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國務院多次發文敦促整改全國近3萬處油氣管道安全隱患，並力推管道企業和地方政府厘清責任範圍，走出膠著的磋商博弈◎ 財新記者 黃凱茜 實習記者 張真真 文立秋過後的黃島石化工業園區，還卷著夏末的熱浪。華歐北海花園小區沿街的樓房外立面，裹著維修腳手架和深綠色圍網，齋堂島街和秦皇島路的丁字路口周圍，路面的維修和建築廢墟的清理還沒結束。 這一切都在喚醒人們關於去年那個寒冬的記憶。 距離2013年11月22日發生的黃島驚天一爆，已經過去了差不多300個日夜。 城鎮化的加速和城區不斷向外擴張，曾經將油氣管道、化工廠與市區隔開來的空間已然日益逼仄，“ 化工圍城”或是“ 城圍化工”的問題相互交織。許多原先取道城市遠郊的原油管道被城市建築不斷逼近、甚至直接在正上方占壓，或是與市政民用管網設施交匯，都給安全事故的發生埋下了惡因。據國家安監總局披露的數據顯示，截至今年5月底，共排查油氣管道隱患29436處，平均每10公里就有2.5處隱患。 目前中國陸上的油氣管道共有966 條，長近12萬公里，央企、地方所有的油氣管線分別為10.4萬公里和1.6萬公里。在國家安監總局排查出的油氣管道隱患中，被占壓的有11972處，安全距離不足的9171處，交叉穿越的8293處。 “11 · 22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故之後，國務院安委會牽頭在全國範圍內開展了油氣輸送管線安全專項排查整治，力度空前，從國家到地方政府部門亦多次發文，敦促石化管道企業加快隱患整改進程。今年9月1日國務院安委會的通知中，更明確了整改時間表，分為“ 打非治違”專項行動及排查重大隱患和密閉空間隱患兩步，要求爭取在2017年完成全部隱患整治工作。 然而國務院安委會、安監總局在調研和整治過程中發現，由於整改難度大、涉及方面廣、投入資金多以及歷史遺留問題等多種原因，隱患整改進度比較緩慢。半年來完成整改的隱患，僅占隱患總數的12.6%。 國家安監總局副局長孫華山也承認，油氣管道隱患整改工作涉及單位多、投入大、難度高、任務重，排查出的6992處需要政府和企業聯動解決的隱患中，重大隱患就有2200處，整改任務十分艱巨。 黃島教訓 從國務院對黃島“11 · 22”事故的調查結果來看，中石化管道公司和青島市政府被“ 各打五十大板”，這也反映出企業和地方政府都應該對油氣管道的安全管理、隱患排查、應急處理和建設規劃的協調負有同等重要的責任。 中石化管道儲運公司總經理夏于飛在今年3月的一次內部會議上總結指出，黃島事故自身原因包括隱患排查治理不夠仔細和徹底，安全生產大檢查存在走過場現象，存在大量死角和盲區，事故發生之前的多次安全檢查、管道監測都沒有發現事故段的安全隱患，也沒有採取任何保護措施。此外，公司各級單位的應急管理體系不健全，實用性和操作性不強，應急救援人員對崗位職責和應對措施不熟悉，甚至存在違章操作的現象。 而國務院的黃島事故調查報告指出，中石化曾在2009年-2013年先後三次對事故管道外防腐層及局部管體進行檢測，都未能發現事故段管道嚴重腐蝕等重大隱患。而因管道腐蝕導致原油泄漏，搶修現場未進行可燃氣體檢測，盲目動用非防爆設備進行作業是引發爆炸事故的最直接原因。 目前國內有約13% 的油氣管道服役時間超過20年，于1986年投產運行的東黃複線管道正是其中之一。中石化管道儲運公司副總工程師郭振學介紹稱，管道服役期間發生事故概率一般遵循“ 浴盆曲線”，即管道投產初期的事故多發階段，管道穩定工作期的事故率平穩降低，隨後會因管道腐蝕和設備老化導致事故頻率上升。 中石化管道儲運公司副總經理邵予工指出：“有些管線運行了將近30年，基礎數據保存不全，甚至圖紙都沒有保存完好，施工資料和原圖紙不符，現在我們在對每一條管線重新進行勘察和探測。國家規定18毫米、25毫米小管徑的管壁厚度都要有3毫米，而我們檢測到年代比較早的大管徑管道，被腐蝕後的壁厚只有不到4毫米。”除了管道企業自身的內因，地方政府規劃與管道規劃相衝突的問題愈發凸顯。隨著經濟建設的擴張，土地資源稀缺，地方政府規劃部門冒進的土地規劃並未將管道的安全距離考慮在內。 東黃複線最初沿著海灘興建，管道沿途修建成海堤，之後發展成為現在的秦皇島路。2004年-2013年的黃島化工區衛星遙感圖顯示，在2004年之前，秦皇島路的北側還是一片海灣，此後經填海造陸修建了麗東化工等化工企業，南邊的齋堂島街兩側，居民樓也陸續興建起來。 沿著齋堂島街走向的一條排水明渠，在違規蓋上水泥板成為暗渠之後，為泄漏的油氣形成了爆炸空間。國家安全監管總局局長楊棟樑曾對媒體指出，“ 油氣管線泄漏以後之所以進入了排水暗渠，我們最後查到了規劃問題。先有油氣管線，後面又規劃了排水暗渠，規劃部門是政府的部門，在這個問題上有責任”。 中國安全生產科學研究院危險化學品安全技術研究所所長王如君在今年7月舉行的全國油氣輸送管道安全隱患整治工作推進會上表示，在管道管理的部門職責劃分、管道規劃、管道保護、責任落實、檢測運行、隱患排查等方面，我國的法律要求不明確，管理、協調機制不完善，監管難以形成合力。 中國石油大學教授嚴大凡指出，目前已有一系列的國標，如輸油、輸氣管道工程設計規範等，明確規定了油氣管道與其他建築物之間必須保持的安全距離。2010年全國人大常委會通過了《油氣管道保護法》，這一國家法律做了更嚴格的原則規定。 然而《管道法》的執行力度在實際操作中並不能很好的達到法定要求，“像黃島這樣把排水暗渠交叉建在輸油管道下面間距僅一米的地方，顯然是違反規定的。政府規劃部門審批失職，企業的管道運行部門沒有及時發現和上報隱 患、安全評估不到位等，都是事故的誘因之一”，嚴大凡稱，遺憾的是這種情況在全國絕非個例，若能在後來的工程建設之前及時進行協調，採取改線繞行等方式是可以解決的。 國務院安委會督辦管道安全治理的第一階段“ 打非治違”，還包括了對不法分子在郊外原油管道上打孔盜油行為的從嚴打擊。截至2014年7月31日，中石化所轄管道有記錄以來累計被打孔超過9000次，其中山東省是重災區，案件數占69% ；其中今年發生388次，山東省占297次， 占77%。2005年至2014年，管道因為打孔盜油累計停輸時間長達8411小時。 “ 過去一年有1000多次打孔盜油，已經‘習以為常’了。”邵予工說，“當時監測到漏油的時候就麻痹大意，以至於處理得不及時果斷。”他表示，現在的打孔盜油的流動性和專業化程度很強，從打孔、裝閥門、運輸到銷贓，已經形成一條龍的“產業鏈條”。 黃島大遷移 上世紀七八十年代的黃島，還是一片與青島市主城區隔海灣對望的荒灘郊野。 而在青島進口原油碼頭、中石化青島煉油公司在黃島區東北海岸紮根之後，下游配套的化工廠和物流公司紛至遝來，有工廠就有居民，有居民就有社區，一併聚集在這個曾經的荒灘上，居民區、學校、醫院、商舖、化工區已經和黃島開發區中心城區連在了一起。 王如君認為：“ 符合規範是對管道的最低要求，符合了也不一定安全，規範的制定往往是由事故推動的，是付出了巨大代價而逐步完善的，那些不符合規範的必須進行整改，難度再大也要進行。”2011年，中石化曾提出將黃島市區內的管道往城外遷移，但是直到爆炸事故發生的時候，管道改線方案仍未得到規劃部門的審批以及環評的結果。 據財新記者瞭解，中石化在今年1月成立了黃島輸油管道遷移工程項目部，遷移事故發生地周圍皇島路和劉公島路的23條各類原油、成品油管道，其中有四條是地方化工企業的管道，全部遷移至沿海新建的遼河路專用管廊帶，預計將在今年12月底投產。 中石化黃島油庫的相關工作人員介紹稱，該段遷移項目所涉管道長度約為 5公里，中石化方面的計劃總投資約為 5億元，中石化總部已經劃撥了部分資金。目前中石化方面已和地方政府達成初步協議，公用部分的投資由中石化負責，但是牽涉到其他化工企業的管道，仍需要進一步磋商費用的分攤。 這部分管道的改線，只是中短期內應對安全隱患的權宜之計，未來更大的遷移計劃已經初現雛形。在青島市的遠期規劃當中，黃島區西海岸的石化園區，就要被遷移向西30公里開外的董家口一帶。 財新記者獲得的材料顯示，青島經濟技術開發區管委會2013年12月30日發佈的《關於做好黃島石化區及周邊區域油品物流企業罐區和輸油管線搬遷工作的通知》中稱，青島市政府已統一安排，計劃將黃島石化區及周邊區域的現有油品物流企業罐區和輸油管線，整體搬遷至董家口經濟區，由董家口經濟區管委會協助企業辦理土地、規劃、環保、安全和項目核准等審批手續，由青島港在董家口經濟區已經規劃的儲油罐區內，為搬遷企業提供油品碼頭及配套輸油管線進行裝卸作業。此外，開發區管委會將牽頭研究制定各企業搬遷補償安置具體政策，搬遷有關事宜經積極協商達成一致意見後，另行組織簽訂正式搬遷補償安置協議。 《通知》中稱，力爭2015年12月底完成黃島石化區及周邊區域的現有油品物流企業罐區和輸油管線的全部搬遷工作。開發區管委會已於今年年初牽頭擬定《儲油罐區（輸油管線）搬遷框架協議書》，簽署主體由青島技術開發區管委會、青島董家口經濟開發區、青島港口投資建設（集團）有限公司和12家搬遷企業四方組成。 在青島市的遠期經濟開發方案中，董家口經濟開發區被列為重中之重，規劃了石化、冶金和裝備製造業三大產業園區，並配套了若干40萬噸級別的礦石碼頭和30萬噸級別的原油碼頭。石化產業包括1500萬噸/ 年的煉油工程和200 萬噸/ 年的乙烯工程，相應的深加工裝置和下游化工配套項目亦將隨著新的煉油和乙烯工廠重新聚集。 “ 政府也希望通過新的經濟開發區的調整，把中石化和中石油的油庫，以及中石化青島大煉油項目搬走，並按照新的安全標準新建。從董家口修建的碼頭和油庫，還要修一條到東營的管道，現在的投資都已基本到位。”中石化黃島油庫的工作人員表示，位於董家口的原油碼頭已在今年7月接卸了第一船原油，油罐區第一輪的前期評價已經完成，計劃是2015年上半年開工，開工後三年建成。發生事故的東黃複線和東黃老線，也將全部被計劃中修建的董家口到東營的新管道替代。 據財新記者瞭解，未來十年到二十年內，全國範圍內若干與城區臨近的大型煉油化工項目，都將隨著當地新一批興建的經濟區而遷移。包括中石油大連石化和中石化的金陵石化，已經分別納 入了大連市和南京市遠期的新建石化園區規劃和相應的搬遷規劃當中。其中大連市在長興島和西中島規劃了多達100 多平方公里的石化園區，與中石油方面達成協議，2018年在西中島建成新的大連石化的一期1500萬噸/ 年煉油項目，原來在大連市內甘井子區老廠區的員工將逐步轉移到新廠區。 孰進孰退？ 雖然從國家到地方政府，都給出了管道安全隱患治理或是化工園區搬遷的時間表，但落到具體的操作層面，不論對於企業還是地方政府來說，都是無比艱巨的任務。 安監總局總工程師黃毅曾公開表示，全國油氣管線超12萬公里，存在與供水、供氣等城市管網交叉重疊的情況，有些企業管網需要自己解決，有些需要政府協調多個部門解決。是遷移地面建築物還是遷移管網，情況很複雜，“ 改造過程中，經濟成本和社會成本也都需要統籌”。 雖然國家層面希望地方各級政府和企業形成協商和共同治理隱患的框架機制，《管道法》第53條亦有規定，“ 對違 法修建的危害管道安全的建築物或者其他設施要限期拆除，逾期未拆除的，需由縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門組織拆除，所需費用由違法行為人承擔”，但是從實際操作來看，從來都是因地制宜、一事一議，具體到每一個地區、每一條街道甚至每一棟樓 房，都需要具體和關聯方反複多次磋商。據瞭解，直徑700毫米左右的管線，光是建設成本大約就是每公里1000萬元，除此之外，管道沿線地面的徵地、拆遷的協調成本和賠償費用，都具有很強的不確定性。 王如君表示，對於管道隱患，尤其是一些需要政企聯動解決的隱患，需要付出巨大的經濟代價，誰來牽頭整改、誰來出錢，這是單一部門都無法解決的問題，必須統籌解決。 嚴大凡同樣指出，管道改線在技術上難度不大，主要涉及資金、徵地等各方面的協調，管道企業要向地方政府購買或租賃土地。 他認為：“ 油氣管道是企業的資產，新建管道的成本和費用當然是由企業進行投資。但如果要將現有管道改線，應該本著‘ 誰犯規、誰要改、誰出錢’的原則——如果是管道企業違反安全規定，政府就應監督管道企業投資改造；如果涉及多家企業，應由政府方面組織協商費用分擔、工程規劃等事項。”針對頭一個半年反映出來的整改進度緩慢的問題，國務院級別的部門已經下決心，甚至“垂簾聽政”。 楊棟樑曾在安監總局的新聞發佈會上表示，這些隱患根據具體情況分級別 督辦落實，“ 企業自己能改的這是一級，跟政府協調能改的是一級，同時政府和企業都改不了的，跨省就上升到省的一級，還解決不了，就上升到國務院安委會這一級”。 今年上半年，國務院安委會已抽調了16個部級幹部，並和專家一起成立了16個調查組，一個組負責兩個省進行抽查暗查，梳理調查結果之後，共下達了32份整改通知書。 盡管國家多次發文督辦，地方政府和管道企業的協調仍然僵持，導致半年內的整改率頗低。一個很現實的問題 是，管道從城市穿過，地方政府需要對管道承擔安全責任，但這又難以直接給區域帶來太多的經濟效益。 中石化管道儲運公司南京輸油處處長沈躍軍介紹稱，途經城市和市區周邊的管道在徵地的時候，國家批復的是臨時施工用地，施工完後進行埋填。《管道法》中又規定周圍五米內不能蓋樓和種莊稼，帶來的損失不是小錢，但這方面的損失並沒有補償的細則。 中石化管道儲運公司副總經理邵予工透露，中石化內部也在探討管道企業與地方政府合作的方式。“ 今年批復成立管道儲運專業公司的同時，還提出了未來可以成立區域性的管道分公司，區域公司就可以有和地方共同投資聯營的可能性，這樣就可以把利益放在地方。”他說，“雙方都在想辦法。”位於浙江寧波的中石化鎮海煉化分公司提供了地企協調改造管道隱患的借鑒——共識的迅速達成，仍然是建立在地企雙方都能分享利益的基礎之上的。 中石化鎮海煉化分公司副總經理顧躍光表示，寧波北侖區政府和鎮海區政府分別與鎮海煉化聯合成立了地企合作領導小組，推動油氣管道管理和隱患整治的工作。鎮海煉化位於北侖區段的管道一共有14公里，其中有8.5公里重新規劃建設一個新的管廊帶，預計2016年建成之後，管道占壓和間距不足的問題 都能夠解決。 這是鎮海煉化和北侖區政府合作協商的案例，雙方協議中明確新建管廊的地上部分的徵地拆遷等由政府解決，地下管線的工程建設由中石化承擔，計劃投資8.1億元。顧躍光透露，之所以能較為順利的達成一致，主要是因為這一段管廊的改造和北侖區濱江新城的開發相契合，所以北侖區政府也比較積極。 據鎮海煉化發展處負責人介紹，目前公司正在對舊版管道的走向圖、地形、埋深等數據資料重新勘察、補測和更新，並將電子化的檔案報給地方的規劃局，管道和市政管線、公路、鐵路、河流的交叉的信息和數據進行共享，作為未來規劃的參考數據庫，完成進度已經超過80%。 中石油大連石化搬遷規劃目前進展較為順利，原因也比較類似——大連石化老廠區距離目前大連主城區已經非常近，搬遷到大連瓦房店市的西中島，“騰籠換鳥”可以帶來巨額的“ 級差地租”，地方政府和企業都有動力。但對於一些土地價格差異並不明顯的地方來說，管道安全隱患治理和化工園區搬遷仍將是一個長期的博弈過程。 2013年11月25日，青島膠州灣邊的港池內，雖然受到風向影響，海面石油基本被吹回灣內，但由於吸油氈的打撈需要人工作業，所以還有部分石油沒有完成清理。現場的清汙公司還出動了吸油機等專業設備，加速清理。工人正在清理海面原油。 | ||||||