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中央正式印發農村土地流轉文件 鼓勵創新流轉形式

來源: http://wallstreetcn.com/node/210961

國務院周四發布農村土地流轉文件,其中提到要實現所有權、承包權、經營權三權分置,形成土地經營權流轉的格局,鼓勵創新農村土地流轉形式,並穩步推進土地經營權抵押、擔保試點,探索建立抵押資產處置機制。

近來,我國的土地流轉呈加快之勢,但也存在“非糧化”、“非農化”的問題,有地方強推土地流轉,侵害農民利益。

上述文件提出了四方面措施:

一是堅守土地流轉的底線。要堅持農村土地集體所有,堅持依法自願有償,保護農民承包權益,不能搞大躍進,不能搞強迫命令,不能搞行政瞎指揮。要確保流轉土地用於農業生產,重點支持糧食規模化生產。

二是鼓勵創新土地流轉形式。鼓勵農民以多種形式長期流轉承包地。

三是嚴格規範土地流轉行為。尊重農民在流轉中的主體地位,村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統一流轉,禁止以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。

四是加強土地流轉服務體系建設。

該意見還提到,要建立健全土地承包經營權登記制度,原則上確權到戶到地,在尊重農民意願的前提下,也可以確權確股不確地。

其重申,用五年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。

《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》全文如下:

伴隨我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程,農村勞動力大量轉移,農業物質技術裝備水平不斷提高,農戶承包土地的經營權流轉明顯加快,發展適度規模經營已成為必然趨勢。實踐證明,土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路,有利於優化土地資源配置和提高勞動生產率,有利於保障糧食安全和主要農產品供給,有利於促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收,應從我國人多地少、農村情況千差萬別的實際出發,積極穩妥地推進。為引導農村土地(指承包耕地)經營權有序流轉、發展農業適度規模經營,現提出如下意見。

  一、總體要求

  (一)指導思想。全面理解、準確把握中央關於全面深化農村改革的精神,按照加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式複合型現代農業經營體系和走生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路的要求,以保障國家糧食安全、促進農業增效和農民增收為目標,堅持農村土地集體所有,實現所有權、承包權、經營權三權分置,引導土地經營權有序流轉,堅持家庭經營的基礎性地位,積極培育新型經營主體,發展多種形式的適度規模經營,鞏固和完善農村基本經營制度。改革的方向要明,步子要穩,既要加大政策扶持力度,加強典型示範引導,鼓勵創新農業經營體制機制,又要因地制宜、循序漸進,不能搞大躍進,不能搞強迫命令,不能搞行政瞎指揮,使農業適度規模經營發展與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應,與農業科技進步和生產手段改進程度相適應,與農業社會化服務水平提高相適應,讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者,避免走彎路。

  (二)基本原則

  ——堅持農村土地集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權,以家庭承包經營為基礎,推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展。

  ——堅持以改革為動力,充分發揮農民首創精神,鼓勵創新,支持基層先行先試,靠改革破解發展難題。

  ——堅持依法、自願、有償,以農民為主體,政府扶持引導,市場配置資源,土地經營權流轉不得違背承包農戶意願、不得損害農民權益、不得改變土地用途、不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境。

  ——堅持經營規模適度,既要註重提升土地經營規模,又要防止土地過度集中,兼顧效率與公平,不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率,確保農地農用,重點支持發展糧食規模化生產。

  二、穩定完善農村土地承包關系

  (三)健全土地承包經營權登記制度。建立健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度,是穩定農村土地承包關系、促進土地經營權流轉、發展適度規模經營的重要基礎性工作。完善承包合同,健全登記簿,頒發權屬證書,強化土地承包經營權物權保護,為開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據。建立健全土地承包經營權信息應用平臺,方便群眾查詢,利於服務管理。土地承包經營權確權登記原則上確權到戶到地,在尊重農民意願的前提下,也可以確權確股不確地。切實維護婦女的土地承包權益。

  (四)推進土地承包經營權確權登記頒證工作。按照中央統一部署、地方全面負責的要求,在穩步擴大試點的基礎上,用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作,妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。在工作中,各地要保持承包關系穩定,以現有承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬;堅持依法規範操作,嚴格執行政策,按照規定內容和程序開展工作;充分調動農民群眾積極性,依靠村民民主協商,自主解決矛盾糾紛;從實際出發,以農村集體土地所有權確權為基礎,以第二次全國土地調查成果為依據,采用符合標準規範、農民群眾認可的技術方法;堅持分級負責,強化縣鄉兩級的責任,建立健全黨委和政府統一領導、部門密切協作、群眾廣泛參與的工作機制;科學制定工作方案,明確時間表和路線圖,確保工作質量。有關部門要加強調查研究,有針對性地提出操作性政策建議和具體工作指導意見。土地承包經營權確權登記頒證工作經費納入地方財政預算,中央財政給予補助。

  三、規範引導農村土地經營權有序流轉

  (五)鼓勵創新土地流轉形式。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策,引導農戶長期流轉承包地並促進其轉移就業。鼓勵農民在自願前提下采取互換並地方式解決承包地細碎化問題。在同等條件下,本集體經濟組織成員享有土地流轉優先權。以轉讓方式流轉承包地的,原則上應在本集體經濟組織成員之間進行,且需經發包方同意。以其他形式流轉的,應當依法報發包方備案。抓緊研究探索集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現形式。按照全國統一安排,穩步推進土地經營權抵押、擔保試點,研究制定統一規範的實施辦法,探索建立抵押資產處置機制。

  (六)嚴格規範土地流轉行為。土地承包經營權屬於農民家庭,土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇,應由承包農戶自主決定,流轉收益應歸承包農戶所有。流轉期限應由流轉雙方在法律規定的範圍內協商確定。沒有農戶的書面委托,農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地,更不能以少數服從多數的名義,將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。防止少數基層幹部私相授受,謀取私利。嚴禁通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地流轉。

  (七)加強土地流轉管理和服務。有關部門要研究制定流轉市場運行規範,加快發展多種形式的土地經營權流轉市場。依托農村經營管理機構健全土地流轉服務平臺,完善縣鄉村三級服務和管理網絡,建立土地流轉監測制度,為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務。土地流轉服務主體可以開展信息溝通、委托流轉等服務,但禁止層層轉包從中牟利。土地流轉給非本村(組)集體成員或村(組)集體受農戶委托統一組織流轉並利用集體資金改良土壤、提高地力的,可向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費和土地流轉管理服務費,用於農田基本建設或其他公益性支出。引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同,並使用統一的省級合同示範文本。依法保護流入方的土地經營權益,流轉合同到期後流入方可在同等條件下優先續約。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設,健全糾紛調處機制,妥善化解土地承包經營流轉糾紛。

  (八)合理確定土地經營規模。各地要依據自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平等因素,研究確定本地區土地規模經營的適宜標準。防止脫離實際、違背農民意願,片面追求超大規模經營的傾向。現階段,對土地經營規模相當於當地戶均承包地面積10至15倍、務農收入相當於當地二三產業務工收入的,應當給予重點扶持。創新規模經營方式,在引導土地資源適度集聚的同時,通過農民的合作與聯合、開展社會化服務等多種形式,提升農業規模化經營水平。

  (九)扶持糧食規模化生產。加大糧食生產支持力度,原有糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼歸屬由承包農戶與流入方協商確定,新增部分應向糧食生產規模經營主體傾斜。在有條件的地方開展按照實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點。對從事糧食規模化生產的農民合作社、家庭農場等經營主體,符合申報農機購置補貼條件的,要優先安排。探索選擇運行規範的糧食生產規模經營主體開展目標價格保險試點。抓緊開展糧食生產規模經營主體營銷貸款試點,允許用糧食作物、生產及配套輔助設施進行抵押融資。糧食品種保險要逐步實現糧食生產規模經營主體願保盡保,並適當提高對產糧大縣稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險的保費補貼比例。各地區各有關部門要研究制定相應配套辦法,更好地為糧食生產規模經營主體提供支持服務。

  (十)加強土地流轉用途管制。堅持最嚴格的耕地保護制度,切實保護基本農田。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅遊度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、汙染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。堅決查處通過“以租代征”違法違規進行非農建設的行為,堅決禁止擅自將耕地“非農化”。利用規劃和標準引導設施農業發展,強化設施農用地的用途監管。采取措施保證流轉土地用於農業生產,可以通過停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等辦法遏制撂荒耕地的行為。在糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區,不符合產業規劃的經營行為不再享受相關農業生產扶持政策。合理引導糧田流轉價格,降低糧食生產成本,穩定糧食種植面積。

  四、加快培育新型農業經營主體

  (十一)發揮家庭經營的基礎作用。在今後相當長時期內,普通農戶仍占大多數,要繼續重視和扶持其發展農業生產。重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源,從事專業化、集約化農業生產的家庭農場,使之成為引領適度規模經營、發展現代農業的有生力量。分級建立示範家庭農場名錄,健全管理服務制度,加強示範引導。鼓勵各地整合涉農資金建設連片高標準農田,並優先流向家庭農場、專業大戶等規模經營農戶。

  (十二)探索新的集體經營方式。集體經濟組織要積極為承包農戶開展多種形式的生產服務,通過統一服務降低生產成本、提高生產效率。有條件的地方根據農民意願,可以統一連片整理耕地,將土地折股量化、確權到戶,經營所得收益按股分配,也可以引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織,通過自營或委托經營等方式發展農業規模經營。各地要結合實際不斷探索和豐富集體經營的實現形式。

  (十三)加快發展農戶間的合作經營。鼓勵承包農戶通過共同使用農業機械、開展聯合營銷等方式發展聯戶經營。鼓勵發展多種形式的農民合作組織,深入推進示範社創建活動,促進農民合作社規範發展。在管理民主、運行規範、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上,培育發展農村合作金融。引導發展農民專業合作社聯合社,支持農民合作社開展農社對接。允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。探索建立農戶入股土地生產性能評價制度,按照耕地數量質量、參照當地土地經營權流轉價格計價折股。

  (十四)鼓勵發展適合企業化經營的現代種養業。鼓勵農業產業化龍頭企業等涉農企業重點從事農產品加工流通和農業社會化服務,帶動農戶和農民合作社發展規模經營。引導工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業,開發農村“四荒”資源發展多種經營。支持農業企業與農戶、農民合作社建立緊密的利益聯結機制,實現合理分工、互利共贏。支持經濟發達地區通過農業示範園區引導各類經營主體共同出資、相互持股,發展多種形式的農業混合所有制經濟。

  (十五)加大對新型農業經營主體的扶持力度。鼓勵地方擴大對家庭農場、專業大戶、農民合作社、龍頭企業、農業社會化服務組織的扶持資金規模。支持符合條件的新型農業經營主體優先承擔涉農項目,新增農業補貼向新型農業經營主體傾斜。加快建立財政項目資金直接投向符合條件的合作社、財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護的管理制度。各省(自治區、直轄市)根據實際情況,在年度建設用地指標中可單列一定比例專門用於新型農業經營主體建設配套輔助設施,並按規定減免相關稅費。綜合運用貨幣和財稅政策工具,引導金融機構建立健全針對新型農業經營主體的信貸、保險支持機制,創新金融產品和服務,加大信貸支持力度,分散規模經營風險。鼓勵符合條件的農業產業化龍頭企業通過發行短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等多種方式,拓寬融資渠道。鼓勵融資擔保機構為新型農業經營主體提供融資擔保服務,鼓勵有條件的地方通過設立融資擔保專項資金、擔保風險補償基金等加大扶持力度。落實和完善相關稅收優惠政策,支持農民合作社發展農產品加工流通。

  (十六)加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防範。各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制,建立健全資格審查、項目審核、風險保障金制度,對租地條件、經營範圍和違規處罰等作出規定。工商企業租賃農戶承包地要按面積實行分級備案,嚴格準入門檻,加強事中事後監管,防止浪費農地資源、損害農民土地權益,防範承包農戶因流入方違約或經營不善遭受損失。定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防範能力等開展監督檢查,查驗土地利用、合同履行等情況,及時查處糾正違法違規行為,對符合要求的可給予政策扶持。有關部門要抓緊制定管理辦法,並加強對各地落實情況的監督檢查。

  五、建立健全農業社會化服務體系

  (十七)培育多元社會化服務組織。鞏固鄉鎮涉農公共服務機構基礎條件建設成果。鼓勵農技推廣、動植物防疫、農產品質量安全監管等公共服務機構圍繞發展農業適度規模經營拓展服務範圍。大力培育各類經營性服務組織,積極發展良種種苗繁育、統防統治、測土配方施肥、糞汙集中處理等農業生產性服務業,大力發展農產品電子商務等現代流通服務業,支持建設糧食烘幹、農機場庫棚和倉儲物流等配套基礎設施。農產品初加工和農業灌溉用電執行農業生產用電價格。鼓勵以縣為單位開展農業社會化服務示範創建活動。開展政府購買農業公益性服務試點,鼓勵向經營性服務組織購買易監管、可量化的公益性服務。研究制定政府購買農業公益性服務的指導性目錄,建立健全購買服務的標準合同、規範程序和監督機制。積極推廣既不改變農戶承包關系,又保證地有人種的托管服務模式,鼓勵種糧大戶、農機大戶和農機合作社開展全程托管或主要生產環節托管,實現統一耕作,規模化生產。

  (十八)開展新型職業農民教育培訓。制定專門規劃和政策,壯大新型職業農民隊伍。整合教育培訓資源,改善農業職業學校和其他學校涉農專業辦學條件,加快發展農業職業教育,大力發展現代農業遠程教育。實施新型職業農民培育工程,圍繞主導產業開展農業技能和經營能力培養培訓,擴大農村實用人才帶頭人示範培養培訓規模,加大對專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員和返鄉農民工的培養培訓力度,把青年農民納入國家實用人才培養計劃。努力構建新型職業農民和農村實用人才培養、認定、扶持體系,建立公益性農民培養培訓制度,探索建立培育新型職業農民制度。

  (十九)發揮供銷合作社的優勢和作用。紮實推進供銷合作社綜合改革試點,按照改造自我、服務農民的要求,把供銷合作社打造成服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺。利用供銷合作社農資經營渠道,深化行業合作,推進技物結合,為新型農業經營主體提供服務。推動供銷合作社農產品流通企業、農副產品批發市場、網絡終端與新型農業經營主體對接,開展農產品生產、加工、流通服務。鼓勵基層供銷合作社針對農業生產重要環節,與農民簽訂服務協議,開展合作式、訂單式服務,提高服務規模化水平。

  土地問題涉及億萬農民切身利益,事關全局。各級黨委和政府要充分認識引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營的重要性、複雜性和長期性,切實加強組織領導,嚴格按照中央政策和國家法律法規辦事,及時查處違紀違法行為。堅持從實際出發,加強調查研究,搞好分類指導,充分利用農村改革試驗區、現代農業示範區等開展試點試驗,認真總結基層和農民群眾創造的好經驗好做法。加大政策宣傳力度,牢固樹立政策觀念,準確把握政策要求,營造良好的改革發展環境。加強農村經營管理體系建設,明確相應機構承擔農村經管工作職責,確保事有人幹、責有人負。各有關部門要按照職責分工,抓緊修訂完善相關法律法規,建立工作指導和檢查監督制度,健全齊抓共管的工作機制,引導農村土地經營權有序流轉,促進農業適度規模經營健康發展。

以下是農業部部長韓長賦答新華社記者問:

近日,中央審議通過了《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。《意見》出臺背景如何?主要內容是什麽?有哪些政策創新?如何貫徹落實好《意見》?記者就此采訪了農業部部長韓長賦。

  問:請介紹一下《意見》出臺的背景和過程。

  答:農村土地經營權流轉和規模經營是事關農業農村發展的一件大事,也是深化農村改革的一項重要內容。在工業化、城鎮化進程中,農村勞動力逐步轉移,他們原來經營的土地流轉出來,使得農業從業者的土地經營規模不斷擴大,先進的農業技術裝備得到利用,為建設現代農業創造了必要條件。這是世界農業發展的普遍現象,目前我國正處於這一階段。近年來,各地從實際出發在這方面積極探索,取得了一定成效,積累了一些經驗。但從深層次看,在保護農民承包權益、加強流轉管理和服務、扶持新型經營主體發展等方面,還存在一些制約發展的體制機制性因素。

  黨中央、國務院高度重視農村土地流轉和規模經營發展。黨的十八大和十八屆三中全會提出,要鼓勵承包經營權在公開市場上流轉,發展多種形式適度規模經營,培育新型農業生產經營主體,構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。為貫徹好中央精神,有關部門在開展土地經營權流轉規範化管理和服務試點的基礎上,深入基層調研、總結地方經驗,充分聽取基層幹部和農民群眾的意見。可以說,《意見》體現了中央的意圖,凝聚了群眾的智慧,是今後一段時期指導農村土地制度和農業經營制度改革的重要政策性文件。

  問:《意見》的主要政策取向是什麽?

  答:這些年來,中央先後制定了一系列關於農村土地流轉和規模經營發展的政策法律,對土地怎樣流轉作出了明確規定。現在出臺的這個《意見》,是適應新形勢和實踐發展要求制定的,延續了中央一貫的政策基調,遵循了《農村土地承包法》的立法精神,並吸收了近年來廣大農民群眾的實踐創造。

  《意見》的著眼點主要有三個方面:一是推進現代農業發展。在堅持土地集體所有的前提下,實現所有權、承包權、經營權三權分置,形成土地經營權流轉的格局,大力培育和扶持多元化新型農業經營主體,發展農業適度規模經營,走出一條有中國特色的農業現代化道路。二是維護農民合法權益。建立健全土地承包經營權登記制度,保護好農戶的土地承包權益。堅持依法自願有償,尊重農民的流轉主體地位,讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。三是堅持一切從國情和農村實際出發。

  土地流轉和規模經營發展是客觀趨勢,但必須看到這是一個漸進的歷史過程,不能脫離實際、脫離國情,片面追求流轉速度和超大規模。

  問:如何準確理解農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”?

  答:當前,在工業化、城鎮化快速發展背景下,大量人口和勞動力離開農村,原來家家戶戶都種地的農民出現了分化,承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多,在大多數地區,承包權與經營權分置的條件已經基本成熟。實現土地集體所有權、承包權、經營權三權分置,這是引導土地有序流轉的重要基礎。

  《意見》明確提出,堅持農村土地集體所有,所有權、承包權、經營權三權分置,引導土地經營權有序流轉。首先要維護好農村土地集體所有權。《意見》強調,一方面要探索新的集體經營方式;另一方面,要行使好農村集體在土地流轉和承包經營上的管理監督權,發揮好集體為農民流轉土地提供服務的組織功能作用。其次,要保障好土地承包權。《意見》指出,要抓緊抓實承包地確權登記頒證工作,妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題;要完善承包合同,健全登記簿,頒發權屬證書,強化土地承包經營權物權保護。同時,要放活經營權。《意見》強調,要鼓勵創新土地流轉形式,發展多種形式的適度規模經營;加強土地流轉服務體系建設,為流轉雙方提供服務,保護流轉雙方的權益。總之,三權分置是深化農村土地制度改革的實踐探索,體現了中國特色農村土地制度改革的理論創新。

  問:近年來社會上對未來“誰來種地”問題十分關註,請問《意見》提出了哪些應對措施?

  答:《意見》提出了三個方面的措施:一是建立新型職業農民制度,培育新的種地人。包括實施新型職業農民培育工程,積極培養專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員和返鄉農民工等新型職業農民,努力構建新型職業農民和農村實用人才培養、認定、扶持體系。二是引導土地資源流向新型農業生產經營主體,使願意種地的人能獲得更多的土地經營權。鼓勵各地整合涉農資金建設連片高標準農田,並優先流向家庭農場等規模經營農戶;有條件的地方可將土地經營權入股組建合作組織,通過自營或委托經營等方式發展農業規模經營;允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營;工商企業可以適度租賃土地發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖、開發農村“四荒”資源等現代種養業。三是加大扶持完善服務,為新型農業經營主體發展提供更好的外部環境。《意見》主要從財政、金融、用地、稅收等方面提出了一系列有針對性的扶持政策。如支持符合條件的新型農業經營主體優先承擔涉農項目,新增農業補貼向新型農業經營主體傾斜,引導金融機構建立健全針對新型農業經營主體的信貸、保險支持機制,要求各地在年度建設用地指標中單列一定比例專門用於新型農業經營主體建設配套輔助設施等。

  應當指出的是,在發展新型農業經營主體的同時,不能忽視普通農戶的作用。各類新型經營主體在農業的不同領域、不同環節各有優勢,要多元化、融合式地發展。

  問:為什麽要健全土地承包經營權登記制度?《意見》對做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作提出了哪些要求?

  答:加強對承包地的保護,是促進土地流轉起來,形成規模經營的重要前提。過去,對農戶承包地主要是按照合同進行管理,存在面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。建立農村土地承包經營權登記制度,一是針對現實矛盾,解決好承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明等問題;二是按照《物權法》要求,完善合同、健全登記簿、頒發權屬證書,確認農戶對承包地的占有、使用、收益等各項權利。這是穩定農村土地承包關系的重要基礎,是開展土地經營權流轉的重要前提,也是調處承包糾紛、開展抵押擔保、落實征地補償的重要依據。

  健全登記制度,強化對農戶承包地權益的保護,當前最重要的抓手就是開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。為指導各地做好土地承包經營權確權登記頒證工作,《意見》明確提出四個方面的要求:一是按照保持穩定、依法規範、民主協商、因地制宜、分級負責的原則穩步推進;二是原則上要確權到戶到地,在尊重農民意願前提下,也可以確權確股不確地;三是強化縣鄉兩級責任,建立黨委政府統一領導、部門密切協作、群眾廣泛參與的工作機制;四是加強工作保障,經費納入地方財政預算,中央財政給予補貼。

  問:當前,農村土地經營權流轉情況如何,為引導有序流轉《意見》提出了哪些具體措施?

  答:近年來,農村土地流轉呈加快之勢。隨著規模的擴大,土地流轉也呈現出主體多元、形式多樣的發展態勢。流入方仍以農戶為主,但向合作社、龍頭企業等新型農業經營主體流轉的比重逐步上升;農村集體經濟組織成員之間的轉包仍是最主要的流轉形式,但出租、股份合作等流轉形式比重上升較快。

  從總體上看,我國農村土地流轉總體上平穩健康,但也存在一些需要重視和解決的問題。如有的地方強行推動土地流轉,片面追求流轉規模、比例,侵害了農民合法權益;有的地方土地流轉市場不健全,服務水平有待提高;有的工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地,“非糧化”、“非農化”問題比較突出。這些問題如果不解決好,就會影響到農村土地的有序流轉和農業適度規模經營的健康發展。

  針對上述問題,在總結基層實踐經驗的基礎上,《意見》提出了四個方面的具體措施:一是堅守土地流轉的底線。要堅持農村土地集體所有,堅持依法自願有償,保護農民承包權益,不能搞大躍進,不能搞強迫命令,不能搞行政瞎指揮。要確保流轉土地用於農業生產,重點支持糧食規模化生產。二是鼓勵創新土地流轉形式。鼓勵農民以多種形式長期流轉承包地,鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題,穩步推進土地經營權抵押、擔保試點,允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營等。三是嚴格規範土地流轉行為。尊重農民在流轉中的主體地位,村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統一流轉,禁止以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。四是加強土地流轉服務體系建設。

  問:近年來,工商企業進入農業引起社會廣泛關註,對如何引導好並防止“非糧化”、“非農化”等問題,《意見》有何規定?

  答:我國農村缺資金、缺人才,缺先進的管理,為發展現代農業,工商企業進入農業是必要的。從實踐情況看,工商企業直接租地經營,有利有弊,好處是可以帶來優良的品種、先進的技術和經營模式,不好的是擠占農民就業空間,容易加劇“非糧化”、“非農化”傾向。

  為鼓勵流轉土地用於糧食生產,《意見》提出,一是通過新增補貼向糧食生產規模經營主體傾斜、優先安排農機具購置補貼、開展生產者補貼試點、目標價格保險試點、營銷貸款試點、逐步實現糧食生產規模經營主體“願保盡保”等措施,重點扶持糧食規模化生產;二是通過糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區的產業規劃和相關農業生產扶持政策引導經營主體生產糧食;三是通過合理引導土地流轉價格,以降低糧食生產成本,穩定糧食種植面積。可以采取停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等措施,遏制撂荒耕地。

  為防止工商企業下鄉引發“非農化”,《意見》明確:一是鼓勵工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖和開發農村“四荒”資源等適合企業化經營的現代農業。二是對工商企業租賃農戶承包地加強監管和風險防範。包括,要求各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地有明確的上限控制;建立健全資格審查、項目審核和風險保障金三項制度,嚴格準入門檻,加強事後監管;定期對租賃土地企業的農業經營能力、流轉承包地用途等情況進行監督檢查,及時查處糾正違法違規行為等。

  問:規模經營為什麽要強調適度,實踐中如何把握這個度?

  答:現代農業的基本特征是農業生產的專業化、標準化、規模化、集約化。一定規模的土地集聚有利於發展現代農業。但是,任何一種土地經營方式,都存在勞動生產率與土地產出率如何均衡的問題,土地經營規模不是越大越好,應當有一個適宜的範圍。

  《意見》提出對“兩個相當於”的要重點扶持,即土地經營規模的務農收入相當於當地二、三產業務工收入的,土地經營規模相當於當地戶均承包土地面積10-15倍的,應當給予重點扶持。這主要考慮到我國農戶平均承包土地面積不足8畝,10-15倍在100畝左右,按農戶家庭2個勞動力種糧計算,現階段勞均收入可相當於出外打工。實際是種半年地等於打一年工。當然,由於各地二、三產業發展水平不一,農村勞動力轉移有快有慢,可以根據實際情況確定具體的標準。

  問:農業社會化服務體系是農業適度規模經營發展的有力支撐,《意見》提出了哪些新的措施?

  答:健全的農業社會化服務體系可以將農業經營主體從部分生產經營環節中解放出來,專註於發揮自身優勢,是農業適度規模經營發展的有力支撐。

  為提高農業社會化服務水平,《意見》提出了培育多元社會化服務組織的要求,拓展農技推廣、動植物防疫、農產品質量安全監管等公共服務機構的服務範圍,開展政府購買農業公益性服務試點;支持經營性服務組織發展農業生產性服務,積極推廣土地托管服務模式。同時,《意見》提出要發揮供銷合作社的優勢和作用,紮實推進供銷社綜合改革試點,推動供銷社與新型農業經營主體對接,鼓勵基層供銷社針對農業生產重要環節提升規模化服務水平。

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