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終結銀聯壟斷倒計時

http://magazine.caixin.com/2012-07-20/100413146_all.html

 關於中國銀聯股份有限公司(下稱銀聯)壟斷和反壟斷的討論,幾乎每隔一段時間就會出現一次高潮。

  最近的一次,是世界貿易組織(WTO)7月16日向成員發佈了美國訴中國電子支付世貿爭端案專家組報告。

  報告中,專家組駁回了美方有關中國銀聯全面壟斷中國國內銀行卡支付的指控;但認定中國要求所有在中國發行的支付卡都必須附帶銀聯標識,和要求所有支付終端接入銀聯網絡的做法違反了世貿組織的有關規定。報告認為,中國指定國有的中國銀聯作為人民幣特定交易結算服務的壟斷供應商的做法,構成歧視。

  作為可能的直接受益者,國際上最大的支付結算企業VISA回應稱,「正在研讀WTO發佈的這份報告。我們希望這一裁定能夠為國際支付公司參與國內電子支付市場創造機遇。」

  日內瓦國際貿易與可持續發展中心戰略分析和中國項目主任成帥華告訴財新記者,他近期曾與銀聯有過接觸,感覺目前的結果在銀聯的預料之中。他認為,中方執行裁決結果難度不大。

  銀聯7月19日給財新記者的官方口徑是,「中國銀聯將一如既往地聯合銀行卡產業各方,大力推進銀行卡的普及應用,並努力提升自身的服務水平。」

  「還需等待最後的結果。因為專家組報告出來後還要經過60天磋商才能仲裁。」央行科技司有關人士告訴財新記者,如果中國的商業銀行已經準備較為充分,外方進來也不足為懼,就像一個大「聚會」,多邀請了兩個客人而已。

  國泰君安首席經濟學家、前銀聯首席研究員、銀行卡產業專家林采宜認為,目前比較明智的做法是,適度開放市場競爭,令轉接清算市場更加多元化,允許兩三家機構參與競爭,給發卡及收單機構更多選擇,通過競爭來提高市場效率。

  「從市場化角度看,這是好事,特別是對商業銀行。」一位大行高層說。

  「銀聯已經養得夠大了。現在開放市場,已經不怕了。」一位熟悉銀聯的高層人士表示。

  「沒有必要放大一張卡的恩怨。」 VISA大中華區總經理張楷淳曾如此告訴財新記者。

  一位部級高官告訴財新記者,對有關問題,中國高層已經認識得比較充分,並不存在盲點。

  「只要WTO最終裁決生效,我們就一定執行。」針對此案,商務部一位高級官員這樣告訴財新記者。

  林采宜認為,2011年向100多家第三方支付企業發放牌照,就已經體現出了央行的開放姿態。她預計,未來主管部門可能會陸續推進一系列改革,其方向是銀聯所扮演的准市場管理機構的角色,享有的類行政權力將會逐步淡出歷史舞台,銀聯將會逐步蛻變為一個普通的第三方機構。



走向仲裁桌

  銀聯與世界最大的銀行卡組織VISA的多年恩怨未了,爭端不絕,最終鬧上了世界貿易組織的仲裁桌。

  2011年3月底,美國貿易代表辦公室(USTR)就電子支付市場的壟斷向WTO提出申訴。中國是否會進一步開放支付結算行業,將在未來一年至18個月見分曉。按照預定程序,美方提出申訴後,WTO需要成立專家組來評估此案。

  美方提出申訴後,前USTR律師、後負責WTO事務的Stephen Kho為Akin Gump Strauss Hauer & Feld LLP合夥人,在美國華盛頓告訴財新記者,美方提出訴訟的原因在於雙方對承諾條款的解讀不同。美方認為,銀聯的壟斷使得美國相關支付結算組織無法在中國發展業務,不符合世貿承諾,違背在《服務貿易總協定》中所做出的關於市場准入和國民待遇方面的承諾,因此提起訴訟。

  前述央行官員告訴財新記者,按中國的傳統業務分工看,支付和匯劃服務是獨立於清算結算業務的,但在國外,清算業務涵蓋支付和匯劃業務。所以,就有外方專家傾向於認為,中方的承諾是允許外資機構加入清算結算體系。

  知情人士透露,2000年初參與談判的中外方專家看法基本一致,當時主導談判的主要是雙方法律層面的專家,而非行業專家,所以達成的協議也偏宏觀。近期參與提供仲裁意見的專家多為行業專家,較為關注業務細節,如此才會產生較大意見分歧。

  「專家組是由第三方仲裁專家組成,從中立的角度來評判。有的支持中方,有的支持外方,有雙方各打幾板子的意味。」央行有關人士分析。

  專家組的意見顯示,在美方提出的24點訴求中,支持中方的13點,支持美方的11點,雙方互有輸贏。專家組認定,涉案的電子支付服務屬於中方加入世貿組織時承諾開放的「所有支付和匯劃服務」。

  前述接近USTR、瞭解WTO規則的有關人士告訴財新記者,雙方不會撕破臉。因為即便WTO裁決中方應當開放,也並不具備強制力。除非中方堅持保護國內的信用卡支付清算市場,抵制相關裁決,那麼下一步雙方可能走向常見的「報復」與「反報復」階段。

焦點與爭端

  雖然專家組駁回了美方的一些要求,但在關於銀聯卡標識和支付卡處理設備的申訴方面,WTO仲裁小組支持了美方的觀點。

  美方申訴的重點,是中國要求所有商家的支付卡處理設備需與中國銀聯的系統相一致,美方認為此舉使得其他國家的支付服務提供商不得不和商家談判以獲取接入途徑。

  美方指出,中國要求包括雙幣卡在內的所有中國境內發行的人民幣支付卡必須具有銀聯標識,而美方認為上述要求實際上是對中外企業實行差別對待。

  簡言之,美方的申訴集中於銀聯作為跨行轉接通道的壟斷地位,以及在發卡問題上獲得的「行政保護」。

  「雖然在國際上一櫃多機很普遍,但在國內,卻強制實施一櫃單機,此舉無疑是通過行政手段實現的。」前銀聯人士直言。

  一家大行的銀行卡負責人表示:「銀聯利用其對系統和網絡的控制,近年來一直並逐步控制了各家銀行發卡的審批准入權。所有銀行一旦準備發行新卡,均被銀聯要求『報批』。」

  他介紹,卡面設計、BIN號標準都可能成為銀行發卡遭銀聯「拒批」的理由。2006年和2007年,銀聯曾兩度計劃取消雙幣卡,希望將62BIN號上升為惟一的人民幣卡標準。不過,由於市場對於雙幣卡的需求和接受程度已經較高,計劃無果而終。

  此後銀聯通過謀求政策保護,實現了對發卡權的壟斷,此即美方此次申訴的一大訴求。

  林采宜告訴財新記者,央行要求銀行卡上有銀聯的三色LOGO,始於1993年推進的「金卡工程」。當時銀聯遠未成立,該標誌當時只是一個聯網通用的標識,而非一個企業的品牌符號。

  直到2002年左右,央行將下屬的多個轉接中心合併成立了中國銀聯,而上述聯網標識也被銀聯作為自由品牌的標誌保留了下來。

  「問題的關鍵在於,這個LOGO現在究竟是聯網通用的標識還是一個商業機構的品牌?」林采宜直言,如果是前者,就是國家擁有的行業標誌,強制推廣無可厚非,但不能用來謀求商業利益。如果認定是銀聯的商業品牌,則不宜用行政力量強制推廣。

  林采宜亦直言,現在的問題是,如果不發銀聯卡,就不能發卡。捆綁銀聯標識,成了發卡行的惟一選擇,「別無選擇。」

境外交易通道之爭

   促使矛盾加劇的,是兩家銀行卡企業對境外通道的控制權之爭。

   就在WTO去年3月將中美對於中國電子支付爭議遞交到爭端解決機構後不久,銀聯高層與全球最大的銀行卡組織VISA高層進行了十分短暫的會晤。核心議題是,銀聯知會VISA,如不在海外交易刷卡通道問題上做出讓步,就會考慮對VISA在中國的業務發展施加影響。銀聯方面提出的要求是「限期一週」。

  事情源於VISA2010年5月向全球會員銀行發函重申,按照協議,自去年8月1日起,凡是在中國海外受理帶VISA標識的內地雙幣卡時,不得走銀聯的清算通道,否則要重罰收單行。銀聯則知會中國境內各發卡行,在銀聯和VISA的談判沒有取得進展之前,將不再審核批准新的雙幣卡。

  「銀聯要求,雙幣卡在國外也走銀聯通道。這造成雙幣卡走VISA通道的海外交易量不足銀聯的五分之一。」VISA有關人士認為,由於人民幣業務並未開放,國際銀行卡組織將雙幣卡的境外交易視作主要收入來源。他進一步解釋說,「一旦VISA對銀聯妥協,其他國家和地區也會紛紛效仿,從而威脅到VISA在全球的生存之本。」

  VISA高層曾在非公開場合表示,VISA與銀聯一直是既競爭又合作的關係,「但境外的交易是VISA的核心利益,也是目前在中國市場惟一可以做的業務,不屬於能夠合作的範疇。」

  銀聯方面堅持認為,既然是雙標識的雙幣卡,在同時有銀聯通道的地方,消費者應該有權力選擇刷卡成本更低的銀聯通道,默認為銀聯通道也無不可。

  「刷銀聯卡更便宜。」這句口號在銀聯的國際化戰略中深入人心。銀聯卡確實比走VISA通道要少一道1%到2%的貨幣轉換費。不過,這是因為VISA未獲准從事人民幣業務而造成的。因此,VISA的根本訴求,在於希望中國能開放人民幣銀行卡支付清算的市場。

  在雙方數度接觸未果之後,美方向WTO提出申訴。對此,VISA表示,這是政府行為,VISA並未參與。

「銀聯需要養一養」

  銀聯於2002年3月26日成立,總部設在上海,是經國家允許的惟一能夠在中國大陸境內進行跨行人民幣交易清算服務的銀行卡組織。在銀行卡產業中,銀行卡品牌組織處於中心支配地位,可與主要成員機構一起通過改變業務規則和技術標準來改變發卡銀行、收單機構之間的責權利關係,從而主導整個產業的發展。

  成立之初,銀聯就是股份制企業。「這是當時極力爭取的結果。」一位銀聯創始團隊內部成員說。而VISA作為全球最大銀行卡組織在2008年上市,印證了銀聯公司化運作的「先見之明」。

  銀聯無處不在。每一張人民幣銀行卡打上銀聯標記,銀聯就會向發卡銀行收取品牌管理費;每筆跨行存取款,就有銀聯0.6元手續費;每次刷卡交易,銀聯就能收到回佣分成。

  商戶或消費者沒有其他選擇。對於銀聯壟斷的既成事實,業界並無爭議。從各國數據來看,銀行卡的互聯互通系統在中國僅此一套,從全世界範圍看都比較罕見。

  成立之初,互聯互通茲事體大,也符合VISA持卡人的在華利益,銀聯得到了VISA的大力支持。那是雙方合作的蜜月期。VISA提出了建立全國性互連轉接系統的建議,亦派專家常駐銀聯,提供必要的技術支持。VISA亦接受銀聯為成員,提供了銀聯從零開始發展銀行卡組織所必需的技術模板。

  在銀聯成立之初央行的籌建批文裡,曾同意匯豐、花旗、東亞銀行以其原有的對有關城市銀行卡中心的投資折合為銀聯相應股份,同意VISA等外資機構以現金入股參與發起設立銀聯。「VISA曾得到承諾:可出資500萬美元參股銀聯。」VISA有關人士回憶表示。

  然而,轉折發生在銀聯早期的一次股東大會上。時任建行行長的王雪冰提及,是否應等銀聯養大一點再引資,加之同樣的建議來自發改委財金司關於銀聯的報告,VISA的入股暫緩。

  「幸好緩了一步,要不就不會有銀聯發展自主品牌、實現國際化的機會了。」參與銀聯早期創業的一位業內人士認為。

  2003年,銀聯提出,要在國外發展銀聯卡業務,希望能夠借助VISA的通道。Visa婉拒了這種提議,稱國內走銀聯通道、國際走VISA通道,這是VISA與各國銀行卡轉接組織合作的慣例。作為折中,2003年開始,VISA與銀聯共同發佈了雙幣卡,至今發行了5000多萬張,成為中國人使用頻率最高的卡種。「三分之二的交易走的還是雙幣卡。」銀聯有關人士表示。

  所謂「雙幣卡」,即「雙品牌、雙線路」。雙品牌是指卡片同時具有銀聯與國際卡組織的標識;雙線路是指,銀行卡可以同時受理與銀聯和國際卡組織的受理渠道(ATM機和POS機),前者以國內為主,後者以國外為主。

  但銀聯並不滿足於此。2003年,銀聯定下走建立品牌和國際化之路。方向一定,VISA入股再無可能。無論是銀聯還是銀聯旗下子公司未來都定下一條,引資不要競爭性外資品牌入股。

  「那時銀聯還太弱小,需要養一養。」一位銀聯人士堅持認為,在當時那種情況下,如果市場開放,在VISA、萬事達的全球巨頭的光芒之下,無論是發卡行還是消費者,沒有人會選擇剛剛成立的銀聯。

龐然大物養成

  銀聯一養就是十年,迅速成長成一個龐然大物,遠超VISA們當初的預期。

  銀聯的最新數據顯示,2011年銀行卡跨行交易總額15.9萬億元,同比增長超四成。

  全國可以使用銀聯卡的商戶、POS(刷卡機)和ATM(取款機)數量分別同比增長41.4%、40.2%和34.8%,同比增速均高於去年增長水平。

  截至2011年末,銀聯卡覆蓋的國家和地區已經達到了125個。通過向商戶和合作銀行讓利,自鋪網絡及與境外銀行、卡組織多方合作相結合等方式,甚至初期不惜「以內養外」,銀聯的國際化戰略在短短五六年間開枝散葉,結得碩果。2010年底的數據顯示,銀聯的境外交易量已經達到1800億元,同比增幅達75%,2011年則再度同比增長58%。以交易量計,銀聯成為僅次於VISA和萬事達的第三大銀行卡組織。

  至2011年底,有銀聯標識的銀行卡已經發行約30億張。但雙幣信用卡作為主要交易量的承載者,海外走誰的通道引發前述爭端。

  雙方僵持不下之際,銀聯與萬事達簽署合作協議,推進網上支付等領域的合作。而VISA則選擇了與中資商業銀行直接聯手,給予建行相當於8000萬元的VISA股權,並與工行聯合推出了全球轉賬服務。

  不過,正如前述,VISA的根本訴求並非通道,而是進入中國市場,發行人民幣卡、建設第二套互聯互通的體系。

  VISA此前的中國戰略被業界公認存在兩大失誤。第一次是2004年初銀聯進軍香港,與中銀香港合作,讓銀聯走出去邁出第一步。這與雙方協議有悖,但銀聯以香港是中國的一部分為理由謀得突破,VISA退讓。

  香港的銀聯卡交易量爆髮式增長,中國居民海外旅遊和工作的主要目的地集中在港澳台地區,VISA意識到問題時為時已晚。VISA原亞太區總裁熊安平因此被迫提前退休。

  第二次是2008年奧運會。VISA是贊助商,但在中國境內因VISA無法發行人民幣卡而寸步難行。此前VISA贊助奧運的22年間,從未出現過VISA卡在奧運舉辦城市無法使用的情況。如果VISA提前佈局,以奧運會為由要求中國開放人民幣市場,「沒準真能成。」一位銀聯內部人士稱,從央行到銀聯,其時都有心理準備,「但沒想到VISA沒有借此機會死磕。奧運過後,機會當然消失了。」

壟斷何時破

  銀聯成功完成互聯互通、顯著提高了中國支付交易中的刷卡比例,其國際化戰略為中國消費者帶來了便利,在國際寡頭壟斷的銀行卡支付清算行業樹立了新的品牌博得一席之地,確是成就。但時至今日,是否到了應該重新審視市場結構、引入競爭的時候?換言之,如果沒有競爭,誰來制衡銀聯?

  針對銀聯在中國的壟斷地位,多年來,央行的有關官員在不同場合都有過辯護,比如銀聯的性質不是「壟斷」,是「專營」等。

  銀聯現任董事長蘇寧任央行副行長期間主管銀聯多年。他曾表示,銀聯的出世,就是為了打破世界範圍內VISA和萬事達這樣的巨頭的壟斷。「此話對了一半。銀聯的國際化戰略可以說是此目的,但國內市場呢?」一位銀行卡專家表示。

  央行支付司有關官員私下也承認,VISA和萬事達雖然在全球確立了寡頭地位,但這是經過幾十年的市場競爭後形成的結果,和銀聯的性質並不相同。

  VISA們的行為時刻接受到歐美政府的監督,以防止其可能傷害市場和產業鏈其他參與者的利益。比如去年歐盟就對VISA有過一次制裁,稱其利用壟斷地位拒絕了摩根士丹利入會的申請。

  「應盡快成立第二家銀聯。」全國人大代表、合肥百貨董事長鄭曉燕在去年全國「兩會」期間稱,這代表了廣大商戶的心聲。

  「大量銀行卡收費項目不是市場競爭形成的,亦未經相關部門進行必要的成本公開和價格聽證。」一位國有銀行副行長直言。他介紹,銀聯在重大收費政策、收益分配規則的選擇更多反映了銀聯自身的利益傾向。

  銀行卡的支付清算體系對外開放是否涉及金融安全?「所有的持卡人資料和信息都是銀行掌握,銀行卡組織提供的只是標準和互聯系統,談何金融安全?」國際銀行卡組織的一位高管認為這完全是個偽命題。

  不搞基礎設施的重複建設是另一理由。但當市場能自我消化這一投資及相關風險時,這個理由也就不復存在。「一套支付結算系統其實並不複雜,幾台IBM大型機就行,幾個億就能搞定。關鍵是政府是否打算開放這個市場。」國際銀行卡組織一位內部人士表示。

走向開放與包容

  林采宜表示,去年以來,央行就已經向100多家第三方支付企業發放了牌照,意味著監管政策已經有所轉向,展現出更為開放和包容的姿態,也在一定程度上改變了產業格局。

  2010年,非金融機構從事支付服務的管理辦法正式出台;2011年5月,央行開始向符合要求的第三方支付公司發放牌照。此後,針對預付卡、備付金、互聯網支付、銀行卡收單的相管理辦法的徵求意見稿相繼出台,而業界也將其視為央行對支付結算領域持日益開放姿態的重要信號。

  「隨著這些牌照的發放,支付市場的格局和支付結算的模式都發生了改變。」林采宜進一步解釋稱,過去收單業務和發卡業務常常發生在不同的銀行之間,商業銀行出於競爭的考慮,往往不願意直接接入對方的業務,所以需要一個第三方機構來進行跨行轉接,而銀聯就扮演了這個必不可少的通道角色。

  但隨著更多第三方支付機構的進入,他們可以直接從事收單業務,並與發卡行實現直聯,轉接環節就不再是必不可少。

  林采宜認為,這種商業模式的變化已經在一定程度上分流了銀聯的部分業務,也在事實上推進了市場的開放。

  也有熟悉銀聯的資深業內人士直言,銀聯本身就是一個「令人糾結的怪物」,「用行政力量去推廣商業品牌,用行業規範來保護一家機構的利益,恐怕是有問題的」。

  曾任美國財政部國際貿易與投資政策高級官員、現彼得森國際經濟研究所高級研究員Gary Clyde Hufbauer對財新記者表示,此案是中國方面未履行當初加入WTO的承諾,但他對執行還表示疑慮。「即便政府響應WTO的要求做出表態,但鑑於目前銀聯系統網絡覆蓋已經相當到位,支付系統基建也已經基本完成,若要讓Visa、萬事達和美國運通等融入,至少需要三五年。」他認為,「可能理想的方法是建立一個二級清算系統,每家銀行卡公司自行清算。」

  前述央行科技司官員則告訴財新記者,進一步開放市場對中國的影響究竟有多大,還有待更進一步地分析研究,很難簡單地說銀聯的網絡已經夠大,外方不容易進入。

  另一種擔心是,銀聯能否經得住開放後的挑戰。

  熟悉銀聯的林采宜認為,如今的銀聯已有相當的實力,一方面前期的行政支持使銀聯在國內的收單市場擁有了良好的市場根基,另一方面市場化的薪酬使得銀聯的員工素質和市場競爭力方面亦毫不遜色。只要銀聯願意轉變機制,完全可以應對未來的競爭格局。

  「VISA、萬事達在區域轉接方面沒有優勢,這恰恰是銀聯的長項。」她坦承,只不過「如果躺著就有飯吃,人們可能就不願意坐起來」。■

銀聯/VISA恩仇錄

2002年3月26日

  ■ 中國銀聯成立,央行曾提議允許維薩(VISA)入股,後遭否決

2003年

  ■ 中國銀聯提出要在海外發展銀聯卡業務,希望能夠借助VISA的通道,被VISA婉拒

  ■ 中國銀聯提出要走自主品牌和國際化之路

  ■ 中國銀聯與VISA共同發行雙幣卡

2004年

  ■ 中國銀聯進軍香港,雖違背雙方協議,但中國銀聯以香港是中國的一部分謀得突破,VISA退讓

2006年和2007年

  ■ 中國銀聯兩度計劃取消雙幣卡,未果

2008年

  ■ VISA錯失利用奧運贊助謀求市場開放之契機

2010年5月

  ■ VISA向全球會員銀行發函重申,按照協議,自2009年8月1日起,凡在中國海外受理帶VISA標識的內地雙幣卡時,不得走中國銀聯的清算通道,否則要重罰收單行

  ■ 中國銀聯則知會中國境內各發卡行,在中國銀聯和VISA的談判沒有取得進展前,將不再審核批准新的雙幣卡

2010年9月15日

  ■ 美國就人民幣支付卡交易由中國銀聯壟斷,對外國供應商造成歧視,向中國提出蹉商請求

2011年3月

  ■ 美國貿易代表辦公室就電子支付市場的壟斷問題向世貿組織(WTO)提出申訴

2011年7月4日

  ■ WTO總幹事制定的專家組正式開始受理此案

2012年7月16日

  ■ WTO公佈專家組報告,駁回美國有關中國銀聯全面壟斷中國國內銀行卡的支付指控,但認定中國將中國銀聯作為人民幣特定交易結算服務的壟斷供應商的做法構成歧視。未來60天,雙方決定是否上訴

  資料來源:財新記者根據公開資料和採訪整理


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