《建立效能政府》

過去兩年，沉寂已久的台灣社運聲勢再創高峰，民眾對政府已忍無可忍。其實，制度缺陷與選民意識不彰，才是台灣政治總是讓人失望的根源。

撰文‧郭淑媛

某位行政院前院長曾告訴《今周刊》記者，有一次他去立法院遊說立委一項政策，立委問他：「你有票嗎？」他答：「我的老闆（指總統）有六八九萬票。」立委立刻說：「那叫你老闆來！」這段對話，具體反映出台灣憲政體制的問題，行政院長沒有民意基礎，權力來源是總統，卻須向立法院負責，總統反而不受任何監督制衡，形成「總統有權無責，閣揆有責無權」的憲政困境。

今年三月的太陽花學運，就是當總統的民意支持度只剩九％，卻仍要硬推一個政策支持度不到三成的《兩岸服貿協議》所引爆。英國《經濟學人》五月初報導：「街頭示威反映著對台灣脆弱政治體制的幻滅，馬英九未來兩年會是跛鴨狀態，台灣的未來可能會在街頭決定。」為什麼會演變成街頭決定？答案就是我們的政治體制設計出問題。

同樣的爭端若發生在日本，首相可以解散國會，訴諸民意，讓新選出的國會來決定政策走向。十一月中日本首相安倍晉三宣布解散國會、眾議院改選，就是要將「安倍經濟學」的存廢交由選民決定。

但台灣做不到這點，以至於民眾只好上街頭施壓。如果壓力夠大，夾在黨意與民意間的立法委員頂多「不處理」問題，並不是真的決定政策的方向。像台灣今年兩起重大抗爭行動，太陽花學運以及反核大將林義雄反核四禁食行動，只是讓《服貿協議》被凍在立法院、行政院宣布核四停工。但這是否代表服貿就此不簽了，核四以後都不運轉了？大家也不清楚。

這幾年，台灣政治就是這樣空轉。例如：核四問題沒有清楚做出結論，台灣就沒有能量與魄力，去討論下一階段的能源政策。

要解決這樣的問題，讓類似的事情不再發生，台灣勢必要面對憲政體制改革。台灣的憲政體制，無論是總統、行政院或立法院的運作機制設計，處處是地雷，彼此不斷互相拉扯牽制，隨時都會引爆爭議。

問題一，總統有權無責，人民直選產生的總統，握有很大的權力，卻不必向任何權力制衡機構（如立法院）負責。造成民調支持度只有九％的總統，可以推動爭議政策。

問題二，行政院院長由總統任命，行政院部會首長都不是民選產生，也沒有經過立法院同意，全部沒有民意基礎，權力來源來自總統，施政重點自然不會以民意為優先考量，而是實踐總統的意旨。馬政府復徵證所稅政策爭議，即為例證。

問題三，立法權箝制行政權，立法院議事效率不彰，往往為反對而反對，使得政府無法有效運作。前總統陳水扁任期內，因民進黨在立法院是少數，施政窒礙難行；馬英九出任總統至今，國民黨在立法院雖擁有絕對多數或相對多數席次，但他的重要政策如年金改革，也是動彈不得。具有政策急迫性的重大法案，常常經年累月地拖延。國家，就這樣被卡住了。

為何會產生這三大問題？研究憲改的前立委林濁水指出，讓內閣和民意基礎銜接，是民主國家的普遍原則，內閣制國家，閣員由國會議員兼任；總統制的美國，政務官都要經過國會聽證行使同意權；法國的半總統制，閣揆上任前往往先主動要求國會信任投票，閣員主要由國會議員停止議員職權後上任；但台灣在一九九七年修憲，取消立法院的閣揆同意權，少了這道銜接民意的機制。

再者，目前的憲政制度設計，也造成行政院院長有責無權，行政院院長卻必須向立法院負責，但決策權卻在總統手上，行政院院長往往成為「替死鬼」，不少卸任閣揆私下即有此感嘆。

弔詭的是，決定國家政策的行政院院會或部長級會議，擁有最高權力的總統不能主持，而由沒有真正決策權的行政院院長主持；導致在政策形成的程序中，總統的權力變成空白，往往出現政策執行的落差，使得決策品質不佳，總統反而做不了事。

再加上，行政、立法關係失衡，立委動輒議事杯葛，與功能不彰的總質詢制度，往往對行政系統形成掣肘；而朝野惡鬥、立院黨團密室協商，以及缺乏國會調查權，也讓立法院議事能力低落、立法品質粗糙，成為現在政府難以運作的原因之一。

台灣一九九七年修憲雖然賦予總統解散國會權力，但這個權力卻是被動的，必須在立法院對行政院提出不信任案；當不信任案成立、倒閣成功時，總統必須撤換行政院院長或解散國會。

這項制度設計，讓行政、立法兩權相互牽制，十幾年來從未運作，因為，立委只要不提倒閣，就不會有被解散的風險。

歷任總統多以兼任黨主席方式，循政黨決策機制解決爭議，但這項作法常被批評為「違章建築」。林濁水就質疑，國會是人民選出來的，總統透過黨主席身分指揮國會，違背權力分立的憲政精神，在美國絕對行不通。

目前的憲政體制已成為國家亂源，這也是近年來群眾運動接連不斷的主因。要解決國家陷入空轉的危機，惟有朝野努力克服超高的修憲門檻，進行憲政改革，才能正本清源。

中央政府體制無論要朝內閣制或總統制，皆可透過修憲會議尋求共識，最重要的是，透過修改中央政府體制和配套的選舉制度，以建立權責相符的憲政體制，是台灣社會的當務之急。

師法他國 台灣亂源或可有解──主要國家解決重大爭端作法

國家 憲政

體制 解決爭端的機制

日本 內閣制 首相可直接解散眾議院（相當於立法院），進行眾議院改選，並於新國會產生後再重新票選新首相。

眾議院可以對內閣提出不信任投票，若通過，首相必須接受，或解散國會。

英國 內閣制 首相有權解散下議院（相當於立法院），下議院也可以對內閣提出不信任投票。

自2011年選制改革公投開始，公投具法律效力，2014年9月即舉行蘇格蘭獨立公投。

德國 內閣制 總理在信任案遭國會否決時，有權向總統提出解散聯邦議會的請求，或提請總統宣布立法緊急狀態，暫時將立法權移交參議院。但當聯邦議會提出「建設性不信任案」（註）並選出新總理時，不得要求解散國會。

法國 半總統制 總統有權直接解散國民議會，進行國會改選；也可主動交付公投。

美國 總統制 沒有解散國會機制，總統要靠遊說方式爭取國會議員支持，所以曾發生白宮發不出薪水的僵局。

註：由於德國是多黨政治，國會新的多數聯盟組成，對內閣提出不信任案之後，必須以過半數的議員選出新任總理候選人才能成立，以確保不會因為倒閣造成國家空轉。

資料來源：台大政治系教授王業立

整理：郭淑媛

行動方案

朝野應努力克服超高的修憲門檻，進行憲政改革，修改中央政府體制，以及配套的選舉制度，以建立權責相符的憲政體制，是當務之急。