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林草局的前世今生：錢學森曾說“21世紀，國家會設草業部”

“國家林業和草原局”掛牌在即。

在中國林業和草原管理史上，這是一個全新的稱謂。

這個監管著40多億畝林地、8億畝濕地、60萬平方公里的沙漠和沙化土地以及60億畝草原的部門，承載著維護近半國土面積“生態安全、淡水安全、國土安全、物種安全”的重任。

根據十三屆全國人大一次會議批準的國務院機構改革方案 ，將組建國家林業和草原局，由自然資源部管理。將農業部的草原監督管理職責納入國家林業和草原局職責範圍。

從某種意義上說，新的“林草局”，強化了國家對草原資源的管理，是現有草原管理機構的“升格”。

但也許很少有人知道，早在上世紀80年代，中國的一群科學家們就在醞釀、呼籲成立國家級的專門管理草原、草業的部門，其中一位科學家竟是我國航天事業的奠基人、“兩彈一星”功勛獎章獲得者錢學森。

錢學森：國家要有草業部

“錢學森為我國國防現代化建立的卓越功勛享譽海內外。他創建的工程控制論、系統工程理論，在我國工業、農業和科技技術現代化進程中發揮了重要作用。然而，錢學森院士作為科學戰略家，為我國草業科學發展所做的歷史性貢獻，在草業以外還鮮為人知。”中國工程院院士、蘭州大學草地農業科技學院教授南誌標說。

南誌標介紹，在中國，“以糧為綱”的觀念和實踐延續數千年，“辟土殖谷曰農”的六字農業定義，將肉、奶、蛋、水產品、果品等重要食物組分一概排除在外，將豐富的食物簡單歸納為糧食。

但錢學森不這麽看。

“錢學森早在1984年就提出了草產業的概念。”南誌標說，不同於錢學森的《工程控制論》和《論系統工程》等恢宏巨著，錢學森關於草業的論述和思想除少數著文和報告外，多反映在其與有關人士的通信、談話中，散存於個人手中。

2010年，中國系統工程學會草業系統專業委員會名譽主任李毓堂編著出版過《錢學森知識密集型草產業及第六次產業革命的理論與實踐》一書。他曾經擔任過原農業部畜牧局草原處處長、中國草原學會（現“中國草學會”）秘書長等職務。

《錢學森知識密集型草產業及第六次產業革命的理論與實踐》一書。翻拍/章軻

錢學森有關發展草業的書信。翻拍/章軻

第一財經記者日前幾經輾轉，拿到了有李毓堂親筆簽名的這本著作。其中有多篇信件是錢學森寫給李毓堂本人的。

在這些信件中，錢學森多次提及並建議“成立草業系統工程委員會”“成立國家級草地管理機構”“設國家草業局”“國務院設草業總局”“設立草業試驗示範點”等。

“現在，國家有農牧漁業部、林業部，沒有草業部，而我國草原面積是農田面積的三倍多，約有43億畝，怎麽能忽視草業呢？”1984年6月28日，錢學森在其《草原、草業和新技術革命》一文中說。

當年，有研究結果顯示，在內蒙古，每畝草原的年產值才0.2元多，只及每畝農田年產值的零頭。“這是草業命里註定的嗎？不能用現代科學技術去改變嗎？不是有新技術革命嗎？”錢學森說，如果下決心抓草業，即便不能使一畝草原的產品經過綜合加工生產，其產值趕上一畝農田，但也絕不只是個零頭，達到幾分之一總是可以的吧？

錢學森認為，草原利用好了，草業興旺發達起來，對國家的貢獻不會小於農業。而怎樣利用現代科學技術發展草業，錢學森認為，“首先當然是種好草。不能搞粗放經營式的放牧，要精心種草，讓草原生長出大量優質、高營養的牧草。”其次是飼料加工、畜產品加工等等。

1986年，錢學森在寫給中國現代草原科學奠基人之一、國家草業科學重點學科學術帶頭人、甘肅省草原生態研究所首任所長任繼周的信中說“農牧漁業部起碼應該有個草業局，您何不向中央建議？”在同年5月31日寫給任繼周的另一封信中，錢學森建議，“獨立於農、林部門之外，在國務院設草業局。”

1989年1月24日，錢學森在寫給時任國務院副總理田紀雲的一封信中說，“對於60億畝草原要區別對待。有大約15億畝是在農區或林區的草地草山，這些仍屬於大農業或大林業，可歸國家農業部或國家林業部管；農業部現在就有畜牧局。問題最嚴重的是43億畝草原和大約2億畝沿海鹽堿草灘，這45億畝潛在資源不受重視。因為這45億畝產值才幾十億。但我們要看到，搞好了，真正運用現代科學技術，年產值可以達到幾千億人民幣。”

錢學森認為，“45億畝的事業要用幾十年的艱苦努力，不能放在眼前工作十分繁重的國家農業部去管。建議國務院考慮設國家草業局，專管草原和草灘。將來到21世紀，國家會有草業部。”同年3月24日，錢學森對李毓堂說，“我給國務院領導同誌寫信建議成立國家草業局，這條建議永不改變。”

1992年，錢學森在寫給李毓堂的信中又表示，“以前建議的國務院設草業局是不夠的。國家要有國務院草業部。”

草原牧區正處於關鍵時期

錢學森之所以一再呼籲和建議加強草原、草業管理，是緣於日益嚴峻的草原困境。

2018年春，過去數十年間頻繁造訪的沙塵天氣再度襲擾華北大地。沙塵暴的起因是多方面的，但大面積地表荒漠化和沙化是重要因素。2015年原國家林業局發布的《中國荒漠化和沙化狀況公報》稱，“土地荒漠化和沙化是當前我國最為嚴重的生態問題”。

“許多人說，這些年草原嚴重退化是牲畜超載造成的。可依我40多年的經驗，草場不是因為牲畜多了吃壞的。”阿拉善盟的一位牧民那木吉勒策林對第一財經記者說，“上世紀50年代在草原上開礦的面積只有幾千畝，目前的統計數字是80萬畝，沒有被統計的也有幾十萬畝。而開礦占的都是最好的草場。”

除了開礦，還有不適合在草原上推進的農耕生產方式、違背草原生態環境保護的畜牧生產方式，以及大規模的開發建設等等。

從2004年起，第一財經記者曾多次跟隨草原問題專家深入內蒙古、青海、甘肅等草原牧區，實地調研采訪。

以內蒙古為例，其草原面積占自治區土地總面積的74%，占全國草原面積的近1/4。草原生態系統是內蒙古面積最大的陸地生態系統，也構成了我國北方重要生態屏障的主體。

但調查發現，目前，內蒙古退化草原面積已占其草原總面積的59%，並且每年還在以數十萬公頃的速度退化和沙化，草原平均產草量與20世紀50年代相比，至少減少了30%。我國北方四大沙塵暴源區中有三個位於內蒙古境內。

一輛農用車在荒漠化的草原上奔馳。攝影/章軻

礦產資源開發和道路建設，使草原表土和植被遭到破壞或退化。攝影/章軻

在阿拉善左旗蘇海圖嘎查（註：嘎查，系蒙古語，行政村之意），牧民胡開竟告訴第一財經記者，由於超載放牧和氣候變化等因素，從上世紀八九十年代起，蘇海圖的生態環境就變得越來越差。草場退化，取而代之的是一場接一場的沙塵暴。胡開竟說：“在草場好的地方，幾畝地就可以養一只羊，而在沙化草原區，需要100畝地才可養活一只羊。”

在阿拉善烏達木塔拉嘎查，牧民趙文誌說，“記得當年，在草地上開一塊地架起蒙古包，割下來的草就能裝上一車。那時候，駱駝趴在地上，動一動脖子，周圍的草就夠吃上一天了。”

由於草場沙化嚴重，近年來，在牧區甚至冒出了一項新的職業——“抖羊沙”。有人專門幫牧民清理棚圈和院落里的沙子，幫羊抖去身上重達幾斤甚至十幾斤的沙子，防止沙子吸熱後燙傷羊皮。

李毓堂介紹，長期以來，我國的草地生產力和草地牧業生產力處於“一低（生產力水平低）、二慢（建設速度慢）、三退化（草原退化和發展不穩定）”的狀況。造成這一狀況的原因，除生產力本身因素外，在生產關系（體制、經營、管理等）方面也存在諸多問題。

他分析說，建國以來，我國在大農業資源開發上，偏於過度利用占國土12%的農田，卻大大忽視開發利用占國土41%的草地資源；在國土環境治理（防止土地退化、水土流失和土地沙漠化）上，偏於抓造林綠化和工程治理，卻大大忽視種草綠化治理國土的優異功能。沒有解決國家對草地管理的“四專”，即專管機構、專司職能、專列計劃、專項資金。

中國系統工程學會草業系統專業委員會常務副主任兼秘書長孫發政介紹，我國草地生產力水平僅相當於發達國家的1/200至1/100，比世界發達國家落後半個世紀以上。

“如果中央、國務院能采納錢學森等人士多次提出的建議，成立國家級草地管理局，把草地資源開發戰略置於國務院直接領導下，則草地資源優化開發必能指日可待，我國農業發展、國土治理和少數民族經濟振興必將出現嶄新的局面。”李毓堂說。

在內蒙古楚日雅牧區生態研究中心研究員達林太看來，草原牧區當前正處於變局的關鍵時期，也即發展路徑的分岔口。“在這里，今天的決策將影響甚至決定草原牧區的未來。”達林太說。

“林草興邦”是戰略問題

今年的國務院機構改革方案提出，組建國家林業和草原局。這項改革，旨在加大生態系統保護力度，統籌森林、草原、濕地監督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，保障國家生態安全。

林草局副局長劉東生對第一財經記者表示，在中國的植被建設中，“喬、灌、草”其實一直是融合在一起的。

著名生態經濟學家和農業問題專家石山表示，“林草可以興邦”。“不要看不起林草業，我國一定要實現林草興邦。這是一個新的發展戰略，不僅要把山林、草原建成一片綠色世界，同時要建成強大的現代畜牧業基地和木本糧棉油基地。”石山說。

說到林草局的“林”，這又是一個與共和國一同誕生的部門：

1949年10月1日中央人民政府林墾部成立，10月19日國家任命梁希為林墾部部長。這一年的9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第三十四條規定林業政策為“保護森林，並有計劃地發展林業”。

1950年2月28日至3月8日，林墾部在北京召開第一次全國林業業務會議，確定林業工作的方針和任務是：普遍護林，重點造林，合理采伐和合理利用。1951年，中央人民政府決定，將林墾部改為林業部，墾務交農業部主管。

這之後，歷年的會議、政策，“普遍護林”“封山育林”“大規模造林”一直是主線。到了1958年，林業部提出的林業和森林工業的基本任務仍然是：大力開展群眾性的造林運動，適當發展國營造林，迅速綠化一切可能綠化的荒山荒地；加強森林經營管理，提高森林生長率，更好地發揮森林在國民經濟的防護作用和經濟作用。

但也是從這一時期開始，國家也開始大力開發利用現有森林資源，大量增產木材，積極發展木材機械加工。許多地方的木材資源遭到大面積砍伐，森林資源破壞嚴重。

莫爾道嘎林業局展示的林業工人作業雕塑。攝影/章軻

位於內蒙古莫爾道嘎林區的“中國第一貯木場”。攝影/章軻

直到1979年1月，國務院發布《關於保護森林，制止亂砍濫伐的布告》，要求各地維護森林所有權、嚴禁亂砍濫伐、嚴禁毀林開荒、加強木材市場管理、大力提倡植樹造林、開展愛林護林教育。

1998年3月10日九屆全國人大一次會議通過國務院機構改革方案。林業部改為國務院直屬機構國家林業局。

林草局局長張建龍介紹，目前，全國森林面積達31.2億畝，森林覆蓋率達21.66%，森林蓄積量達151.37億立方米，城市建成區綠地率達36.4%。我國已成為全球森林資源增長最快最多的國家，生態狀況逐步好轉，生態產品生產能力明顯提升。2017年全國林業產業總產值突破7萬億元，森林旅遊遊客量達13.9億人次，創造社會綜合產值1.2萬億元。

但我國仍然是一個少林缺綠的國家，森林覆蓋率比世界平均水平低近10個百分點，而且分布不平衡。要實現森林覆蓋率到2020年達到23%的發展目標，任務還相當艱巨。

全國綠化委員會副主任、中國林學會理事長趙樹叢介紹，我國現有森林中幼林比例高達65%，過密過疏和近、成、過熟林占36%。每公頃蓄積量89.79立方米，不到發達國家的1/4。每公頃森林年生態服務價值僅相當於德國、日本的40%。

“林草興邦不是一個學術問題，而是國家迫切需要解決的戰略問題。”石山說。