垃圾焚燒大躍進

http://magazine.caixin.com/2012-01-06/100346363.html

　從2008年起至今，在中國爭議不斷的垃圾焚燒，正在演變成一場投資盛宴。

「十一五」的後三年加上「十二五」共八年時間，是中國垃圾焚燒產業的黃金時期——上海環境衛生工程設計院院長張益，近日在上海舉行的中國垃圾發電展望論壇上如此預言。

財新《新世紀》從這次會議上獲知，目前中國建成和在建的垃圾焚燒廠，總數超過160座；而「十二五」期間規劃的垃圾焚燒廠超過200座。也就是說，未來四年垃圾焚燒發電廠的數目可能增加2到3倍。

千億元蛋糕

增勢日益兇猛的垃圾如何處理，是擺在中國各級地方政府面前的難題。

目前，中國每年生活垃圾產生量超過3.6億噸，其中城市生活垃圾1.5億至1.6億噸，約佔世界總量的三分之一，並且以年均8%的速度增長。

在垃圾處理方式上，中國以填埋、焚燒和堆肥為主。填埋是目前主要方式，佔比近一半；焚燒佔比12%左右；堆肥不到10%；仍有30%的生活垃圾未能處理。

張益說，雖然填埋是主要方式，但處理比較初級，而且有佔地多、臭氣不易控制、穩定週期長、存在污染風險等問題。與之相比，焚燒方式佔地小，穩定化速度快，減量效果好，臭氣容易控制。對於人口密度大、土地緊缺的大城市來說是一個理性的選擇。

中國城市環境衛生協會技術諮詢中心總工程師施陽告訴財新《新世紀》記者，當前，中國垃圾處理的主要問題仍是無害化處理能力不足。「十二五」期間，垃圾處理設施建設仍是首要任務。

施陽透露，「十二五」期間，全國將新增處理能力約40萬噸/日，新增投資約1400億元。此外還有一些續建項目需要追加投資，續建投資約300億元。收運轉運約360億元，存量治理約200億元，餐廚垃圾約90億元，垃圾分類約200億元，監管能力約50億元。「十二五」期間中國在垃圾處理上的投資高達2600億元。

業內人士透露，2600億元大蛋糕中，超千億元將切給垃圾焚燒發電。

據介紹，國家環保部門內部對於垃圾處理的方向一直有兩派意見。一為主燒派，一為反燒派，雙方一直僵持不下。

這種局面在2011年4月發生了變化。國務院印發《關於進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，明確指出，土地資源緊缺、人口密度高的城市，要優先採用焚燒處理技術。

此後，各地垃圾焚燒項目紛紛上馬，但均低調推進。山東省、浙江省各自規劃了20座；福建省規劃了17座；江蘇省、廣東省分別規劃了14座和13座。

張益透露，未來上海市將建設11座垃圾焚燒廠，最小的日處理能力800噸，最大的3000噸，加在一起1.6萬噸。在上海引起廣泛爭議的御橋垃圾焚燒廠，日處理能力為1000噸。這就意味著上海還將增加16個御橋垃圾焚燒廠。

按照相關規劃，到「十二五」末，中國的垃圾焚燒廠總數將超過300座，日處理能力將達到30萬噸，佔垃圾處理總量的30%。

顯然，在「十二五」期間，中國將迎來垃圾焚燒項目的「大躍進」。

鄰避難題

中國選擇的這條路，注定不會平坦。目前各級政府正面臨兩方面的夾擊：一邊是城市周邊堆積如山的垃圾，另一邊是居民對於垃圾焚燒的反對聲。

據張益統計，從2007年6月北京由於居民反對而叫停六里屯垃圾焚燒廠建設，到2011年1月，全國至少發生了十次因為垃圾焚燒選址引發的群體事件，其中北京市三次，江蘇省三次，廣東省三次，上海市一次。

「都是經濟最發達，居民環保意識最強的地區，也是房地產升幅最高的地區。」張益說。

談到中國垃圾焚燒污染現狀，中國環境科學研究院固體廢物污染控制技術研究所所長王琪認為，中國垃圾焚燒發展非常快，但起點低。由於垃圾焚燒的物料差異很大，幾乎是來什麼燒什麼，對於污染控制非常困難。

在興建垃圾焚燒廠過程中發生群體性事件，不是中國的特例。發達國家和地區將這類現象稱為「鄰避運動」（參見本刊2011年第45期「『鄰避運動』在中國」）。

「鄰避運動」最早出現在城市化進程中的歐美國家。起因是，垃圾處理廠、變電所、核能站、精神病院、監獄、殯儀館等設施，時常遭到附近居民的強烈反抗。居民的訴求通常是「別建在我家後院」（Not in my back yard），居民希望保護自身生活領域 ，免受具有負面效應的公共或工業設施干擾。中文一般將此情形譯為「鄰避」或「鄰避情結」。

美國、日本和多個歐盟國家，以及中國台灣地區等，最終通過嚴格的環境排放標準，透明的公眾參與制度，以及對設施周邊居民進行市政補貼（如建綠地、圖書館、就業優惠等措施），在一定程度上緩減了此問題。而在中國，這三方面均未成為制度，衝突因此不斷。

張益認為，中國因垃圾焚燒項目引發群體性事件的根本原因在於，原有垃圾焚燒廠標準偏低，管理力度不夠，造成煙氣超標、臭氣擾民的現象。

另兩個重要原因，一為土地價格、房產價格持續推高，加重了居民對於環境質量的要求；二為二噁英的污染引起居民的恐慌。他認為，二噁英污染目前有可能被人為放大了。

張益還談到第四個不可忽視的原因——相關地方政府過去定位不當，招投標過程不規範，使得垃圾焚燒企業的運行管理上不夠規範。他說，對於新建和已建的垃圾焚燒廠，應該嚴格監控、嚴控污染。

未準備好的標準

雖然各地的垃圾焚燒項目正在大干快上，但是垃圾焚燒項目如何管理、如何避免各種污染，卻還沒有一個明確標準。由環保部牽頭修訂、原定在2011年內出台的《生活垃圾焚燒污染控制標準》，已經失約。

「本來2011年應該頒佈的，但又有了新變化。」王琪說。這一標準的制定非常困難，要考慮環境影響，又要考慮技術限制，還要考慮公眾影響和社會穩定，「壓力可想而知」。

中國現行的標準，是上世紀90年代末制定、2002年實施的。王琪指出，當時這個標準在國內沒有適當的參考對象。即便定了標準，比如二噁英的排放標準，其實也無法控制。

王琪認為，現在看，原有標準部分限制不合理、使用範圍對象不清，而且過分強調尾端控制，即對排放量的控制，不適應垃圾焚燒的工藝特性和污染特性。

對上述內容，王琪的研究團隊已經提交了修訂建議，其中對煙氣、氮氧化物、二氧化硫、氯化氫及重金屬的限值都有大幅度降低，尤其是對於公眾最為關心的二噁英，限值也從1ng-TEQ/立方米，降低到0.1ng-TEQ/立方米（ng-TEQ，以納克計的毒性當量）。

「但這些限值仍然是針對尾端控制的。」王琪說。由於垃圾焚燒爐主要在開機和關機時污染最大，因此他們建議在操作過程中，在開機後將爐內溫度升至規定溫度後，才開始投料；而在關機後，仍然需要繼續鼓風三個小時，維持爐內的溫度。

對於引起廣泛爭議的選址問題，新的標準（徵求意見稿）並未有太大改觀。根據此前標準，生活垃圾焚燒廠選址需符合當地城鄉建設總體規劃和環境保護規劃，並符合當地的大氣污染防治、水資源保護、自然保護的要求。新標準在此基礎上，添加了一條新要求：在選址時，至少要對三個備選廠址進行環境影響評價後，通過合法、科學的程序來選擇、確定。

同濟大學污染控制與資源化國家實驗室的趙由才教授告訴財新《新世紀》記者，對於垃圾焚燒項目與居民區最小邊界的規定，新的標準仍然是300米。

300米的標準，是參照2008年9月環保部和國家能源局聯合發佈的《關於進一步加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》確定的。趙由才認為，這個距離應該在3公里。他說，其實300米範圍內污染並不大，反而是1公里以外污染最大，超過1公里以後衰減比較快。

學者普遍認為，新標準徵求意見稿中極大的缺陷，是仍然未將公眾參與和認可作為垃圾焚燒項目落地的前提。不管在主燒派還是反燒派看來，垃圾焚燒項目與周邊居民的和諧，在中國就是一個無解的難題。

中國的主燒派，曾經通過援引歐美的數據，來說明垃圾焚燒廠二噁英排放程度很低。

數據顯示，根據美國環境署（EPA）統計，美國生活垃圾焚燒發電廠二噁英年排放當量從1987年的1000克下降到2002年的12克。在1990年德國生活垃圾焚燒二噁英年排放量約佔全部的近三分之一，而到2000 年，這一比例下降到不足百分之一。

但是，這只能說明美國和德國在治理垃圾焚燒污染過程中取得的成就，無法說明中國現在是處在美國1987年的狀態，還是2002年的狀態。而且中國環保部門始終拿不出任何關於垃圾焚燒廠二噁英排放量的數據。

幾位研究者指出，以中國目前的垃圾焚燒量估算，每年要產生100多萬噸的焚燒飛灰。但除上海、廣州等少數城市，大多數生活垃圾焚燒飛灰未得到安全處置。即使是焚燒廠設計時提出了飛灰處理要求，但在實際運營過程中，由於焚燒飛灰產生量大，處理費用高或者缺乏處置設施，絕大多數飛灰也未能按要求進行處理，對環境造成極大危害。

爭議中潛行

儘管官方存在主燒、反燒兩種聲音，已建項目污染問題初露端倪，因選址產生的群體事件一再上演，但從「十一五」後三年（2008至2010年）起，中國垃圾焚燒廠卻開始大干快上。

專家認為，造成此局面的原因之一是審批權的下放。

垃圾焚燒項目的審批，在中國經歷了一個從收到放的過程。2006年6月的老82號文（《關於加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》），將垃圾焚燒發電項目的環評審批權上收到國家環保總局；而2008年9月的新82號文（《關於進一步加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》），又將垃圾焚燒發電項目的環評審批權下放到地方。

上海環境衛生工程設計院院長張益說，2006年6月第一個文件出台的背景，是各地對焚燒環評的把握參差不齊，國家環保總局認為需要集中控制。在收權的兩年內，國家環保部門項目審批速度很慢，地方上意見很大，所以在2008年9月審批權再次下放。

此後，中國各地垃圾焚燒項目進入自己的「黃金時代」。一個事實是，現有100多座已建成和在建垃圾焚燒廠，主要是在2008年至今的近四年時間裡興建的。2011年4月，國務院印發上文提到的《關於進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，基本認可焚燒成為中國未來的垃圾處理主方向之一。

垃圾焚燒大躍進在中國的上演，其實還有經濟利益上的原因，即和發電利益相捆綁。中國的垃圾焚燒項目，絕大多數為垃圾焚燒發電項目，特點是前期投入大、運營成本低，且收益穩定豐厚。其收入來源，不僅包括垃圾處理補貼和售電收入，還包括稅收優惠、供熱收入、售渣收入等。

據業內估算，垃圾焚燒廠項目投資回收期為8至12年。目前中國垃圾焚燒項目主要採用BOT（建設-經營-轉讓）和BOO（建設-擁有-運營）兩種模式。兩模式對投資方的特許經營期一般均為25至30年。這相當於投資方最多可以淨賺22年。

以北京市朝陽區高安屯垃圾焚燒廠為例，其處理垃圾量為1600噸/日，全年53萬噸，年發電2億度，上網電量1.6億度，售電收入為1.04億元，折合每噸垃圾發電收入195元。經濟效益不僅比衛生填埋和堆肥高，和許多其他行業相比利潤也非常豐厚。

知情人士透露，過去有些垃圾焚燒廠為了提高發電量，故意在垃圾中摻煤，以賺取高額電價補貼。

財新《新世紀》記者得到的最新消息是，近期各地不少垃圾焚燒發電項目，為規避公眾對垃圾焚燒的敏感，將項目改稱「某某某生物質發電項目」。對此，有關專家指出，中國垃圾焚燒的出路，應當是嚴格的標準和透明的管理，以及合適的補償，這樣才能讓附近居民與這些設施和諧共處。

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合肥垃圾焚燒廠實探：二噁英排放不再是問題

合肥垃圾焚燒廠實探：二噁英排放不再是問題

一財網 重華 2015-09-02 12:42:00

如果不是垃圾焚燒，合肥市在未來可能面臨垃圾圍城的局面。現在，70%以上的合肥市城市生活垃圾已經通過垃圾焚燒處理，而二噁英的排放也被嚴格處理中。

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再論垃圾焚燒低價搶標風波 病竈是企業低價，病理是政府失責

政府作為垃圾處理的責任主體，降低價格就是推卸自己的責任。政府生病企業吃藥，個別企業吃藥整個行業中毒，垃圾焚燒發電行業成了公眾眼里的病人。

政府生病企業吃藥

2015年迄今，一些地方的垃圾焚燒發電項目垃圾處理費中標價屢創新低。從5月份山東新泰項目中標價的48元/噸，陡然降至8月份安徽蚌埠項目的26.8元/噸，直至9月份江蘇高郵項目再次刷新紀錄：26.5元/噸。個別項目價格偏低也許不足為慮，但趨勢令人恐懼。

未中標的企業指責刷新低價的同行，呼籲行業自律，但又競相降價，裹挾了整個行業。輿論棒喝也不能喚醒整個行業走出這個“囚徒困境”。已有企業負責人擔憂：“一些早期按照合理價格建成的項目，不僅無法按照協議進行合理提價，甚至還有依據這種低價趨勢降價的可能。”也有地方政府在質疑：“到底是以前的企業忽悠了政府，還是現在的政府在忽悠企業？”

是什麽導致了這種局面？真的是不良企業的投機和惡意嗎？未必這麽簡單。垃圾焚燒發電廠的收益大致有兩類：地方政府支付的垃圾處理費和焚燒垃圾電價收入。26.5元/噸，一個規模1000噸/天的垃圾焚燒發電廠，每年處理約36萬噸垃圾，地方支付的費用只有區區約960萬元。而電價收入卻超過5000萬元——仔細分析不難發現，我國垃圾處理政策導向是：全國人民通過可再生能源電價基金幫助建有垃圾焚燒發電廠的地方處理當地的垃圾。補貼收益占比越高，這種情況越明顯。更多的政府會仿效跟進，更低的價格還會出現。

政府作為垃圾處理的責任主體，能否在合理價格的基礎上引導企業在垃圾焚燒的環保標準方面PK，不要引導企業PK價格？說白了，降低價格就是推卸自己的責任。

綜觀歐美日韓和臺灣地區的垃圾焚燒處理政策，沒有哪個國家和地區會允許當地政府將責任降到如此地步。無論參與各方出於什麽目的，結果就是政府少承擔責任，企業多承擔壓力。政府生病企業吃藥，個別企業吃藥整個行業中毒，垃圾焚燒發電行業成了公眾眼里的病人。

“牛鼻子”是運營

“低價中標風波”引出的話題可歸納為：專家指出環保是要砸錢的——媒體質疑低價高標準的可行性——企業辯解低價不一定低質——公眾本來就不願意，現在有了反對的抓手。

但是，反對焚燒是表面現象，其實質是擔心焚燒垃圾時產生危害；反對低價也是表面現象，其落腳點也是擔心低成本無法保證高標準的焚燒運營。低價高質，不是靠宣傳和承諾實現的，而是通過“運營”來證明的。即使是企業的收益，也不是靠投資項目來實現的，最終必須通過運營項目來實現。

所有問題的落腳點都指向垃圾焚燒發電項目的運營上，所有問題的解決也必須通過運營來解決。運營才是我們了解和監督垃圾焚燒發電廠的“牛鼻子”。

既然如此，我們不必爭論“低價中標”的合理性，因為這是企業私事，局外人是弄不明白的，有太多的主客觀因素可以影響價格，我們可以和應該關註的是這些項目是否“運營”優秀。

簡政放權是本屆政府改革的抓手，其核心就是用“寬進嚴管”取代“嚴進寬管”，從重審批轉為重監管。與其嚴進寬管，不如寬進嚴管，讓企業把精力和資源放在運營好項目上，公眾把精力和重點放在垃圾焚燒發電項目運營的監管上。相信隨著公眾將關註重點轉移到“運營”，必將促使企業工作重心的轉移，確保項目運營好需要花多少成本就會浮現出來，價格自然回歸理性。

企業應樂於見人

困擾垃圾焚燒發電行業發展的關鍵因素只有兩個。一個是一些企業的空炮宣傳和不良運營劣跡；另一個是公眾普遍擔心不能嚴格按照承諾把建成的項目運營好。其他都是基於這兩點的表面問題。

應該承認，垃圾焚燒發電行業普遍存在重“資”、輕“建”、忽視“養”的粗放發展模式。眾多項目的建成投運，沒有從根本上打消公眾的疑慮，就是因為整個行業普遍缺乏面對媒體和公眾的勇氣，以及時有可以坐實的負面報道，就是行業對“運營”重視不夠，羞於見人。截至2015年9月底，中國內地建成投運的垃圾焚燒發電廠已近220座，已處在公眾的全方位的監視之下，不允許在建成項目運營上心存僥幸。

早期國內推進垃圾焚燒，就是通過邀請公眾去國外親自參觀運營良好的垃圾焚燒項目來爭取理解和支持的，例如激起“反燒”風波的杭州市余杭垃圾焚燒項目便是如此。2015年9月16日，在參加完“走近垃圾焚燒電廠”活動之後，有參觀者撰文“聽好千遍，不如看好一回”，道出了公眾真正希望以什麽方式來了解和認識這個行業，真正關註和擔憂的落腳點就是垃圾焚燒發電項目的運營優劣。

投資建設一個垃圾焚燒發電廠只是2-3年的事，而運營卻是20-30年的事。因此，電力系統流行一個說法：“規劃設計為建設服務，建設為運營服務，運營創造社會價值實現企業利益”。“運營”既是投資、建設的終點，也是企業實現利潤的起點，更是垃圾焚燒發電行業證明自己和取信公眾的關鍵，理當重視。重視“運營”還可以發現和完善投資、設計和建設環節的問題和不足。今天行業熱議的“藍色夢燒2.0”，就是典型企業在借鑒參考國外經驗基礎上，憧憬實現“廢物處理高標準、利用高效率”的目標，其支撐點和落腳點正是“運營”。“辯‘好’千遍，不如證‘好’一回”。當大量運營優秀的垃圾焚燒電廠自信地展示在公眾面前的時候，“焚燒”之爭、“價格”之惑可以解矣。

作者為中國循環經濟協會發電分會秘書長，標題為編輯自擬

鏈接：2015年10月29日報道《中標價腰斬，屢創最低紀錄——垃圾焚燒低價搶標：“超出底線”》

垃圾焚燒發電將是十三五重點 要變“鄰避”為“鄰利”

國務院日前印發《“十三五”生態環境保護規劃》(以下簡稱《規劃》)顯示，“十三五”大中型城市將重點發展生活垃圾焚燒發電技術，鼓勵區域共建共享焚燒處理設施，到2020年，垃圾焚燒處理率達到40%。

城市垃圾處理主要有填埋、堆肥和焚燒發電三種方式，目前我國多數城市處理生活垃圾的主要方式是填埋。填埋法是將垃圾填入已預備好的坑中蓋上壓實，使其發生生物、物理、化學變化，分解有機物，達到減量化和無害化的目的。但是填埋的處理方式易造成地下水資源的二次汙染，對環境造成極大的威脅。

而垃圾焚燒發電卻可以使垃圾變廢為寶，其原理是把垃圾進行高溫焚燒，產生的熱能轉化為高溫蒸氣，推動渦輪機轉動，使發電機產生電能。

中國循環經濟協會發電分會秘書長郭雲高告訴第一財經記者，我國垃圾焚燒發電技術經過近30余年的發展，垃圾焚燒爐、余熱鍋爐、汽輪機、發電機、煙氣處理系統等核心設備均已實現國產化。截至目前，全國已投運246個項目，並已建成了光大南京、成都祥福、北京高安屯、佛山南海等一批典型項目。

焚燒垃圾產生的排放物是否安全?郭雲高介紹說，歐盟2000標準是目前國際上垃圾焚燒廠最嚴格的排放標準。基於我國的垃圾情況，建設並運營達到甚至超越歐盟2000排放標準的垃圾焚燒電廠，已經有非常成熟的方案，不存在任何問題。

“通過多個環節控制，垃圾焚燒後的排放物完全在安全標準水平之內，有些數值甚至低於標準很多。” 郭雲高對記者表示。

目前，我國垃圾焚燒發電產業發展並不樂觀，郭雲高分析，主要原因有同行競爭加劇，“低價中標”頻現;項目選址難，“鄰避運動”激烈;排放標準越來越高;飛灰、滲濾液後期處理工作有待加強等。

“鄰避運動”是指居民或當地單位因擔心建設項目(如垃圾場、核電廠、殯儀館等鄰避設施)對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結。在垃圾焚燒發電廠選址的時候，由於相關科普知識的缺失，周圍的居民會本能地反對，甚至阻撓。

郭雲高認為，緩解公眾的“鄰避心理”，化解“鄰避運動”的責任主體是政府，政府要還原垃圾焚燒處理設施的“城市配套公用設施”的地位，使規劃具有前瞻性和嚴肅性。

“垃圾焚燒設施被納入城市規劃，從頂層設計的角度提前為城市生活垃圾的處理留下空間，並昭告其他沖突設施自動避讓，從而規避一些潛在的外來沖突因素。” 郭雲高說。

與此同時，他建議在項目實施過程中，政府、企業要增強輿論宣傳，引導公眾客觀地了解垃圾焚燒發電項目，尤其在環評中要讓公眾有知情權、參與感。

垃圾焚燒設施是處理全城或全區的垃圾，也就是說，焚燒設施周圍的居民已經為全城或全區的垃圾處理盡了力，為環境的美化做出了自己的貢獻。郭雲高指出，可借鑒境外經驗，對垃圾焚燒設施周圍的居民進行合理的補償。

他曾撰文舉例說明中國臺灣和韓國的先進經驗。“中國臺灣明確規定，每燒一噸垃圾要給予當地居民一定數量的經濟補償，這些補償可以用於當地居民的一些公共事務;韓國則執行棄物電(熱)價，低於常規的電(熱)價格並由垃圾焚燒廠向周圍居民免費提供遊泳等公用設施服務。許多國家、地區都認為應該合理補償垃圾焚燒設施周圍的居民。”

第一財經記者經過梳理發現，發展垃圾焚燒發電，我國已有一系列相關的政策支持。

今年11月，環保部等四部委聯合發布《關於進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，明確指出，焚燒設施選址要提前規劃與布局，同時要納入城市黃線保護範圍，保障項目落地;要求建設高標準清潔焚燒項目，同時對現有垃圾焚燒電廠要結合技術工藝、設施設備運行管理中的問題展開專項整治，對整治不達標的將依法關停;提出要實施精細化管理，落實運行管理責任制度和應急管理預案，采取切實有效措施控制二次汙染;建議在落實防護距離基礎上，面向周圍居民設立共享區域，因地制宜配套綠化、體育和休閑設施，實施優惠的供熱、供電服務，優先安排周邊群眾就業，努力將垃圾焚燒電廠建設為“鄰利設施”。

今年1月，工信部發布了《國家資源再生利用重大示範工程的通知》，提出探索再生資源產業發展新機制、新模式，提高再生資源行業整體水平;5月份，發改委、財政部聯合印發了《國家循環經濟試點示範典型經驗的通知》，向全國推廣一批循環經濟典型經驗和做法，推動循環經濟全面深入發展。

美欣達：擬42.5億元置入旺能環保 進軍垃圾焚燒發電行業

美欣達28日晚間公告，公司擬以其擁有的5.6億元置出資產，與美欣達集團擁有的浙江旺能環保股份有限公司85.92%股份的等值部分進行資產置換，置換差額部分由上市公司以31.34元/股非公開發行7831萬股股份及支付現金6.375億元；同時公司以31.34元/股非公開發行股份購買旺能環保14.08%股份。旺能環保100%股權本次交易作價42.5億元。

另外，公司擬向不超10名特定對象配套募資不超15億元。

公司表示，公司股票29日起將繼續停牌，待深圳證券交易所事後審核並發布修訂公告後另行通知複牌。本次交易尚需公司股東大會批準及中國證監會核準。

垃圾焚燒成本爭議：北京將花費GDP的1.33%？

生活垃圾焚燒的問題爭議了許多年，就在這一話題稍有平息、國內多個城市準備上馬垃圾焚燒項目之際，中國人民大學國家發展與戰略研究院（下稱“人大國發院”）的一篇報告，再次將這一話題炒熱。

3月22日，人大國發院發布的《北京市城市生活垃圾焚燒社會成本評估報告》對北京市目前運營的3座焚燒廠和規劃中的8座焚燒廠的生活垃圾焚燒的社會成本進行了評估，稱，北京市生活垃圾管理全過程的社會成本為2253元/噸。到2018年，11座生活垃圾焚燒廠生活垃圾管理全過程的社會成本將達373.2億元/年，總成本預測相當於2018年北京市GDP的1.33%。

不過，這一結論很快遭到環保產業界的質疑。有專家公開表示，這份研究報告“數據采集錯誤，分析方法不當，研究結論錯誤，建議脫離實際。”

垃圾焚燒成本高昂

據第一財經記者了解，人大國發院的上述報告由該院研究員、中國人民大學環境學院教授宋國君領銜的研究組完成。

在3月22日召開的研究成果發布會上，宋國君講解表示，“焚燒處置的各類補貼隱蔽了焚燒的真正成本，誤導了公眾，降低了垃圾分類的動力。”

研究組介紹，北京市生活垃圾管理“收集-運輸-轉運-焚燒-填埋”全過程的社會成本為2253元/噸，包括收集、運輸和轉運社會成本1164元/噸，焚燒處置(入焚燒廠後)社會成本1089元/噸。

研究組稱，焚燒處置社會成本中，二噁英致癌健康損失764元/噸，是典型的環境汙染外部性問題；焚燒各類補貼325元/噸，包括處理費163元，電價補貼60元，底灰處理補貼 43元，稅收優惠32元，建設費用20元，土地費用4.9元，滲瀝液處理補貼0.4元。

“焚燒電價補貼構成焚燒廠所獲收入及補貼的20%左右，將本應由地方財政承擔的焚燒處理費以電價形式轉移給社會，刺激了焚燒企業對垃圾增量和擴大投資的需求，幫助維持了不分類現狀，是導致生活垃圾處置高昂社會成本的關鍵。”研究報告稱。

研究組介紹，據《北京市生活垃圾處理設施建設三年實施方案(2013~2015年)》及建設進度，到2018年，另外8座焚燒廠將正常運行，年焚燒量達597.2萬噸，北京市二噁英濃度將繼續提高，健康損失將達267.3億元，即4476元/噸。11座焚燒廠生活垃圾管理全過程社會成本將達373.2億元/年，即6250元/噸，總成本預測相當2018年北京市GDP的1.33%。

研究組認為，如果實施分類減量，實現源頭分類、廚余單獨處理、可回收物資源回收利用，能夠使得生活垃圾管理社會成本從2015年的42.2億元降低至15.3億元，降低64%。同時，北京市規劃興建的11座焚燒廠中三分之二將存在閑置風險。

國內某城市中的垃圾山。日益增多的城市垃圾已經成為令管理者撓頭的大問題。攝影/章軻

發布會上，宋國君以臺灣生活垃圾處理為例介紹，臺灣經歷了“填埋為主”“焚燒為主、填埋為輔”“資源回收”“零廢棄”4個階段，前兩者是廢棄物的處置，後兩者是資源回收。在時間上相互重合和、共同推動。其人均生活垃圾日清運量從1千克以上降低至0.3千克以下(北京為1千克)，焚燒量從最高點降低50%以上。

上述報告建議立即終結生活垃圾焚燒電價補貼政策，用焚燒垃圾處理費表達生活垃圾焚燒處置的全部成本，使社會成本顯性化;建議對非居民生活垃圾征收1000元/噸的焚燒處理費，而不是現在的300元/噸，並嚴格按照實際排放量計量收費。

報告還建議，實施垃圾焚燒全市統籌，堅決遏制“一區(縣)一焚燒廠”格局出現；確立權責一致的生活垃圾管理主責部門；建立目標明確的北京市生活垃圾源頭強制分類減量規劃；對生活垃圾焚燒廠實施排汙許可證制度；建立生活垃圾管理統計信息平臺，實現生活活垃圾管理信息全面徹底的公開。

E20研究院執行院長薛濤在發布會上點評時表示，生活垃圾焚燒社會成本評估報告的推出很有意義。對生活垃圾焚燒成本的評估，有利於城市生活垃圾處理收費機制的制定，可以作為計算垃圾收費標準的基礎，尤其在垃圾分類的基礎上所有可能建立的計量收費機制，實現汙染者付費模式，同時對促進百姓支持垃圾分類從我做起的認識有很大幫助。

薛濤同時表示，“為更科學起見，應在研究生活垃圾焚燒社會成本的同時，比較填埋等主要垃圾處理處置模式的全社會成本。”

垃圾焚燒是當前最佳選擇?

第一財經記者註意到，針對上述研究報告發布會，住建部市政公用行業專委會成員、中國城市建設研究院總工徐海雲率先“放炮”。

3月24日，徐海雲通過其微博公開質疑人大國發院上述研究報告的科學性。

“去年10月有人請我對這份報告提意見，看了這份報告，我的口頭意見是‘一派胡言’，當然也給了書面意見，研究報告總體上數據采集錯誤，分析方法不當，研究結論錯誤，建議脫離實際。”徐海雲說。

徐海雲同樣舉了臺灣的例子，根據2016年公布的臺灣環境保護年鑒，2015年臺灣24座生活垃圾焚燒廠焚燒垃圾量達到662.2萬噸，比2014年增加20萬噸。1999年以來，臺灣垃圾焚燒量基本沒有下降，一直處於增長狀態。

“臺灣方面所說的垃圾量下降，主要是統計出來的，他們把家庭垃圾單獨統計，非家庭產生的生活垃圾如單位、學校等產生的生活垃圾都算作事業垃圾。”徐海雲說，因此，臺灣家庭垃圾量在減少，但進入垃圾焚燒廠的垃圾量不僅沒有減少，而在增加。

徐海雲還認為，人大國發院上述研究報告所使用數據和分析存在明顯問題，估算方法隨意缺乏一致性。垃圾焚燒廠上網電量應該去實地調查，而報告采用估算法，估算法又不一致，首鋼魯家山垃圾焚燒廠自用電率取22%，而朝陽區高安屯生活垃圾焚燒發電廠自用電率取13%；折舊計算、垃圾焚燒發電廠的土地成本計算，飛灰補貼等等都存在明顯的錯誤。

此外，徐海雲認為，研究報告中“二噁英排放健康損失評估”沒有依據，也沒有實際支撐。目前，國際上公認的研究結論，現代化生活垃圾焚燒廠排放的二噁英對周圍環境的影響以及對周圍居民健康的影響達到可以忽略或監測不到水平，北京市生活垃圾目前主要還是填埋處理，填埋對環境以及居民健康影響遠大於現代化垃圾焚燒發電，這些影響如何區分，其它生產生活的排放對健康的影響又如何區分？此外，排放對居民健康的影響需要長時間的跟蹤。

而對於生活垃圾焚燒社會成本問題，徐海雲認為，“這樣的計算結果超出了常識”，只要稍微體察一下實際，實地看一看垃圾收運處理過程，了解一下廢品收購與利用物流，也不能給出這樣的判斷與建議。

國內一家生活垃圾焚燒廠的操作車間。攝影/章軻

國內一家生活垃圾焚燒廠的總控車間。攝影/章軻

3月27日，環保專家曹亮、嚴華東也公開表示，人大國發院的研究報告存在幾處“硬傷”，“這是一份不合格的報告。數據失真，方法失當，邏輯觀點片面，政策建議遠沒有考慮到制度設計的科學性、機制設計的有效性，以及原有制度的退出路徑與新路徑的進入。”

“沒有能量回收的垃圾焚燒才是耍流氓。”曹亮、嚴華東兩位專家介紹，目前的爐排爐，已經可以利用循環的電力處理原生垃圾，除了開啟運行，其他時段不需要補充燃料；北京的垃圾熱值超過了7000kJ/kg(燃料的熱值是指1千克燃料完全燃燒後所產生的熱量)，而且熱值穩定增長，以一噸垃圾發300度電計算，3噸垃圾可以相當於1噸煤的發電量。

兩位專家介紹，歐盟明確支持和鼓勵對垃圾進行以焚燒為主的能源回收。整個歐洲2001年有402座焚燒廠，2006年為423座。其中丹麥、德國、荷蘭最為熱衷，仍在繼續新建或擴建垃圾焚燒發電廠。

“對耕地面積嚴重不足的中國，垃圾焚燒是當前的最佳選擇；對以北京為代表的一線城市，特大型城市，垃圾焚燒往往是唯一的選擇。”兩位專家說。

可回收垃圾一定要物盡其用

采訪中，專家們對記者表示，其實垃圾分類是前端，垃圾焚燒是後端。前端處理好了，源頭減量、源頭分類，後端處理更有效率，也更有利於垃圾的充分利用與燃燒。

威立雅環境服務亞洲董事兼中國總經理周小華此前對第一財經記者表示，從垃圾管理的角度來看，每個城市垃圾產生量的波動性很大，季節變化、旅遊淡旺季、天氣以及垃圾構成等等各種原因都會造成垃圾產量的變化。而垃圾焚燒廠每天的處理量相對固定，通常根據城市平均垃圾產量來進行設計和建設，因此對於過大的波動無法及時的處理。

周小華說，目前有一些城市甚至開始把垃圾焚燒手段推到了極致，提出了“垃圾全焚燒”的概念，其中不乏一些一線大城市。而隨之出現的“垃圾填埋弊端過多，焚燒才是主流”理念也開始流行。“這種做法其實並不科學。”他認為，對於一個城市來說，配備一個安全的符合規範的填埋場是應對各種不測情況的方法。

周小華說，實際上，歐洲所謂的“零填埋”概念，是指完全不可再利用以及無法轉化成資源的垃圾才可以進入填埋場，並不是杜絕垃圾填埋的意思，所以這種不填埋只焚燒的方向是有問題的，如果任憑這種理念發展，會帶來災難性的後果。

“威立雅在澳洲也遇到過類似問題，為了適應當地情況，我們在一些填埋場發展了大型的生物反應器，把有機垃圾直接在填埋場進行生物處理，不僅從規模上可以控制垃圾接收量，也可以有效的防止汙染，後續的沼氣回收也可以相應跟上。”周小華說，填埋場作為一個儲存方式，將來出現垃圾處理更先進和更經濟的方法時，還可以將其重新挖出進行二次處理。

那麽在中國現階段，更適合我們的科學廢棄管理流程應該是怎樣的？周小華告訴第一財經記者，“可回收垃圾一定要物盡其用。”

研究結果顯示，每回收1噸廢紙可造好紙850公斤，節省木材300公斤，比等量生產減少汙染74%；每回收1噸塑料飲料瓶可回煉600公斤無鉛汽油和柴油，節電5000度。

大阪：日本第二大城中的垃圾焚燒廠。攝影/章軻

周小華說，實際上垃圾分類並不是分得越細越好，而是要與各時期的經濟地位、末端處置設施相匹配。“我們要考慮的是更加有效的、衛生的、不擾民的收集系統的建立。”

他介紹，以歐洲為例，因為近十幾年來發展起來的光學機械自動化分類設備，使得在巴黎、倫敦、德國等地，僅按大類別的可回收垃圾和不可回收垃圾(有毒有害廢棄物除外)進行分類，極大地簡化了居民的日常分類，也簡化了市政當局對分類收集的設施配置，而將分類給了自動分類機進行。

分類收集之後的塑料、木材、金屬等物資被進一步回收利用。周小華說，在我國，可回收垃圾的量隨著經濟的發展和人們環保意識的提高將會得到更有效的收集，因此需要從現在就開始著手規劃這一類設施。

對於不可回收的垃圾，可以簡單分選為可焚燒垃圾和可生物降解垃圾。在提高了可焚燒垃圾的質量之後，可以極大的降低焚燒廠投資和運營的效率。生物可降解垃圾可以通過將現有的填埋場轉化成生物反應器達到處置和資源回收的目的。

周小華對第一財經記者說，城市的垃圾管理已經發展了數十年，無論在哪個國家都不能用一種技術就能解決全部的垃圾處理問題。每個時期，都需要考慮符合這個時代的最高效且環保的廢棄物解決方案，比如歐洲現階段推動的是整體碳減排最大化為目標的廢棄物管理方案，碳減排為目標正在促進技術的革新和整個產業的健康發展。

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粵港澳大灣區合作創新 專家建議在無人島共建垃圾焚燒廠

近日於深圳舉行的一場論壇上，香港“一國兩制”研究中心研究總監方舟建議，香港、澳門、深圳和珠海等城市攜手，在珠江口無人島上共建大型垃圾焚燒廠， 以解決垃圾處理選址這個棘手問題。

上述論壇是指中國（深圳）綜合開發研究院4月11日舉行的粵港澳大灣區合作創新論壇。

4月9日，廣東省省長馬興瑞在博鰲亞洲論壇“粵港澳大灣區”分論壇上表示，粵港澳大灣區的規劃很快就要出臺。

但是，規劃出臺後，重大基礎設施如何共建共享？這是眾多備受關註的問題之一。

目前，深圳和香港都面臨著重大基礎設施布局困難的問題。方舟呼籲，應該跳出各自地域行政範圍，從大灣區的角度來思考重大基礎設施共建共享的問題。

他以垃圾處理焚燒廠為例，無論是深圳還是香港，在建垃圾處理焚燒廠時都面臨選址這個難題。“比如說香港， 現在3個垃圾焚燒廠都已經滿了，需要建新的垃圾焚燒廠，但是周圍居民是一定反對的。”

那麽，如何解決這個難題？方舟說：“如果能夠從大灣區的維度來布局這些設施，那麽在珠江口，尤其是屬於珠海的行政管轄範圍內的很多無人島，就可以起到作用。我們這幾個城市，包括港澳深和珠海，可以攜手在無人島上共建大型的垃圾焚燒場，每個城市都用船把垃圾運到島上處理，這樣就解決垃圾處理的選址問題。”

不僅僅是垃圾處理的選址問題，粵港澳大灣區內的港口和機場也面臨著發展難題。

“深圳的港口發展得不錯，但是經過這些年來的發展已經到了基本飽和的程度了，快速增長期已經過去。尤其是西岸的這幾個港口，比如說蛇口、大鏟灣，它們的發展跟城市功能的調整是有沖突的，”方舟說，“香港也面臨這樣的問題，香港的葵湧貨櫃碼頭在市區。在香港土地供應這麽緊張的情況下，能不能把碼頭的土地騰出來？”

如何騰出來？方舟建議，大灣區內幾個城市共同在外島選擇一個深水港口，作為共同的深水港口。稅收可以按比例分成。

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