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保監會主席談保險業市場化改革路徑與監管者職責 ◎ 本刊記者 胡舒立 凌華薇 王申璐 文除非是出席公開活動，56歲的中國保監會主席項俊波，習慣 身著便裝。 7月26日下午，北京金融大街，在中國保險監督管理委員會（下稱保監會）辦公樓的20層，項俊波穿著西裝拍照完畢後，馬上摘掉領帶、換上一件深色夾克，接受財新傳媒的獨家專訪。他確認，這就是他2010年7月接受財新記者採訪時所穿的那件。那次是在中國農業銀行上市前夜。 作為一名金融監管者，項俊波的經歷色彩斑斕。他參加過對越反擊戰，寫過電視劇劇本，幹過20年審計。從審計 署轉到央行，項俊波的最近十年在金融業度過，從負責上海總部籌建的央行副行長，到推動農行改製上市的董事長，再到保監會的最高層。2011年10月，當項俊波得知自己將出任保監會主席一職時，坦言“確實也沒想到會來幹保險” 。 對項俊波來說，在國家審計署工作20年，官至副審計長，對監管者的角色並不陌生，但這次從銀行業轉到保險業，行業跨度較大。 2011年10月，三大金融監管機關換 任之際，時任國務院副總理王岐山（現為中央政治局常委、中央紀委書記）提了要求 ：尚福林任銀監會主席，給一個月時間熟悉銀行業情況 ；郭樹清任證監 會主席，給一個半月時間熟悉證券業情況 ；項俊波任保監會主席，可以給兩個月時間來熟悉保險業情況。 結果，兩個月不夠。 “一調研就是半年多。 ”項俊波說。 此時，中國保險業十多年的高歌猛進已告結束——年度保費增速由20% 多降到個位數 ；保險資金運用的收益低於社會平均回報 ；保險公司約三分之一的銷售依賴銀行渠道……何去何從？十字路口。 到保監會後，項俊波爭取到財政部門支持，推動頒佈《農業保險條例》 。農業保險發展加速，2012年農業保險保費收入達到240億元，成為國內財險市場的第三大險種，中國也成為世界上第二大農業保險市場。 接下來連續推出的改革，啃的是保險業的硬骨頭，其中既有順應時勢、最後突破，促成14年管制放鬆的價格改革，如普通人身險的費率市場化 ； 也有給保險公司資金運用大鬆綁，激活保險公司投資能力的13項政策；更有為建設第二代償付能力監管體系的布局，制定更市場化的監管標準。 此外，還包括一項外界不容易注意到的變化 ：保監會主動削權，對保險監管重新定位，為日後放鬆管制、以市場化手段加強監管的大方向鋪路。 保監會成立15年，對保險行業一直管得比較緊，緊到有時超出了監管和被監管的關係，曾被業內人士戲稱為“保險總公司” ，意指保監會對保險公司的“父愛主義” 。一方面，在對風險嚴防死守的同時，也綑住了保險公司的手腳，保險資產收益一直在低位徘徊，逐漸失去了對投資者、消費者的吸引力；另一方面，對待業內風險事件，監管部門也很難完全從監管者的角度嚴格執法，對待業內呼聲漸高的市場化改革，更是常常因為存在反對意見就有所反複。 “家長打自己的孩子下不去重手，即使犯了錯也覺得是好的，這是護犢子的本能。 ”項俊波說。 來到保監會後，項俊波根據國務院的部署，將中國人壽、中國人民保險集團、中國太平保險集團和中國出口信用保險公司的行政管理權，從保監會剝離出去。 此前，這四家國有保險公司的組織關係及人事權一直由保監會代管。2012 年初，這四家公司參照工、農、中、建四大國有銀行，升格為副部級單位，組織關係及人事權移至中組部。 “有人說項俊波傻啊，一來就砍掉自己的權力。 （但）我覺得這是應該做的。 ”項俊波說， “因為這樣定位更明確，監管者就是監管者。 ”談到下一步改革，項俊波說， “當前，市場化改革既要克服市場化不夠、市場活力不足的痼疾，又要克服市場化過度、市場規則缺失的缺陷，循序漸進 地往前推。 ” 角色轉換 發現幾大問題： 監管層定位不清晰；保險資金運用監管管得過嚴過細過 死；亟需啓動壽險費率改革 ；農民 對農業保險的需求很大 財新記者 ：你這次從國有銀行董事長到保險業監管者的跨越，有何不同感受？ 項俊波 ：當時我到人行和農行的時候，提出要“跳出銀行看銀行” 。到了保監會以後， 我也提出要“跳出保險看保險” 。 保險不只是賣保險，不能只見自己的一畝三分地。只有放眼經濟發展的大局，找准保險的定位，才能找到感覺。 保險業和銀行業的差別很大，保險是雪中送炭，銀行是錦上添花。保險業有商業的逐利性，但是和銀行相比明顯不同。保險業無論是對整個經濟社會的發展，還是對老百姓，其保障功能是其他行業、其他產品不可替代的。 以前在農業銀行，是被監管的角色，思路就是做任何決策、幹任何事，都要對黨和國家負責，經得起有關部門的檢查。我到保監會之後，首先強調“為民監管” ，要保護消費者的利益，其次是寓監管于服務之中，為保險業的自主發展，創造優良的生態環境。 財新記者：你就任以來，去了哪些地方調研？各有什麼收穫？ 項俊波 ：首先去了南方的廣東、深圳，因為當地的保險市場發達，市場化程度較高，改革探索有經驗，對市場變化反應靈敏，一些深層次矛盾問題也相對早發先發。接著去了四川、陝西、西藏、吉林、黑龍江、上海等地區。調研中發現了幾大問題：一是監管與部分保險公司行政管理體制的問題，造成監管層定位不清晰；二是保險資金運用監管管得過嚴過細過死；三是壽險市場發展阻力大，亟需啓動壽險費率改革 ；四是農民對農業保險的需求很大。 為了進一步瞭解農民對保險的需求，推行新農合、 “大病保險”等制度，我對保險業參與江蘇江陰、廣東湛江的農村醫療情況開展了調查，瞭解當地農民看病可以報銷多少費用。 “大病保險”有望在2015年實現全國基本覆蓋，農民只需每年多交幾十塊錢保費，有大病住院就可能多報銷10多萬元，這對農民是很大的醫療保障。 除了現場調研，我們還針對不同對象、不同主題，如服務民生、消費者、中小企業、 “三農”等問題，召開多次座談會。 財新記者 ：你到任後，保監會推出的改革措施較密集，看來基層調研提供了很重要的需求分析。大致過程是怎樣的？ 項俊波 ：第一個階段經過調研，先初步瞭解情況，摸清問題。 第二個階段就是將發現的問題深化、總結、提煉，找准制約保險行業發展的主要桎梏是什麼。到了2012年五六月份，差不多完成這個階段的工作。 第三個階段就是拿出解決方案。 2012年第二季度開始，保監會開始推出各項改革方案。2012年4月，保監會啓動了第二代償付能力監管體系建設，並于2013年5月發佈了改革的整體框架。 2012年8月，推行城鄉居民大病保險業務。2012年9月，推出保險營銷員管理體制改革。2012年11月，國務院頒佈了《農業保險條例》 ，列舉多項支持農業保險的措施。 2012年6月，徵求行業對保險資金運用新政的意見，2012年下半年陸續出台了13項保險資金投資新政策，給保險投資鬆綁。2012年下半年，啓動壽險費率改革 ；2013年7月17日，國務院同意了相關方案； 2013年8月5日，正式實施。 理念先行 “發展商業養老和健康險，建立多支柱的社會保障體系，有利於減輕 政府未來的財政負擔” 財新記者 ：保險業本來是金融業的三大支柱產業之一。保險業的資產規模一直以20% 以上的速度增長，但截至2012年底總資產不過7.36萬億元，在中國金融體系中占的比重並不大。你談到保險業的理念改革，找准定位，立足全局謀發展，具體如何理解？ 項俊波：我認為，主要是從五個方面來發揮保險的作用。 第一，保險應該成為金融體系的重要支柱。 我這次參加中美戰略與經濟對話，發現歐美市場經過金融危機後，保險業仍然相當強大。 美國的保險總資產加上養老這塊，有17.4萬億美元，而銀行才13.6萬億美元。保險公司是許多大銀行的股東，因為保險管理的是長期資產，在金融市場舉足輕重。 目前保險業總資產在中國金融體系中的比重太小，銀行資產140萬億元，而保險才不到8萬億元。從樂觀的角度看，保險業提升的空間非常大。 第二，保險應該成為社會保障體系的重要支柱。歐債危機的教訓告訴我們，希臘債務危機爆發，最大的問題就是政府在社會福利和公共支出上做出了過高的承諾，國家財政滿足不了。我們從國家財政要可持續發展的角度，大力發展商業養老和健康險，建立多支柱的社會保障體系，有利於減輕政府未來的財政負擔。 第三，保險應該成為災害救助體系的重要支柱。 中國自然災害不斷，政府往往承擔無限責任，這是不可持續的。國際上，遇到大型海嘯、地震、颶風、冰雹，損失中保險機構承擔的賠付比例大概是35%-40%，而目前國內還不到5%。我們應該學習國外，把災難要承擔的損失風險，通過保險和再保險的市場機制，分攤到全球市場。 第四，保險應該成為社會風險管理體系的重要支柱。比如交通事故、環境汙染、醫療衛生等方面的風險。 舉個極端的例子，三聚氰胺毒奶粉案，很多孩子家屬到當地政府提出訴求，後來協調有關責任企業籌集了賠償金，其中一部分為一次性賠償款，另外一部分設立醫療賠償基金，由中國人壽管理，用于報銷患兒急性治療結束後到年滿18 歲以前，出現相關疾病發生的醫療費用。 有了這一層保障，很快，這些家屬就不來找政府訴求了。 第五，保險應成為農業生產保障體系的重要支柱，我來之後推動加緊出台的第一個政策就是農業保險條例。在各級政府的大力支持下，農業保險從啓動到現在時間不長，就建成了世界上第二大農業保險市場，僅次于美國。原來在亞洲，日本做得很好。去年，我們已超過日本。 財新記者：你大力推動農業保險，設計80%的保費由各級財政補貼的方式，能取得預想效果嗎？ 項俊波： 《農業保險條例》的制定推動了好多年，進展一直不明顯，在國家的支持下，2012年底終於實現突破，正式出台。 推進農業保險，得到財政的大力支持，農業保險的保費由財政部出40%，省一級政府出20%，地市縣級政府出20%，農民只出20%。 2012年，我國農業保險保費收入達到240億元，成為國內財險市場的第三大險種，其中中央財政保費補貼金額接近100億元，省、地、縣級政府財政補貼合計近100億元，農民自身出資的保費不到50億元。這種保障已經很不錯了，美國做得最好的農業保險，也就是這個水平。 目前廣東、福建、浙江等沿海地區的農房基本上都投保了農房保險，包括颱風、暴雨等把農民的房子吹倒了、沖垮了都賠，有時候一個颱風的損失賠付都好幾個億，農民得到了保障，對此很支持。 保監會下一步考慮批一些專業化公司的牌照，比如專門做農業保險或者遠洋保險的公司牌照，推動保險公司走向特色化。我們最近已成立了中資保險法人機構准入審核委員會。 放開定價 建立市場化的定價機制，推動壽險費率改革；建立市場化的資金運用機制，對保險公司的投資鬆綁；建立市場化准入退出機制，對市場機 構建立硬約束 財新記者：最近保監會推出費率的市場化改革，打破了過去14年未動的普通人身險最低預定利率。但放開價格管制後市場擔心的是，會不會有一些中小機構陷入價格戰的惡性競爭？ 項俊波 ：這種情況不會發生。定價機制改革大家最關心，也最需要慎重推進。 保監會市場化改革的原則，是“放開前端，管住後端” 。雖然預定利率放開，取消了對普通人身險的最低價格保護，但對保險公司法定準備金的評估利率定在了3.5%。3.5%是保監會參照“一籃子資產”的收益率和長期國債到期收益率等因素綜合確定的。這是個相對審 慎的收益率，這麼多年以來，資本市場的投資表現或者銀行利率，基本上不會低於3.5%，比較靠得住。 對預定利率高于準備金評估利率的產品，保監會實行“一事一批” 。如果個別公司激進定價，設置預定利率過高，費率、保費下降，就要一次性計提大量的保費不足準備金，並體現為當期的資本佔用，進而降低償付能力充足率。如果償付能力低於監管要求，保監會就會做出限制展業、暫停開設分支機構、補足資本等懲罰措施。 通俗地說，就是你有多大本錢，就做多大的生意。 財新記者 ：一些中小保險機構還是可能面臨風險。但中國現在比較大的問題就是缺乏金融機構有序退出的制度。保險機構的退出制度何時能健全起來？ 項俊波：是的，制定一萬個規則，不如關掉一家的效果好。保險市場准入退出機制不健全，難以實現市場的優勝劣汰，就像高速公路入口、出口不暢通一樣，肯定要出大問題。 保監會目前正在研究制定市場退出的制度，要建立多層次、多渠道的退出機制。既可以是全國市場的退出，也可以是局部市場的退出；既可以是全面業務的退出，也可以是部分業務的退出 ；既可以是長期退出，也可以是短期退出。 退出制度還包括完善並購重組的機制。保險公司特別是壽險公司具有經營長期負債的特性，其關閉清算牽涉面廣、社會關注度高，處理不當極易引發社會問題。從國際金融監管經驗來看，並購重組在優化市場結構和實施市場退出方面發揮著重要作用，可以有效減少行業震動，降低救助成本。 保監會正組織專門力量，對中國保險業並購重組的實際情況進行深入的動因、類型和績效分析，將按照保護消費者權益、尊重商業自願、適度監管引導、充分公開透明的原則，抓緊研究制定規範保險業並購重組的監管規則。 財新記者 ：你一直強調費率改革不是簡單的降價，而是市場化整體改革中的一個環節。那保監會的整體市場化改革還包括哪些方面？ 項俊波 ：為什麼現在我們敢放開壽險預定利率了？主要是因為現在監管跟上了，市場化改革條件也成熟了。 當前保險業的市場化改革有三個重點，一是建立市場化的定價機制，重點是推動壽險費率改革等 ；二是建立市場化的資金運用機制，即對保險公司的投資鬆綁；三是建立市場化的准入退出機制，通過償付能力監管體系的健全，來對市場機構建立硬約束。 自2003年開始，保監會構建保險公司償付能力的監管體系，2007年完成 ；2012年4月，保監會啓動了第二代償付能力監管體系建設，希望引入更市場化且符合中國實際的估值體系，預計最早將于2015年完成。 這三項市場化改革是一個有機的整體。 我希望，幾項措施能夠共同發揮聯動效應，為保險行業發展注入活力，刺激保險公司適應市場競爭，積極創新並謀求差異化發展，為消費者提供更豐富、更符合其需求的產品。 投資鬆綁 “經過這輪資金運用機制改革，可以說，保監會能放開的基本上都放 開了” 財新記者：與美國、英國、法國等國的保險投資收益率相比，中國保險公司的投資收益率相對較低，降低了國內保險產品的吸引力。保監會現在放開壽險產品的預定利率是第一步，這其實是對保險公司的投資能力提出了更高要求。2012年下半年之後，保監會逐步放開了保險資金投資管制，你的考慮是怎樣的，至今成效如何？ 項俊波 ：來保監會後，我總感覺我們管得過多過細，與市場化的要求有較大差距，國務院領導也明確指示我們推進保險資金運用市場化改革。我們判斷，實行過去的資金運用監管模式，對防範保險資金運用風險有一定作用，但行業可能因此被管死，相比而言這是更大的風險。推進資金運用機制的市場化改革，對保險業來說是從根子上解放和發展生產力，改比不改要好，早改比晚改要好，大改比小改要好。 經過這一輪改革，保監會出台了十幾項改革措施，可以說，保監會能放開的基本上都放開了，資金運用的政策環境較之以前發生了根本的改觀。2013以來，投資新政效果初步顯現。上半年，保險資金年化收益率為4.98%，2012年同期為3.56%。 需要注意的是，目前，保險業資金運用仍然面臨投資收益率偏低、資產負 債期限錯配、權益投資波動大等問題，需要在今後的改革中逐步化解。 財新記者：市場確實比較關注，保監會還將在哪些方面繼續推進保險資金運用體制改革？ 項俊波：我們確定了保險資金運用體制改革的基本思路，是堅持市場化改革導向，把投資權和風險責任更多地交給市場主體，增強市場活力。 在簡政放權方面，下一步保監會將繼續取消一些不適應市場發展要求的比例限制，按照投資品種風險屬性不同，納入大類資產配置比例中，不再就投資項目單獨設置具體比例。按照完全市場化的要求，投資比例限制將全部由資產 認可比例替代，只是現在的步伐不會一下邁得那麼大。 保監會還將拓寬債權投資計劃行業範圍，不再限定基礎設施投資領域，將來凡是國家不禁止的行業，保險機構均可進行投資。行業不做限定，保監會可能會出具一個指導意見，比如支持保險資金投資于新興戰略性產業，服務于國家經濟轉型和結構調整。 在鼓勵創新方面，保監會繼續鼓勵保險公司發起設立類優先股、先股後債、先債後股、股債並行等形式多樣的股權投資計劃，比如泰康人壽等九家保險公司集體投資中石油油氣管道項目。我們也將推動保險資產管理公司設立不同的專業化子公司。 為促進保險業支持小微企業發展，保監會正在研究保險機構發起設立小微企業投資基金，以及投資中小企業私募債等相關問題。 簡政放權，並非是監管無事可做，反而要在市場的基礎設施建設方面有所作為。 我們將推動建立一些類似登記結算中心的基礎性組織，為保險資產管理產品提供集中登記與結算等服務。並推動構建符合保險資金特點的另類投資市場，滿足保險資金以及養老資金的投資需求。 財新記者：現在投資放開之後，風險是否也加大了？比如，不少保險公司想參與地方融資平台的投資項目，外界有擔心，在目前經濟形勢下，保險公司會不會進去恰好接了最後一棒？ 項俊波：資金運用市場化改革之後，信用風險、操作風險和道德風險都會上升，但只要全行業緊繃防範風險這根弦，大的風險是可以避免的。保險資金運用體制改革，首先對市場主體的投資決策、流程再造、風險防控等多方面的能力提出了新的挑戰。 而從改進監管的角度，我們按照放開前端、管住後端”的思路，加大償付能力和資產配置的硬約束，強化信息披露和風險責任人的硬要求，落實追責制度，堅守不發生系統性區域性風險的底線。 我們將強化現場檢查和非現場檢 查，針對利益輸送與道德風險、不正當關聯交易、內部控制建設等方面展開現 場檢查，依法查處違規問題，嚴肅處理相關機構和當事人。 至於地方融資平台的投資，目前保險可運用的資產是7.5萬億元左右，投在地方融資平台上總體不到2000億元，比例很小。 目前保險公司在地方融資平台上的投資，主要是地方基礎設施建設的幾個重點項目，都是投給省一級地方政府，在珠三角、長三角、環渤海等地區，比如北京、上海、廣州、南京等地，而且大部分都有大型企業或金融機構擔保，基礎資產相對優良，相對安全。 刺激創新 “保監會正在研究制訂互聯網保險業務管理辦法，防止出現監管真空”財新記者：你提出保險要兼顧保障和投資理財功能的理念。但這些年，保險公司越來越偏向于銷售投資型產品。如何破解呢？ 項俊波 ：關於保障和理財的問題，行業內外一直有分歧。 對待這個問題，還是要辯證地看。 我認為，不賣理財型保險產品，保險公司不好發展，光賣理財型保險產品，這個行業安身立命的基石也被動搖了。我提出要返璞歸真，首先要發揮好保障功能，突出“保”字，同時也要圍繞廣大人民群衆的理財、財富管理的需求，提高理財水平，兩者不可偏廢。 保險業首先應該姓“保” ，這是保險行業的獨特優勢。 發達國家的保險業也是保障型產品發展到一定程度，先站穩腳跟，才進一步拓展理財型業務的。2012年中國普通型壽險保費收入965億元，只占壽險業務的8.2%。截至2012年底，普通型壽險有效保單1.31億件，件均保費735元，件均保額5.3萬元。 中國普通型壽險的覆蓋率只有10% 左右，發展潛力和空間是十分巨大的。 另外國內保險產品同質化嚴重，基礎數據的缺失成為產品創新的束縛。比如美國的汽車保險，定價因子包括被保險人的年齡、性別、婚姻狀況，以及機動車的型號、車況等，國內則缺乏這些全面的數據。所以我來了之後，準備成立一個中國保險數據平台公司，填補這個空白。 財新記者：營銷員體制改革，涉及公司利益和現行管理體制、機制，無異于一場革命。現在進展如何？ 項俊波 ：推進保險營銷員體制改革，症結還是營銷員收入太低，十幾年來一直底薪只有1000多塊。 下一步，我們考慮向澳大利亞學習其保險個人代理模式，從單純銷售保險產品的個人代理人，向職業理財師轉 變，薪酬計算方式由傳統的代理人傭金轉變為理財師咨詢費。就是賣完保險之後，作為理財師還要保障客戶每年獲得較高的收益，對客戶長期負責。近期保監會與證監會聯合頒佈《保險機構銷售證券投資基金管理暫行辦法》 ，允許保險營銷員銷售基金產品就是一個很好的開始。 銀保渠道的改革方向是走專業化之路，學習借鑒台灣地區、英國等成熟保險市場的經驗和模式。在台灣地區，銀行必須設立專業的保險代理或經紀公司，才能銷售保險產品。英國的銀保業務有“戰略伙伴關係”模式，如英國利安傑保險集團與兩家大型國有銀行建立合資企業銷售保險，把銀行的員工變成保險的銷售人員。在美國，總資產超過100億美元的、銷售個人壽險的銀行中有一半直接設立保險代理公司銷售保險，約19% 的銀行收購了現有的保險代理公司作為主要銷售渠道。 保監會頒佈營銷體制改革意見後在監管態度、社會質疑和市場競爭壓力下，市場主體開始思考、探索新的營銷 模式和渠道 ：有的探索營銷隊伍扁平化管理，完善收入分配結構 ；有的試點員工制，解決營銷人員社會保障 ；有的拓展網絡銷售、社區門店銷售，走營銷多元化道路；有的通過設立銷售公司，走營銷專業化道路，這是多年來從未有過的變化和進展。 財新記者 ：互聯網等新渠道，是否意味著未來保險銷售的未來趨勢？但目前保險公司的內部流程、管理架構、激勵機制、風控機制，都並沒有準備好向互聯網銷售的轉型。作為監管者，你怎麼看？ 項俊波：馬明哲、馬雲、馬化騰他們申請在上海成立一家網絡財險公司，我們出于對創新的鼓勵和對新技術的支持，經過審慎考慮，批准了公司的籌建。但是接下來，風險怎麼管理、怎麼防範要重視。 他們設想的很好，說可以將保險產品做成標準模式，通過互聯網銷售，一下子幾億元的規模就來了。我說別想那麼簡單，一旦有糾紛，不能得到一對一的解決，問題會很大。目前，保監會正在研究制訂互聯網保險業務管理辦法，防止出現監管真空。 此外，一些新興的銷售渠道也在不斷湧現，保險公司應該抓住機會積極創新。我給保險公司講過農行的例子，當時農行和商務部合作，惠農卡走進農村千家萬戶，每年給小賣部老闆交800塊錢，農民都可以拿惠農卡去小賣部刷卡。 當前，已經有一些保險公司邁出了步伐，嘗試與證券公司、房地產公司合作，有的與便利店、超市、票務中心、報業和物業公司合作，有的與第三方支付平台合作，有的開展郵寄直銷和門店營銷等。 我相信，只要堅持創新，注意控制風險，保險公司會找到銷售轉型之路。 | ||||||