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多邊開發銀行的機會和風險

2014-12-01 TCW

金磚銀行和亞投行的正式運營可期，關鍵在於治理結構和投融資機制設計，更需關注海外基礎設施投資的政治與法律風險◎ 財新記者丁鋒霍侃文

在市場、能源資源和投資對外深度融合的背景下，中國以更主動的姿態參與多邊開發銀行，甚至倡議並主導新機構的籌建，如金磚國家開發銀行和亞洲基礎設施投資銀行。這兩家機構與現有多邊開發銀行的不同在於，都由新興經濟體主導；且在較短時間內取得關鍵性進展。11月25日，印度尼西亞簽訂備忘錄。至此，已有包括中國、印度、新加坡等在內的22個意向創始成員國簽署《籌建亞投行備忘錄》。此時距離國家主席習近平2013年10月在印尼訪問期間正式提出倡議，僅一年有餘。按目前的工作計劃，預計各國將在2015年完成章程談判和簽署，使亞投行2015年底前投入運作。今年7月15日，中國、巴西、俄羅斯、印度和南非五國領導人在第六次金磚國家領導人會晤上，正式簽訂協議成立金磚國家開發銀行（下稱金磚銀行）。從2012年3月在金磚國家新德里峰會上提出籌辦聯合開發銀行的計劃，到金磚銀行正式簽約，只花了兩年多時間。金磚銀行的總部所在地確定在上海市後，地方政府成立服務保障小組，上海市常務副市長屠光紹出任該服務保障小組組長。他透露，上海將提供總部辦公大樓，在法律地位方面的一些豁免和特權安排，以及稅收安排、環境、通信設施、人力資源、教育醫療設施等方面的服務便利。亞投行的總部所在地則確定在北京，設址就在北京金融大街政協禮堂附近。金磚銀行和亞投行的設立，意在滿足相關經濟體的基礎設施投融資需求，也被視為新興經濟體主動推動全球經濟治理格局變革的嘗試。這兩家新多邊銀行的正式運營可期，但其制度設計是否成功，則需更長久的實踐檢驗。表面看來，基礎設施領域似乎資金匱乏，但在多位該領域的實踐者和研究者看來，關鍵是缺乏資金進入基礎設施領域的恰當渠道和機制，是錢以外的問題，包括通過新機構恰當的治理結構安排，消弭不同國家間的分歧，整合各國的資金、技術等優勢，提高投資效率，並保障投資安全收回。“如果金磚銀行成立後，不能想辦法解決錢以外的阻礙因素，也很難真正成功。 ”清華大學經濟管理學院中國-拉丁美洲管理研究中心主任陳濤濤說。複旦大學國際關係與公共事務學院金磚國家研究中心副教授朱傑進告訴財新記者，如果金磚銀行在基礎設施投融資制度的創新，真能夠在實踐中被證明有效，對整個國際發展融資體系的改革將是巨大的推動。治理結構安排目前，金磚銀行和亞投行都已經進入建章立制階段，包括出資比例、投票權分配、執行董事會設置、高管人員安排等在內的治理結構細節，將在未來一年左右敲定。出資比例方面，亞投行的法定資本為1000億美元，初始認繳資本500億美元，實繳資本是認繳資本的20%。各意向創始成員國將以 GDP 衡量的經濟權重作為各國股份分配的基礎，因此，中國將持有最大股份。不過，財政部部長樓繼偉說，並不刻意尋求“一股獨大” ，隨著亞投行成員的增多，中國占股比例會相應下降。金磚銀行法定資本1000億美元，初始認繳資本500億美元，由創始成員國平等出資。五國出資和所占股份不與各國 GDP 比重直接掛鈎，可謂多邊金融機構治理結構的一種創新。11月6日，財政部副部長朱光耀在“金磚國家經濟智庫論壇”上說，平分股權這樣的治理結構設置，是國際關係民主化在金融領域的嘗試，會對全球治理體制的改革產生巨大影響。多邊開發銀行的一個現成模板是世界銀行，能否在汲取世行經驗的同時，走市場化運營之路，為外界所關注。世界銀行目前的治理結構中，執行董事會由25名成員組成，最大的五個股東國（美國、日本、德國、法國和英國）各任命一名執行董事，中國、俄羅斯聯邦和沙特阿拉伯任命各自的執行董事，其餘執行董事由其他成員國選出。這25名執行董事通常每周開兩次會，監督管理世行的業務，包括批准貸款和擔保項目、新的方針政策、行政預算、國別援助戰略及借款和財政決策。這意味著世行日常運營中的每一筆貸款、每一件大事都要通過執董會，成本高、效率低。朱傑進認為，世行的25名執行董事由各成員國任命，必然代表各自國家的利益，因此也有政治化的色彩存在。因此，金磚銀行和亞投行若要做到市場化運營，執行董事會的設計是關鍵。這也是金磚銀行和亞投行籌建談判磋商中的核心，甚至是部分國家考慮是否參與新機構的決定性因素。朱傑進指出，從金磚銀行的協議看，正在朝設立非常駐執董會的方向努力，利用技術進步，可能半年或一個季度開一次會，日常運營事務的決定權應歸於行長和高管。隨之未來的問題是，如何保證行長和高管是從市場化角度作出決策，這就需要制度設計。現在有提議是，建立投資委員會或信貸與投資委員會，盡可能強調專業性和技術性，淡化政治色彩。金立群認為，設立非常駐董事會，負責銀行的發展戰略、貸款政策和標準等重大事項，管理層根據既定規則來審批項目，超越權限或違規操作可以依照規定解聘管理層有關人員，符合股東國和借款國的最大利益。投融資機制待創新目前的共識是，在全球範圍內基礎設施投資並不缺錢，缺的是吸引資金參與的平台和投融資體制。金磚銀行和亞投行等新設多邊開發銀行若想到達預期效果並擴大影響力，除了治理結構，還應該關注投融資體制創新。中國社科院世經所國際政治經濟學研究室主任馮維江認為，基礎設施投資方面，核心問題是怎麼建立制度或評估標準，來確定項目的可行性。朱光耀表示首批基建項目由各國先行考察提出。但國家開發銀行一位從事海外業務的人士告訴財新記者，在過往實踐中，一些發展中國家提出重大項目後，其可行性研究非常粗淺，很難描述其可行性和重要性。如果要用商業性機構的貸款，很難通過。“有些國家提出一個項目規劃，長期擱置沒有實施，之後技術進步、材料更新，又沒有新的規劃來銜接。所以，有關國家要盡早做基礎設施方面的研究，提出合理的規劃。而且，建議金磚銀行也要盡早參與，以便於指導下一步操作。 ”上述國開行海外業務人士認為，金磚銀行可以不在政治方面設立嚴格的條件，但應該在項目准入方面設定嚴格條件。財新記者獲悉，亞投行從今年初開始的籌建過程中，就已經著手項目儲備，中國方面，初期主要是參考政策性銀行海外投資的項目儲備庫。投資方面，亞投行除了向主權國家提供主權貸款，還考慮引入公私合作伙伴關係（PPP）模式，吸引主權財富基金、養老金以及私營部門等社會資本投資基礎設施。不過，一位接近亞投行籌備組的人士說，考慮到PPP模式風險相對更大，剛開始主要還是通過主權貸款投資。融資機制方面，除了各成員國政府提供資本金，金磚銀行和亞投行都要考慮在國際金融市場上融資，以獲得長期可持續的發展。今年6月底，財政部國際司司長鄒加怡在博鼇亞洲論壇“亞洲基礎設施互聯互通投融資研討會”上說，亞投行將發行債券，不僅在區域內債券市場，未來還將在全球市場發債。考慮到發債要有市場評級和累積的歷史信用記錄，所以，亞投行一開始可能不是大的發行人，而是先積累一些資本，但未來將是非常活躍的債券發行人。未來的債務成本到底有多高，被市場人士認為存在天然的缺陷。在國際市場發債，很重要的前提是保持高信用等級，以降低融資成本。目前，世界銀行、亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行、非洲開發銀行均為AAA級。目前亞投行21個首批創始成員國中，僅新加坡的主權信用評級為 AAA，其他國家的信用評級都在 B 級，基本和垃圾債的評級接近。這意味融資成本很高，會給金融機構的商業運作帶來很大融資成本壓力。不過，也有專家表示，在多邊開發銀行的評級框架中，股東信用等級對多邊開發銀行評級的影響，並不是簡單的線性關係。多邊開發銀行的信用評級還需要考慮業務的政策重要性、治理結構、資本充足性、資金來源、實繳比例、項目風險、出現問題時股東追加資金的勢力和願望等多個因素。風險和挑戰新興市場的基礎設施資金缺口較大，而中國巨額外匯儲備和大量過剩產能需要尋找出路，且有豐富的國內基礎設施投資經驗，看起來是供需契合的兩全其美之事。然而，考慮到新興市場國家政治、經濟、文化和法律環境的複雜性，海外基礎設施投資的風險不可輕視。德意志銀行全球策略師桑傑夫· 桑亞爾（Sanjeev Sanyal）發佈的報告指出，在龐大並且長期的經常賬戶盈餘驅動下，未來中國的角色，將由“世界工廠”轉換成“世界投資人” 。其他發展中國家雖然迫切需要基礎設施上的投資，但是，考慮到其機構辦事效率和能力的局限性，投資發展中國家仍然需要謹慎思考。中國對外貿易500強企業俱樂部執行理事長趙言告訴財新記者，中國企業“走出去”起步晚、經驗不足，大多數中國企業對國際化過程中可能產生的風險雖有意識，但防範措施不力，尤其是政治風險與法律風險，已成為中國企業國際化面臨的主要風險。11月初，中國鐵建等國際聯合體在中標墨西哥全長210公里的高速鐵路項目，僅僅三天後，墨西哥官方就宣佈取消招標結果。這一最新案例，或許恰能說明中國基建“走出去”戰略未必如想象中一路坦途。對此，朱傑進的建議是本土化， “可以跟本土的開發銀行對接、聯合融資，因為很多本土的情況外來投資者不知道。此外，還要對接每個國家的發展規劃。 ”在這方面，世行多年實踐建立的標准可為金磚銀行和亞投行借鑒。不過，世行的貸款條件一般被認為比較嚴格。中國主導的多邊開發銀行面臨的質疑則與之相反，許多發達國家擔心中國難以遵守國際標準。澳大利亞曾提出，加入亞投行的一個條件是“保證透明度和管理規則，符合全球管理標準” 。此外，面臨更多爭議的是，新設多邊開發銀行、尤其是中國主導的亞投行，是否會在競爭中降低保障條款，包括環保、勞工、移民、採購等政策。亞洲開發銀行的三大保障政策，包括《非自願移民政策》《原住民政策》和《環境政策》，其目的是盡可能避免、緩解發展項目使第三者或弱勢群體進一步被邊緣化的環境影響和社會影響。因此，亞投行可能面臨的問題是，如何在讓發展中國家“更靈活”地獲得貸款和堅持高標準之間平衡。朱傑進認為，世行貸款條件嚴苛也有必要性。否則，怎麼保障貸款回收？尤其是面向一些小國時，如果無條件提供貸款，最後無法償還怎麼辦？新的多邊開發銀行不能拿貸款當政治籌碼，但貸款肯定要有標準，包括環評、採購、經濟效益等的評估。對此，樓繼偉在備忘錄簽署後回應稱，亞投行將充分尊重和借鑒現有多邊開發銀行的有關標準和好的做法，制定嚴格並切實可行的高標準保障條款。當然，現有多邊開發銀行正在對其保障政策中過於繁瑣、不切實際及與業務關聯度不高的一些做法進行改進，亞投行將避免重複這些問題，以降低成本和提高運營效率。

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