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金融消費保護集體填空

http://magazine.caixin.com/2012-11-23/100464438.html
中國銀監會11月21日宣佈正式成立銀行業消費者權益保護局,代表消費者維權,並查處違規的銀行。此次銀監會首次提出,保護銀行業消費者合法權益是銀監會監管工作的根本出發點和重要目標。

  今年8月,國務院已正式批覆「一行三會」(央行、銀監會、證監會、保監會)下設消費者保護局;9月,繼保監會設立保險消費者權益保護局、證監會設立中小投資者保護局之後,央行、銀監會內部均已成立獨立的金融消費者保護局,該機構設置為司局級單位,配備一正一副兩個主任,編制15人,目前人員尚未全部到位。

  央行下設的金融消費者利益保護局局長由焦瑾璞擔任,此前任中國人民銀行研究生部黨組書記;副局長由央行研究局原局長助理孫天琦擔任;銀監會下設的銀行業消費者利益保護局局長由銀監會案件稽查局原局長劉元擔任,副局長由銀監會業務創新部原處長楊元元擔任。前述任命已分別在央行、銀監會內部公示。

  知情者透露,目前從國務院批覆看,「一行三會」各自下設的消費者利益保護局的職能,主要嚴格限定在各監管部門現有的法定職責範圍之內。

  「各部門都來做,只會打架和推諉,不會實質性保護消費者利益。」 一位銀監系統人士對此安排直言不諱,在現實操作中,對於金融消費者而言,很多金融產品都屬於交叉金融,建立一個統一的長效協調機制,是能否切實保護金融消費者利益的關鍵。

  國際貨幣基金組織法律專家何鵬宇認為,更為關鍵的問題在於,雖然對消費者權益的保護符合銀行業長期穩健發展的根本利益,但在日常監管中,當審慎監管和消費者保護兩個目標發生衝突時,銀行監管者考慮更多的是銀行業的系統性風險和短期利潤。

  「關鍵是『一行三會』應設計一個統一的金融消費者保護原則,在此宏觀原則之下,各部委各有分工協調運作。」一位央行人士認為,亟須建立一套符合中國國情的金融消費者保護法律制度。

  有資深金融業內人士認為,如何加強金融消費者和投資者的保護,成為後金融危機時期各國和各地區金融監管當局反思和改革的重要內容,中國金融消費者保護理應上升到這一層次。

職能協調不明確

  在銀監會內部,金融消費者利益保護的職能原來主要由業務創新部的公眾教育處承擔,金融消費者保護局成立之後,該處室及其職能亦被納入。在執行層面,此前銀監會在處理消費者投訴時,主要是由各地銀監局的法規處和辦公室下設的信訪處負責。

  目前,銀行業消費者權益保護局的主要職能包括:制定銀行業金融機構消費者權益保護總體戰略、政策法規;協調推動建立並完善銀行業金融機構消費者服務、教育和保護機制,建立並完善投訴受理及相關處理的運行機制;組織開展銀行業金融機構消費者權益保護實施情況的監督檢查,依法糾正和處罰不當行為等。

  銀監會相關官員告訴財新記者,目前,銀行業消費者權益保護局在各地銀監局相應的分支機構還在籌備中,尚未正式開展工作。銀監會曾於2010年將11月28日作為中國銀行業首個全國範圍內的公眾教育服務日,「由於相關工作剛開始啟動,很多制度規章還不完善」。

  央行內設的金融消費者權益保護局的職能落實,則主要是圍繞處理七大業務的爭議。

  其中包括收繳假幣、兌換殘損幣等人民幣業務方面的爭議;銀行卡業務、產品信息披露、收費標準、收單業務、票據業務、資金匯劃、賬戶管理等支付結算業務方面的爭議;國債申購、交易、兌付等國債業務方面的爭議;信用信息採集、查詢或者使用等徵信業務方面的爭議;個人賬戶、交易信息等金融信息生成、保存和使用過程中的爭議;結售匯、匯兌等外匯業務方面的爭議;其他應當由人民銀行監督管理的爭議事項。

  「銀行利用針對金融消費者利益的法律空白,在一些理財產品的合同條款中,確實出現濫用職權的霸王條款,從這個角度看,金融消費者利益保護局的成立,應盡快推動金融消費者利益保護的立法工作,這也是大部分國家所具備的,這需要有一個部門牽頭協調。」中國社會科學院金融所銀行研究室主任曾剛對財新記者強調。

  「在中國現有的分業監管體制下,金融消費者保護分屬不同的行業和不同的機構監管,即使設立一個統一機構,協調效率也會打折扣,具體操作也需要分業執行。」接近央行的知情人士認為。

  在「一行三會」此前的投資者保護機構設計架構中,銀行業協會下有消費者保護委員會。保監會、證監會已下設保險保障基金和證券投資保護基金。

  「投保基金屬於財政部全額預算撥款管理的單位,在投資者保護局掛牌後將被納入該局管理。」一位證監官員表示。而銀監會銀行業消費者權益保護局與銀行業協會消費者保護委員會的關係及如何分工,目前尚未明晰。


「牽頭者」難行

  「一行三會」下設金融消費者利益保護機構的動議來自國際監管新趨勢。2009年10月,美國眾議院通過了《華爾街改革和消費者保護法案》,計劃成立消費者金融保護署(CFPA),將目前分散在美聯儲、證券交易委員會、聯邦貿易委員會等機構的監管職權集中到消費者金融保護署。

  央行最早提出效仿美聯儲成立專門的金融消費者保護機構,也是最早試點探索金融消費者利益保護機制的部門。央行認為金融消費者保護是後危機管理的三大支柱之一,需要一個更高規格、更強協調力的金融消費者保護機構。

  2009年,央行即授權研究局和西安分行啟動了中國金融消費者權益保護制度研究,並推行金融消費者保護的試點。2010年,央行已在全省各分行推行金融消費者保護試點。按照央行要求,以各分行的法律事務部為主,設立機構,公佈統一的投訴電話,成立保護中心,加強與地方政府部門及各金融機構的溝通聯繫,做好投資者教育的宣傳工作,形成消費者保護機制。

  上述機制的基本流程為,接受投訴並答覆、進行分類,轉給相應金融機構或政府部門。

  央行南京分行、西安分行是最早的試點行,並制定了《金融消費者權益保護暫行辦法》,分別在轄內各地市設立金融消費者保護(分)中心,負責受理金融消費者在人民銀行法定管理職權範圍內的投訴。

  今年6月中旬,央行還曾邀請部分全國人大代表、政協委員以及銀監會、證監會、保監會等單位相關人士共同組成專題調研組,赴江蘇省無錫市就金融消費者權益保護問題進行了現場調研。南京分行無錫中心支行曾在央行內部多次介紹無錫經驗。

  央行南京分行無錫中心支行行長何敏峰向財新記者介紹,無錫中心支行金融消費者權益保護工作主要從兩個層面開展:如投訴內容屬於人民銀行職責範圍,比如徵信或銀行卡業務,人民銀行相關職能部門將介入調處或調查;如投訴內容不屬於人民銀行職責範圍,人民銀行將在明確告知消費者投訴渠道的同時,將相關投訴情況向有關監督管理部門轉送。

  至於與銀證保部門有職能交叉的跨行業領域,比如銀行代售保險產品、證券理財產品,當消費者投訴到人民銀行的消費者權益保護中心後,人民銀行將轉給當地的銀行業協會、保險業協會、證券業協會。

  人民銀行南京分行還牽頭建立了本轄區金融機構金融消費者權益保護工作聯席會議制度。

  由於人民銀行設有縣級支行,每個縣級支行一般有30多人,而銀監系統在縣域一般只設有辦事處,最多三四個人,監管資源匱乏,對於金融消費者權益保護工作及投資者教育,主要由人民銀行縣支行協調和負責。

  南京分行人士透露:「無錫的金融消費者保護工作,人民銀行在兩個縣支行全面推開,縣政府亦明確表示由人民銀行牽頭;目前比較大的困難是,由於牽頭協調的職能沒有明確,縣人民銀行會覺得名不正言不順,如果商業銀行不配合、或者其他監管部門覺得人民銀行越權處置、各自護短,這種方式是否會可持續,很難預料。」

  一位高級金融專家則稱,「受理投訴爭端處置相當繁瑣、瑣碎,不存在權力之爭。目前的問題是體制的上層建設不清晰,應有一整套金融消費者的投訴處理、協調機制、規章政策,然後才是職能分工。從這個角度來看,銀證保三個監管當局都不具有這個整體條件,央行在此發揮的牽頭協調作用不能否定。」

  「央行出面協調也很自然,因為只有央行有能力制止風險、有能力兜底、維護金融穩定,這也是世界上多數國家由央行監管的原因。」曾剛稱。

法律缺位

  央行南京分行法律事務處人士告訴財新記者:「(試點兩年來)感受最深的是,全國沒有一個統一的金融消費者權益保護法律。」

  他解釋,由於中國的金融監管體系是分業監管,金融消費者權益保護在全國各地開展的深度、廣度、做法也不盡一致,但消費者面對的都是金融產品,而人民銀行在協調處理商業銀行投訴時,雖然商業銀行目前比較配合,但人民銀行在執行時深感沒有法律依據和處罰手段。

  「主要是約談被投訴的行領導,每年對當地各商業銀行的服務進行考核評價,類似於窗口指導。」上述央行南京分行法律事務處人士介紹。

  從南京分行試點經驗看,投訴最多的情況主要有兩種,一種是理財產品信息披露不全面、風險揭示不夠,另一種是銀行服務質量和銀行收費反映比較強烈。其中,理財產品的投訴糾紛佔比達約20%-30%。

  他亦舉例稱,他們在調查中發現,銀行理財產品的一些合同條款違反了公平原則。 「這些合同條款,基本是銀行總行制定的,我們稱之為『源頭侵權』。」前述央行南京分行法律事務處人士表示,由於沒有明確的金融消費者利益保護法,對於如何處置,目前只能建議商業銀行在合同裡,應用醒目的字體向消費者明示。

  曾剛表示,全世界絕大多數國家都有消費者信貸法律、金融消費者利益保護法等,美國的《金融消費者利益保護法》有1000多頁的內容,而中國金融領域的法律嚴重缺失,只有《商業銀行法》《人民銀行法》《銀行業監督管理辦法》,這三個法和消費者都沒關係。

  「銀行正是利用針對金融消費者利益的法律空白,在一些理財產品的合同條款中,確實出現濫用職權的霸王條款。」曾剛說。

  銀監會人士稱,已加強銀行產品和服務設計、營銷等環節的行為規範。銀行業金融機構在設計新產品和服務時,必須預先做好明確銷售目標群體、註明風險程度等消費者權益保護措施。在營銷時,必須在宣傳材料中註明消費者權益保護相關條款,並充分履行告知義務。

  央行副行長劉士余曾表示,目前部分金融機構在服務收費、理財產品和保險產品銷售等方面,確實存在收費不合理、信息披露不充分、風險提示不足等情況,金融消費者的一些合法權益沒有得到有效保護,引起了社會的廣泛關注。「主要是由於在中國金融體制改革持續推進、金融機構建立現代企業制度的過程中,部分金融機構經營方式總體較為粗放,公司治理結構及激勵約束機制不完善、盲目注重經營效益造成的。」

  本輪金融危機爆發後,美國政府認識到對金融消費者的保護不足, 2010年7月22日,美國總統奧巴馬簽署了自經濟大蕭條以來規模最大的金融改革法案——《多德-弗蘭克法案》。其中一項重要改革即在美聯儲下設獨立的金融消費者保護署,集中行使金融消費者保護職權,擁有監督、檢查和執行權。

  何鵬宇認為,由於中國金融業尤其是銀行業的特殊地位,金融消費者的保護處於先天弱勢。他提出建議:「中國應吸取歐美國家的經驗和教訓,積極探索中國的金融消費者保護法律制度體系,並在審慎監管機構之外建立金融消費者的保護機構。」

  把審慎監管和消費者保護這兩個目標衝突的職能分開,繼而形成「雙峰式」監管模式,是2008年危機後金融改革的一個重要的國際趨勢。一些主要歐美國家都已經實施這樣的改革。

  「由於在監管部門內設金融消費保護局,審慎監管和消費者保護這兩個目標的衝突,是不可避免的。」一位金融業內資深人士表示。■


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