟角，擔心做試點後政府各部門能夠獲得的預算資金會有所減少。

新預算法的出臺為盤活存量資金提供了依據，其中明確規定，結余資金當年沒有用完不收回，第二年還可繼續用，但到第二年仍沒花完，這個資金就變成結轉資金，連續兩年沒有使用，結轉資金就要收回。

“一個是新預算法，一個是依法治國，反腐敗。以前錢多了可以隨便花，現在很透明了，錢拿了也花不出去，改革更容易一些。就像車改一樣的，以前是與虎謀皮，現在車都不讓用了，改就改唄。”葉青認為新一輪零基預算改革各項條件已經具備。

在牛美麗看來，此次改革重啟的契機是經濟增速放緩，財政壓力加大，所以政府要轉變以往的漸進式預算分配方式，重新梳理支出的優先性，便於削減預算，提高財政資金分配效率。

葉青15年前就開始期待零基預算，2014年，他看到廣東在擴大試點，卻表示“很失望”，因為試點擴大得太慢了，“這麽好的東西阻力是非常大的，財政想搞，但是別的部門都不想搞。”

中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江亦在媒體公開撰文稱，廣東省在推進零基預算改革的進程不算很順利，主要是各地級市願意做零基預算試點的鳳毛麟角，擔心做試點後政府各部門能夠獲得的預算資金會有所減少。

陳文院從事政府工作二十多年以來，從未見過一項改革受到當地政府如此全方位的重視。零基預算改革方案先後上了兩次珠海市政府常務會議，是市委全面深化改革領導小組推進的一個專題，隨後市委常委會進行了專題研究，最後在市政府全體會議上，珠海財政局局長周昌親自做了一個匯報說明。“過去最多常務會議過完，跟書記報告一下就沒事了。”他說。

為了這項改革，陳文院從今年3月初開始做方案，等方案真正出臺花了半年的時間。他還記得，第一次把方案報到市政府，還沒見到市長，市政府秘書長就把方案給他退了回來，“因為我附了相關部門的意見，幾個市直部門都沒意見，但秘書長說，‘這麽大的改革，不可能每個單位都沒意見’。”

“好艱難吶，真是折磨”，為了要意見，陳文院瘦了一圈。財政局分管領導要召集相關部門開宣傳會，對於公安、住建、計生、市政園林局等幾個預算較大的部門，財政局則要親自上門做宣傳，告訴各部門，零基預算這種管理模式，會對單位編報帶來什麽影響。

最終，財政局收集了十五六個部門的意見上來，大部分表示支持。

而一位外省局級官員則向南方周末記者坦言，“部門都不太歡迎（零基預算），這個明擺的。用錢緊張了，沒有理由去多要錢，從此財政負增長，有這方面擔憂。”

打破“魔咒”

“我也挺擔心的，擔心（社會）對我們有看法。我就怕自己做改革，把自己搞死了。”

據陳文院介紹，珠海編制2016年預算今年7月份就啟動了，當時改革方案還沒最終通過審批，不過，新晉珠海市市長批示，就按照零基預算做明年預算，方案繼續討論。本來珠海市直部門先試，書記則要求各區也一起，“不要搞試點了，要搞就全市一起搞”。

於是，珠海各級政府部門申報預算的方式都和以往不一樣了。

過去，各部門今年問財政要了多少錢，明年財政就會剔除今年的一次性因素，再把新增的政策性支出加上去，給出一個部門預算的上限，只要部門申報的所有項目不超過這個金額上限，基本上都能拿到錢。上限一般逐年增加。

而現在，明年應該拿到多少財政資金和今年的額度沒有任何關系，只有報上去的項目申報理由和金額合理，明年才能拿到可支配的財政資金。

沒了基數，許多部門感到無所適從，他們跟陳文院開玩笑：“是不是隨便編啊？”陳文院想了想，好像確實是“隨便編”。不過，能否拿到錢就另當別論了。

實施零基預算後，財政局新建了一個滾動項目庫，凡是要錢的項目，各部門都得報進去項目名稱、申報理由、測算依據等。由三位學者、兩位人大代表、一位人大財經委委員、一位政協經濟委委員以及一位審計局工作人員組成的8人專家聯審團，會審核每一個項目的必要性、合理性、匹配性和效益性，並進行排序，如果項目排名靠後，就有可能被核減或拿不到明年預算。以匹配性為例，如果一個項目在10月份開工，則當年或許無法拿到預算，因為距離年底的時間只夠項目籌備，並沒有到用錢的時候。

以前在法制不健全的情況下，用不完的財政年年結轉，沒有依據強制收回。現在新預算法規定，超過2年無償收回。而珠海更進一步要求，當年實施完畢，不予結轉，“因為預算已經考慮了時間上的匹配性”。

此外，珠海規定，每個月項目執行率倒數的10個部門要被財政局約談，如果持續沒有改善，就要由書記、市長親自約談。預算執行率也將從此寫入組織部對各個部門的年度白皮書考核，考核的滿分為100分，預算執行率占4分，“通過做工作，從其他地方擠出了4分給我。”陳文院說。

對於2016年的預算，10月中旬，珠海市財政局啟動了專家聯審，在媒體的全程監督下，市文體旅遊局、衛計局、安監局、港口局、市政和林業局這5個試點部門就“項目是否該給錢、給多少錢”，與專家團隊面對面交鋒了5天。其余229個部門的項目，財政局局長坐鎮會議室，加班加點審核了9天。

一位現場媒體人士告訴南方周末記者，參加聯審的單位均由一名局領導帶隊，幾乎所有科室負責人全部到場。在10月15日上午的聯審現場，市港口管理局的一個項目“港口安全監管工作信息管理系統的升級、拓展和完善工作（二期）”引發了聯審小組與港口管理局的長時間爭論，因為市港口局和安監局各自申報的項目名稱相同，專家認為有重複浪費的可能，所以專家組要求市港口局會後補充材料來論證他們所列的這項費用是必要的、合理的。否則，就砍掉或者削減。“場面一度較為火爆。”該人士說。

陳文院仍然有些後怕，“面對面會說很多過去是政府機密的東西，我也挺擔心的，擔心（社會）對我們有看法。我就怕自己做改革，把自己搞死了。”當各界反應都比較正面時，他才放了心，並考慮明年讓市民也參與進來。

第一次零基預算的結果是，珠海全部234個單位，核減了17個億，砍掉了部門申報的預算額度接近三分之一，比去年減少了18%，打破了部門預算只增不減的“魔咒”。

“對於珠海來說，這是個不錯的開始。”一位廣東某市財政局官員對南方周末記者說，其實廣東有一些城市的預算雖然沒叫零基預算，實際上和珠海做得一樣，也取消了預算基數，建立了滾動項目庫。但是，零基預算的核心在於績效評價，對於要達成什麽樣的目標，是否當前社會最需要的，最終效果究竟如何，各地都還在摸索。