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拜填海所賜，大連2010年賣地收入飆升至1000億元，增幅全國第一

大連這座有著中國最長海岸線的城市，正在推進一場大規模的填海造地造房運動。而中國11個沿海省份也有相似的衝動。填海的利益是顯而易見的，但其後果和代價也許要到多年後才能看到。

2011年8月8日，颱風「梅花」掠過遼寧省大連市時，大連福佳大化PX工廠兩段防波堤被吹垮。

這家工廠建在大連金州新區的大孤山半島南端海域上，半島上還分佈著數十家化工廠。而在福佳大化PX工廠的對面，填海工程正在進行中。

一項項向海洋要地的填海工程分佈在金州海岸邊。其中最壯觀的當數「世貿御龍海灣」項目。這個填海面積接近1400公頃的項目，其中的海上人工島部分被規劃為一條海上巨龍的形狀。

而在世貿項目南邊五公里的地方，同一條金州灣海岸線上，填海而建的「渤海計劃·東方灣」已然一期現房在售。對於這個計劃填海980公頃的商務加住宅大盤來說，這十幾幢樓盤，僅僅是預熱。

其實大連這個海濱城市在14年前就有填海工程。作為城市名片的星海廣場，就是當時通過填埋一塊114公頃的海邊廢棄鹽場而建成。迄今為止，這裡仍是亞洲最大的城市公用廣場。

但大連大規模的填海舉動，則是在近五六年間發生的。2005年以來，尤其是在2008年之後4萬億投資推動下，這座有著中國最長海岸線的城市，開始了一場填海造地造房運動。

而大連只是中國11個沿海省份熱切地向海洋要土地的一個縮影。2009年，全國圍填海面積一下子從1.1萬公頃漲到1.78萬公頃，蔓延的熱情促使 國家海洋局當年年末出台了《關於下達2010年地方圍填海計劃的通知》，開始像國土局管理陸上土地一樣，給各個沿海省以及單列市下達圍填海指標。

最初，國家海洋局給大連這個沿海單列市劃撥了630公頃的圍填海指標，「年中就發現根本不夠用。」大連市海洋局一位內部人士透露。最終，大連分得了 1900公頃的指標。廣告語稱「改寫世界版圖、改寫中國領土面積、改寫大連旅遊格局」的超級旅遊地產大盤「世茂御龍海灣」，就貢獻了其中的215公頃。

世貿御龍海灣項目正在開工建設。 （王小喬/圖）

賣完陸地賣海洋

大連海洋局曾根據調研結果估算出，到2020年圍填海需求3萬多公頃，但一年後的再次調研就發現至少會超過四五萬公頃。

2010年，大連賣地收入飆升至1000億元，是2009年的3倍，增幅全國第一，總量全國第三，緊隨北京上海之後。這其中，填海的普灣店新區和東港區做出了巨大貢獻。　

普灣新區曾拍賣給萬科5宗土地，平均每畝60萬元，而填海造地的每畝成本，公認的數據是不超過20萬每畝。

巨大利潤的另一面，是陸地上沒地可賣且整理成本連年上升。大連環山臨海，市區的土地非常稀缺，但氣候宜人、環山靠海的地理優勢，又使大連成為東北三省投資者的首選之地。按照大連一家代理公司總經理的數據，如果沒有限購，大連整體的外地購房者高達五成以上。　

這種矛盾使地方政府向海洋要地的衝動越發強烈。

從大連市區老CBD向海邊推進5公里，就是填海300多公頃的新CBD「東港區」，加上原有陸地共600公頃的土地，去年已被萬達、復星等一線開發 商瓜分殆盡；在開發區，未來將有一座跨海大橋與市中心相連的「小窯灣」，填了5倍於東港區的海洋，打算再造另一個CBD和居住新城，遠洋地產首個工業地產 項目即落戶於此。

根據國家海洋局的海域使用管理公報，2004年之後的圍填海造地佔總體海域使用面積的比重一下子從2002年的不到1％上升到5％，超過了1萬公頃。其中港口用海、臨海工業用海和旅遊基礎設施用海比重更是從2002年之前的不到6％上升到接近一半。

這一年，中國開始實行土地用途管制和佔用耕地補償制度，圍填海造地成為沿海地區解決土地瓶頸的便捷方式。

大連的大規模圍填海造地，也始自2005年左右。2002年《海域管理法》頒佈之前曾出現過亂象，但以胡亂圍海做養殖為主。而2008年經濟危機之 後的4萬億投資，更是加劇了地方政府的圍填海衝動。當年大連海洋局曾根據調研結果估算出，到2020年圍填海需求3萬多公頃，但一年後的再次調研就發現至 少會超過四五萬公頃。

國土部門也在主張填海造地。遼寧省國土資源廳廳長季風嵐在2011年年初的省國土資源會議上說，遼寧今年有180多個國家和省重大項目啟動，但只有4萬公頃土地。要轉變觀念，從爭取用地指標轉到開闢新渠道——填海造地名列其中。

2010年國家海洋局開始實行圍填海指標化，在確定分省指標時，先讓各個省份自己報數字再根據每個省前三年圍填海造地的平均數，適當做一個10％的 浮動來確定指標。「結果地方報上來的通常都是天文數字，最少也是6萬公頃以上，沒什麼參考價值。」國家海洋局一位內部人士告訴南方週末記者。

根據2009年經濟過熱時曾經達到的1.78萬公頃，國家海洋局最終確定了2萬公頃的圍填海年度總指標。收取海域使用金接近100個億。

化整為零的審批

「去國家海洋局審批，就需要國家發改委的立項，誰能拿到？大連唯一得到國家發改委立項的長興島用海區劃，也是拿到省裡，用了省裡的指標。」

填海熱還延伸到了距離大連市區50公里的金州區。

走在大連金州灣海岸邊的濱海公路上，隨處可見各家地產商開發的填海項目。首先進入視野的是「渤海計劃·東方灣」，隨後是開山未填海的「萬恆天籟灣」，最後經過5年前落成的金州灣大橋，就來到了「世茂御龍海灣」所在的後石村。

半年前，這裡還是一片寧靜的海邊村落。現在，濱海公路東側的陸地部分，已經建成售樓處和十幾幢一期別墅樣板房；西側的海上部分，壘起了四五個堤壩， 一輛輛的重型卡車載著從不遠處的山上開採的石頭，投入圍堤之中。已經填滿的一個圍堤上，如意形狀的「海上售樓處」初具雛形。山，被開採了一半，裸露出岩 石；海上，塵土飛揚。

這只是一個小小的開頭。根據售樓處工作人員的介紹，香港知名地產商世茂集團迄今為止最大的項目佔地2000公頃。其中660公頃的陸地用來做普通別 墅；340公頃的沿海推填區域用來做大型購物中心、遊艇碼頭、室內遊樂場；令人歎為觀止的是1000公頃的海上人工島，被規劃成一條巨龍，用來做千萬級別 的私人別墅、七星級酒店。

2002年頒佈的海域管理法規定，要填海，就要拿到海域使用權證，而且超過50公頃的填海項目，必須上交國家海洋局審批，但國家海洋局海域管理司司 長於青松在接受南方週末記者採訪時明確表示：「國家批准的圍填海項目中還沒有一個單純的房地產開發項目，地方也沒有批准過。」那麼，「世茂御龍海灣」是如 何拿到海域使用權證的呢？

在遼寧省海洋和漁業廳2010年海域使用權公告中，南方週末記者發現，「世茂嘉年華」（曾用名）在公告中出現了7次，但都帶有不同的後綴，諸如世茂 嘉年華商業中心配套區項目、世茂嘉年華濱海商務區項目等。而且，由5個看起來毫不相干的公司分別報批——大連志翔投資有限公司、大連嘉實投資有限公司、大 連旭輝投資有限公司、大連銘鑫投資有限公司、大連偉創投資有限公司。每一個都不超過50公頃，合計157公頃填海、58公頃圍海。

根據世茂股份2010年年報，這5家公司都是世茂控股51％的下屬公司。經過進一步的工商資料查詢，成立時間都是2009年12月，註冊資本都是1000萬元，股東都是大連盛欣投資有限公司。

大連盛欣也在年報之中，該公司註冊資本5000萬元、世茂股份和世茂建設分別佔股51％和49％。而以上六家公司的法定代表人李俊傑、陳汝俠、王蕤、許薇薇、宋垚均為世茂現任高管。

「這再正常不過了。」當南方週末記者問及「世茂御龍海灣」是否有「化整為零」審批的嫌疑時，大連市海洋局一位內部人士絲毫沒有表現出驚訝。「我們做初審時，只有碰到那種愣愣地用同一家公司去報批，還寫著xx一期、xx二期的，才會打回建議修改。」

在他看來，讓所有超過50公頃的項目都拿到國家海洋局去審批，根本不現實，因為「去國家海洋局審批，就需要國家發改委的立項，誰能拿到？大連唯一得到國家發改委立項的長興島用海區劃，也是拿到省裡，用了省裡的指標」。

經過簡單的檔案查詢，南方週末記者發現了一個相似的案例——由大連經濟技術開發區土地儲備交易中心申請的三塊地處小窯灣的填海項目，同樣是分開報批，填海面積分別為44、48、38公頃。

在大連市國土局一位內部人士看來，世茂項目已算中規中矩，最多是打了一點擦邊球，因為該區域的用海區劃就是現代服務業，拿來做旅遊做地產理所應當。 「還有很多項目是先用產業園區甚至工業項目報批，結果填完之後配建了大量商品住房。但我們只能提前審查，不能審批，也不能事後監督。」

更有甚者，在賣地的誘惑和沒地可賣的現實矛盾中，一些地方區縣採用先填後報的方式，試圖以既成事實獲得上級的認定。今年年初被媒體曝光的大連普灣店新區即是如此，他們規劃的填海面積，甚至超過了去年國家海洋局下發給遼寧省的3000公頃指標。

無法抗拒的誘惑

大連一家代理公司總經理告訴南方週末記者，為什麼外地開發商願意進大連，除了環山靠海的資源，大連的樓麵價平均只有3000元，而房價均價達到了13000元。

儘管直到2009年，世茂集團才啟動註冊公司等第一步準備工作。但早在2007年底，金州區就專門成立了以時任區長才力為組長，區規劃、國土、海洋、交通等部門為成員的「世茂嘉年華項目推進工作領導小組」。

當然，這個小組的成員也同時服務於世茂的鄰居們——萬恆天籟灣（最早由德國皮博項目公司投資）、大連歐美亞集團投資的金州濱海新區項目（渤海計劃·東方灣）、浙江新湖集團投資的新湖海岸綜合開發項目和玉兔島國際旅遊度假村等。

這些項目都位於「金渤海岸現代服務業發展區」，是遼寧沿海經濟帶25個政策區劃中唯一一個現代服務業發展區，適合填海造地的區域接近5000公頃，而遼寧沿海經濟帶髮展規劃已於2009年7月1日上升為國家戰略。這讓金州區政府在招商引資中底氣十足。

待到落實具體的填海項目審批時，溫床早已鋪好。儘管國家海洋局一再明令禁止化整為零的報批，但並沒有明確規定。國家海洋局的一位內部人士甚至認為，「只要報批的不是同一家公司，就不叫化整為零。」

更大的誘惑或許隱藏在土地成本之中。有的填海造地工程是由地方政府來做，再拿出去招拍掛；有的直接由使用這片海域的公司自己來做，比如世茂項目，其 申請公司就具備市政建設、土石方工程的經營範圍。那麼在繳納了每畝最多2萬元的海域使用金後，是否還要招拍掛？是否還要補繳一定的土地出讓金？

在2010年末國土部和國家海洋局聯合下發的《關於加強圍填海造地有關問題的通知》中，規定屬於公益性項目、符合劃撥土地目錄的，按劃撥土地辦手續；屬於非公益性且依法可協議出讓的項目，補交土地出讓金差價；但對經營性項目，卻是海洋局和國土局另行制定規定。

因為該規定尚未出台，目前各省操作不同。如果按照2005年開始實行的《遼寧省海域使用管理辦法》，則可以直接憑海域使用權證換國有土地使用權證，不用再交土地出讓金。

即便重走土地招拍掛程序，大連的土地對外地開發商來說依然充滿誘惑。大連一家代理公司總經理告訴南方週末記者，為什麼外地開發商願意進大連，除了環山靠海的資源，大連的樓麵價平均只有3000元，而房價均價達到了13000元。

香港鷹君集團董事長羅嘉瑞在拍下大連東港區一塊土地後接受當地記者採訪，記者問他最看重大連哪一點，羅嘉瑞回答說，一是向海，二是大連現在還有一個合理的利潤，上海北京幾乎看不見利潤。

「經濟利益少數人得，環境損失公眾承擔」

「我不反對適量填海，我反對沒有急迫需求、沒有威脅到人類生存空間，而僅僅為了經濟利益的填海。」

5年之後，大連市金州區大魏家鎮後石村，這個三面環山一面向水小村莊的大部分面積，將會變成一座豪華的旅遊度假新城。海上有遊艇，不再有漁船；山上有高爾夫，不再有果林。

這個近300戶的小村子，目前還有至少三分之一的漁民和果農。世茂項目的落地，給養殖戶們帶來的是最多一畝或一個網圈2萬元的賠償，但對記者尋訪到 的原有10個網圈的一家養殖戶來說，損失的是每年4萬－6萬元的收入。「也就算是賠償了我們五年的收入吧。」養殖戶的妻子告訴南方週末記者，她的丈夫正在 臨近的工地打工。

還有十幾戶之前因為種種原因既沒有拿到水域證也沒有網圈、靠著每天出海打魚為生的漁民，還沒得到任何補償。但眼看著臨近的海域一點點縮小，「很快就 沒法出海了，將來怎麼辦，我不敢想。」剛剛撈了一網兜皮皮蝦和小海魚回來的漁民無奈地說。但按照現有的政府法規條文，他將來很有可能得不到任何補償。

在海洋和生態體系的專家看來，在巨大的經濟利益面前，給環境帶來損失的計算更是被徹底忽略了。

「人類賴以生存的三大生態系統——森林、海洋和濕地，填海破壞了兩個，而且這種破壞是不會恢復的。」遼寧師範大學生命科學學院教授姜長陽痛心疾首。他兩年前還曾去觀測過幾次生物的大連泉水濕地，如今正在如火如荼地填海，大連環保志願者經過努力，最終才保留了一小塊。

在廈門大學張珞平教授看來，填海對自然的破壞是毋庸置疑的。它會減少濕地這一地球之肺，它會改變水動力流向從而使港口資源受到破壞，而長久以來形成的自然岸線顯然比人工岸線更能抵禦颱風等惡劣氣候的侵襲等。還有最大也是最難定量的，就是對生態系統的破壞。

「長久以來，大家只計算了填海的經濟收益，卻忽略了計算環境和生態的損失。」張珞平教授表示，「我不反對適量填海，但在對環境損失定量評估的規範和技術都有所缺失的情況下，我反對沒有急迫需求、沒有威脅到人類生存空間，而僅僅為了經濟利益的填海。」

「畢竟，經濟利益是少數人獲得，而環境損失是公眾來承擔。」他說。