哈爾濱棚改運動
http://magazine.caixin.cn/2011-10-28/100318713_all.html
在遊人如織的松花江畔，有幾棟樓很煞風景——大字報幾乎貼滿了每一棟樓每一面牆壁：「違法拆遷、侵害民權」「弄虛作假、踐踏法律」「鬥爭到底、保衛家園」……
這些居民樓地處哈爾濱中心城區最重要的旅遊商業區，北望松花江畔斯大林公園，南臨友誼路，東接萬達廣場、中央大街和哈爾濱地標建築防洪紀念塔，西靠哈爾濱警備區。因南側緊鄰友聯賓館，當地人習慣稱這幾棟樓為友聯小區。
友聯小區主要包括五棟樓，1993年竣工投入使用，房齡剛滿18年，包括濱江花園（東塔、西塔及連接體），居民樓A、B、D三棟以及友聯賓館。 濱江花園為18層塔樓，A、B棟是8層板樓。這些樓房原為工商銀行及哈爾濱市空調廠的職工住房，1998年住房改革後多由個人買斷，令居民們費解的是，建 成不過18年的樓房為何被劃入棚戶區改造？
事件肇始於友聯賓館佔壓規劃道路紅線要被拆遷。據維權居民介紹，政府因無力補償，將友聯小區以棚戶區改造名義，與友聯賓館捆綁拆遷，以區塊的商 業開發收益補充資金缺口。2010年6月，哈爾濱市城鄉規劃局在小區內公佈了友聯地段改造的規劃（批前公示），計劃拆除友聯賓館和A、B棟居民樓，建設三 棟30層住宅樓及兩座商場。2011年3月11日，哈爾濱市政府又將濱江花園作為二期正式納入棚戶區改造範圍。
友聯小區居民認為，自己的房子被拆是出於商業開發目的，而非公共利益需要，拆遷補償不應按照棚改政策標準執行。他們群起反對。
圍繞拆遷問題，居民們與政府及開發商展開了一年多的「拉鋸戰」，政府部門屢發徵收文件，居民數次申請行政復議。在法定框架之外，雙方亦各施手段，你來我往。開發商安裝攝像頭監視居民行動，街道借「停發低保」向最底層施壓；居民們通過張貼橫幅、大字報、網絡發帖來抗爭。
友聯小區裡的戰爭並非孤例。自2010年哈爾濱啟動「新三年棚改擴容計劃」以來，為了在三年時間完成「繞城高速內1134萬平方米的棚戶區改造任務」，越來越多的地方被納入了棚戶區改造的範疇，圍繞著拆遷與被拆遷，衝突此起彼伏。
財新《新世紀》獲悉，在哈爾濱田地街、銀行街鐵路大院、交通街等多個繁華地段的棚戶區改造項目，都遭到了當地居民的強烈反對。田地街項目毗鄰索 菲亞大教堂，屬哈爾濱市黃金商圈，在田地街與地段街交角處的一棟三層樓房，臨街底層商戶至今仍正常營業，拒絕搬遷。銀行街鐵路大院緊鄰果戈裡大街，周邊有 哈爾濱最好的小學和醫院，也是商業價值很高的地段。鐵路大院的居民拒絕遷離，自發推選了維權小組，就規劃、拆遷等問題多次向上級政府提起行政復議申請。至 今，政府與居民仍在僵持之中。
與此同時，在保障房建設重壓之下，哈爾濱的棚戶區改造工程仍在大規模地推進。在哈爾濱中心城區開工建設的5.37萬套保障房中，棚戶區改造住房有3.94萬套，佔比超過73%。
被拆遷方成了開發商
政府通過捆綁開發，解決了拆遷補償乃至配套建設資金問題；友聯賓館則通過房地產開發來獲得遠超補償的收益。惟一被遺忘的，是居民的利益
根據哈爾濱市國土局公示文件，友聯地段共有五棟建築，分別為濱江花園（東塔、西塔及連接體），居民樓A、B、D三棟以及友聯賓館。濱江花園與A、B棟屬1-1-1-2宗地；D棟規模最小，與友聯賓館連為一體，屬1-1-1-8宗地。
哈爾濱市規劃局有關人士對財新《新世紀》記者稱，根據哈爾濱市政府2007年確定的城建重點工程計劃，為徹底解決防洪紀念塔景區周邊交通問題， 結合景區改造工程，計劃將友聯胡同由現在的22.5米拓寬至40米，同時建一個人行過街地道，在友誼路南側和北側分設三個出口，將友聯胡同和友誼路、通江 街打通。根據規劃，友聯賓館佔壓了擬拓寬的友聯胡同道路規劃紅線和人行過街地道北出口，需要拆遷。
友聯小區居民認為，涉及公共利益需要拆遷的僅是友聯賓館，不應殃及居民樓。據他們測量，A、B棟居民樓與胡同對面的萬達廣場的距離有44米寬，足夠拓寬道路之用。
居民代表據此在規劃聽證會上提出反對，未果。2010年8月5日，哈爾濱市國土局發佈公告，宣佈收回友聯賓館及A、B棟居民樓的土地使用權，並 在隨後的8月27日以毛地掛牌的形式對外出讓。公告顯示，該地塊實測面積為8007平方米，規劃總建築面積約8.3萬平方米，其中地上部分約7.1萬平方 米，規劃用途為住宅和商業服務用地。
彼時，收地、拆遷的範圍並不包括老李住的濱江花園。但老李與濱江花園住戶們研究後發現，A、B棟與濱江花園同處一宗地塊，是利益共同體，遂決定 加入維權隊伍。「A、B棟是屏障，濱江花園是後方，失去了屏障，後方就完全暴露。」老李說，「幫助A、B棟就是幫助我們自己。」
在陸續向市建委、國土、規劃部門反映情況無果之後，居民們決定向黑龍江省法制辦申請行政復議。最終，省法制辦以「濱江花園居民代表與該行政行為不具有利害關係」為由，駁回申請。
2010年9月底，哈爾濱華茂房地產開發有限公司（下稱華茂公司）以9400萬元的底價摘牌該地塊。當年11月，華茂公司以「江海國際」為名立 項，相繼獲得拆遷許可證和建設用地規劃許可證，並與拆遷公司進駐小區開始「調查摸底」。這遭到了居民的堅決抵制。雙方一度嚴重對峙。
華茂公司的出現，讓小區居民們發現了「秘密」——友聯地塊未來的開發商竟然就是被拆遷的友聯賓館業主。
「華茂公司就是友聯賓館的業主。」已從政府部門退休的老李告訴財新《新世紀》記者，「本來拓寬道路和打通過街通道，只需拆除友聯賓館。但他們『獅子大開口』，要了超過2億元的高額補償。政府不願出錢，就決定將A、B棟居民樓與友聯賓館捆綁動遷，讓友聯賓館來開發。」
對政府而言，這一方案省下了對友聯賓館的補償支出，通過捆綁開發還解決了拓寬道路與過街通道的資金問題；而對友聯賓館而言，則可以通過房地產開發獲得遠超補償的收益。惟一被遺忘的，是A、B棟300餘戶居民的利益。
友聯賓館原屬哈爾濱制筆工業總廠旗下的友聯金筆廠，在企業破產後被拍賣。據當地居民回憶稱，2005年前後，這座舊樓被一女商人以2300萬元買下，之後未再營業。
經多方打聽，老李得知該女商人名為姜濤，是黑龍江省人大代表，也是友聯賓館和華茂公司實際控制人。華茂公司工商註冊地址「哈爾濱市道里區井街16號」實際為哈爾濱市海事局。海事局工作人員對財新《新世紀》記者稱，從未聽說華茂公司在此辦公。
工商資料顯示，華茂公司由哈爾濱華億投資集團有限公司於2010年4月更名而來。更名之前，姜濤是華億投資的法人代表、董事長。姜濤還是華億投 資的發起股東，在2002年以個人出資2242萬元佔股74.7%。更名後，姜濤不再擔任法人代表，華茂改由吳江持股75%，孫哲持股25%。不過，姜濤 仍在華茂辦公，公司工作人員稱其為姜總。
華茂通過其控股子公司——哈爾濱美林實業有限責任公司（下稱美林實業）持有友聯賓館。美林實業原名哈爾濱美霖實業有限公司，由華億投資控股 70%。財新《新世紀》記者獲得的一份2010年版的友聯地塊項目規劃圖紙，其署名的建設單位是「美霖實業」。友聯賓館底樓的一家商戶也證實，友聯賓館的 業主現名美林實業。
至此，華茂公司與友聯賓館的關係已然清晰。
捆綁玄機
華茂公司在哈爾濱地產圈中名不見經傳，僅有的一個地產開發項目還因多次拖欠施工方工程款引起訴訟糾紛
被拆遷方搖身一變成了開發商，玄機即在於所謂的棚改房「資金平衡」。
2009年12月，哈爾濱市建委出具《關於友聯地段開發改造有關事宜的回覆意見》，該文件顯示，早在2008年，哈爾濱市建委向市政府提出，為 了盡快籌措建設資金打通防洪通道環路系統，建議將友聯小區和井街小區分別毛地掛牌出讓，以解決沿江地區綜合整治資金問題。2008年底，哈爾濱市規劃委員 會原則同意，決定「由建委牽頭，房產局和國土局配合，抓緊對其進行測算」。
據哈爾濱市國土局測算，友聯地塊如果採取淨地方式掛牌出讓，以政府為主體對項目拆遷並負責安置補償，土地掛牌收益約為2.61億元。而政府需支 付的回遷安置及補償總金額約3.85億元，初步估算要虧損約1.24億元。如果採取毛地方式掛牌出讓，由開發商承擔所有回遷安置和補償，政府純收益約為 1.04億元。因該地塊拆遷還建比例高，拆遷難度大，國土局擔心開發商拿地後也難以達到資金平衡，影響改造工程，因而建議市建委協調財政部門進行適度資金 補貼。
最終，本著「政府支持，企業運作，自求平衡」的原則，哈爾濱市政府決定將友聯地塊整體毛地掛牌出讓，並按棚戶區改造的模式由道里區向中標企業適當返還土地出讓金。
之後，便是2010年6月規劃局公示批前規劃，國土局收回土地使用權並毛地掛牌出讓，華茂公司底價獲得該地塊。其間，更令居民們憤怒的是，國土 局的土地掛牌文件涉嫌數據造假：實際動遷戶數303戶被謊報成729戶，友聯賓館的建築面積也由6000平方米虛增至10000平方米。
一位地產界人士對財新《新世紀》記者分析稱，這種「虛增拆遷戶數和面積」的手法業內慣用，能「嚇退」不明內情的潛在競爭者，也能從中套取更多優惠，「回遷安置住宅部分的土地由政府劃撥，不計算土地出讓金，上報的回遷戶數和面積肯定越多越好，能拿到更多拆遷補償」。
正是上述「摻水」數據令國土局擔心中標企業可能無法實現資金平衡。國土局以「摻水」數據估算，全部貨幣補償金額高達5.74億元，其中，友聯賓 館的補償金額就佔了2.24億元。值得注意的是，哈爾濱市國土局在掛牌文件中謹慎註明：「上述面積由道里區拆遷辦提供，僅供參考。拆遷面積以實際發生為 準。」
此外，老李從哈爾濱市規劃局還瞭解到，國土局掛牌出讓土地所依據的控詳規劃僅是「批前公示」，一直沒有得到規劃部門的正式批覆。
如此操作之下，友聯地塊被華茂公司順利地以底價拿下。華茂公司前身華億投資，在哈爾濱地產圈中名不見經傳，僅有的地產開發經驗是其實際控制人姜 濤曾與黑龍江省婦聯合作，以黑龍江美霖房地產開發有限公司名義開發了「美霖嘉園」項目，該項目因多次拖欠施工方工程款，幾度鬧上法庭。
從賬面上看，華茂公司資金實力很難撬動友聯改造項目。工商資料顯示，華茂公司註冊資本3000萬元，2009年底時賬上貨幣資金僅6.85萬元，全年營業收入為0。
友聯小區居民向財新《新世紀》記者透露，有一戶被拆居民要求貨幣補償，交房後一直到現在都沒有拿到補償款。2010年11月進行的拆遷「摸底調查」，也因華茂公司拿不出具體補償方案而不了了之。
大字報攻防
「9400萬元拿地簡直就是白撿」
正如老李所料，僅18年房齡、18層高的濱江花園，最終也與A、B棟居民樓捆綁起來，面臨「被棚改」的命運。
2011年3月11日，哈爾濱市政府就友聯地段改造召開專題會議，明確由道里區政府牽頭，推進拆遷改造工作，並把規劃調整為三棟點式佈局的高層 建築，濱江花園被納入二期改造範圍。3月底，道里區政府即以「打通防洪通道暨友聯地段環境綜合整治項目」的名義，正式將友聯小區納入棚戶區改造計劃。
關於友聯地塊，哈爾濱當地一名開發商私下對財新《新世紀》記者感嘆：「9400萬元拿地簡直是白撿。」據他判斷，這個地段，「江景住宅賣到每平方米3萬元都有人搶。」至於商業部分，價值更毋庸多言。一旁的萬達廣場，商舖數早幾年就賣出了10萬元/平方米的價格。
「黃金地塊」巨大的商業價值，激發了利益各方的衝突，衝在最前線的是政府。2011年新發佈實施的拆遷條例明確，政府是房屋徵收補償的主體。
隨著4月徵收通知的下發，小區居民與道里區政府開始「短兵相接」。根據政策，被徵收房屋按使用面積「拆一還一、就近上靠戶型」方式安置，安置地點為原地新建高層。選擇貨幣補償的住戶，則根據樓層不同，定價從7500元/平方米到11000元/平方米不等。
友聯小區居民對安置補償政策不滿。一位居民表示，自己的住所水、電、暖氣等配套完好，何故要再為了「多幾個平米」來回折騰？建設期這幾年搬到哪 去？何況最終還要「賠上」裝修、購買超出補償面積等成本。貨幣補償方案更激起居民們強烈抵制，因為附近商品房均價都已超過2萬元/平方米。
4月5日，道里區徵收辦進行「摸底調查」，雙方在松花江畔的斯大林街展開「口水大戰」，引眾多遊人圍觀。摸底調查後，徵收人員每天敲門敲窗、打電話。住在B棟一名退休老教師回憶稱，「那段時間一聽電話響，心裡就哆嗦。」
及至7月13日，道里區政府正式啟動項目一期，開始徵收友聯賓館及A、B棟居民樓。居民們在小區內貼標語、拉橫幅，抗議徵收，甚至一度將大字報 貼到了徵收指揮部辦公室的門上。徵收辦和友聯賓館的人每天晚上都在清理大字報，但這邊撕下，那邊又冒出來。雙方多次因撕扯標語發生激烈衝突。
大字報「攻防」成了持久戰，8月還發生兩件令居民氣憤的事。一是友聯賓館在其後牆安裝了20多個攝像頭，正對A棟居民樓窗戶；二是街道辦事處取 消了小區困難戶劉鳳玲的低保。「被攝像頭監視，我們反映、報警都沒有用，於是乾脆就每天晚上敲著鑼貼標語。」另一名居民代表老余說。在幾十個小區居民敲著 鑼去街道辦事處聯名抗議之後，劉鳳玲被取消的低保又恢復了。
歷經一年多維權，如今的老李已堪稱「專家」。他將土地、規劃、拆遷、棚改等各方面的法律法規及政策全部整理在一個文件夾內，打印張貼在小區內供大家學習。他還在網上發帖，條分縷析地寫出政府在徵收環節違反了哪款哪條，對哈爾濱沿江規劃的細節如數家珍。
「對符合城市規劃和工程建設標準，在合理使用壽命內的建築物，除出於公共利益的需要外，城市人民政府不得決定拆除。」指著自己寫的一篇材料，老李逐字逐句地念道，他告訴財新《新世紀》記者，這是《循環經濟促進法》第25條的規定。
9月，友聯小區居民已就棚改徵收的決定，再度申請行政復議。財新《新世紀》記者在9月19日到道里區徵收辦、友聯地段現場指揮部求證相關信息 時，現場工作人員均以「領導不在」為由婉拒採訪。次日，友聯地段房屋徵收指揮部聯繫人孟令強在電話中對財新《新世紀》記者證實，「友聯小區拆遷後將進行高 檔住宅小區的開發，這是市裡的決定。」孟還表示，尚不清楚土地出讓一事，「最後由誰來開發，要看市裡領導的安排」。
「把好好的樓房拆掉，再建更高的樓房，這就是棚戶區改造？」老李反問。在他看來，「這實際上是以棚戶區改造的名義套上合法外衣，得利的是開發商和政府。」
真正的棚戶區
在哈爾濱城區最大的連片棚戶區白家堡，居民憧憬上樓，盼著拆遷
白家堡棚改項目是一個截然不同的故事。這裡沒有大字報抗議，沒有義憤填膺，也沒有對官商利益的種種猜測。居民憧憬上樓，盼著政府拆遷，沒拆到的住戶唉聲嘆氣地說，「又要在這兒貓一冬了」。
位於南崗區的白家堡，是哈爾濱主城區最大的連片棚戶區，徵收總面積達22.38萬平方米。雖然緊挨著哈爾濱理工大學和哈爾濱行政學院，但偌大居住區連一條像樣的馬路都沒有，僅有一條年久失修的水泥路連通城市主幹道。
9月中旬，財新《新世紀》記者在雨中到訪白家堡時，路上坑窪泥濘。白家堡房屋以平房和簡易磚瓦房為主，也有部分兩層樓房，絕大部分住戶已經搬遷。
據老住戶介紹，白家堡已有幾十年歷史，有戶籍的大概2000多戶，實際上住著近4000戶。因條件艱苦，很多房主不住在這裡，租房的多是外地 人。因為沒有下水管線，經常污水橫流，垃圾遍地。這裡也沒有接入集中供暖，冬天很難熬。由於拆遷，自來水已經停了。住戶都在抱怨拆遷速度太慢。
徵收指揮部的工作人員說，由於補償政策到位，徵收工作進展順利。他們統計的拆遷總戶數為2105戶，從7月4日徵收安置正式開始到9月已拆遷超過1000戶。
安置補償方案按照全市統一的「拆一還一、上靠戶型、超出部分按照建設成本購買」標準安排。但也有些困難家庭因「沒錢上樓」而猶疑不決。對此，政 策還對老年人、殘疾人、特困戶等特殊群體給予了1萬-2萬元的照顧。「如果仍然不行，還可以採用共有產權方式，將超出面積部分以公房標準租給拆遷戶。」上 述工作人員稱。
按照計劃，在白家堡的一角建設六棟高層住宅，安置原有居民，預計2013年竣工。剩餘土地將用於哈爾濱理工大學國家科技園的建設和商業開發。整 個項目用地面積21.9萬平方米，規劃建築面積49.2萬平方米，總投資規模約35億元。資金由哈爾濱理工大學提供。除了回遷安置樓和國家科技園，理工大 學還將承擔周邊五條道路以及教職工住宅和商品房的建設。
項目啟動之前，同樣因擔心徵收改造後無法實現資金平衡，哈爾濱市棚戶區改造工作領導小組辦公室（下稱棚改辦）協調了另一幅效益地塊與其匹配，以 吸引投資。最終，在市棚改辦、市金融辦和哈爾濱銀行的配合下，哈爾濱理工大學全面接手啟動項目。據規劃，如今「髒亂差」的白家堡將在2013年後變成集居 住、商務、文化、休閒等功能為一體的現代化社區。
運動式棚改
棚戶區改造是哈爾濱完成保障房任務的主力軍，甚至經濟適用房、公共租賃房等類型的保障房也都通過棚改項目來完成
將友聯小區與白家堡這兩個故事聯繫到一起的，是一個共同的背景——哈爾濱市棚戶區改造運動。這兩個故事猶如硬幣的正反面，從不同角度詮釋著這場棚改「運動」。
2010年，蓋如垠履新哈爾濱市委書記，提出了「大哈爾濱」的城市發展戰略，口號是「北躍、南拓、中興、強縣」。「中興」意即老城區要提檔升 級，加快改造，下大力氣解決環境髒亂差、交通擁堵、基礎設施陳舊問題。由此，哈爾濱啟動「新三年棚改擴容計劃」，將棚戶區改造列為「中興」戰略的核心工 程，提出三年時間完成繞城高速內1134萬平方米的棚改任務，到2012年，全面消滅老城區棚戶區。
據哈爾濱官方數據，2010年已實施棚改拆遷項目42個，總計518萬平方米。2011年到2012年，還將全部完成剩餘99片約820萬平方米的棚改任務。算下來，哈爾濱的棚改規模將超過原計劃約200萬平方米。哈爾濱市棚改辦對財新《新世紀》記者確認了這一數字。
2011年被哈爾濱視為承前啟後的關鍵一年，棚改被列為十大城建工程之首。計劃啟動99片棚戶區徵收改造，並確保首批啟動的49片年內征遷淨地，同時完成二環內267處邊角地棚戶征遷。
蓋如垠被哈爾濱老百姓稱為「老蓋」，說話做事風風火火，民間有「敢幹事，能幹事」的評價。關於棚改及保障房，老蓋有兩句廣為流傳的話：一是對媒體稱，「哈爾濱準備賠上100億元來建保障房」；二是對底下官員下「死命令」，「不能干就直接換人」。
在這種強力推動下，哈爾濱棚改成為一場轟轟烈烈的城建「運動」。以住房保障和房產管理局為代表，涉及的相關政府部門都需「五加二、白加黑」式的加班加點。所有涉及棚改項目的審批均走綠色通道，無需排隊等待，隨到隨審。
同時，在今年中央強調新建1000萬套保障房的大背景下，棚戶區改造還成了哈爾濱完成保障房任務的主力軍，如經濟適用房、公共租賃房等類型保障房也都通過棚改項目來完成。
這是現行政策所允許的做法。儘管棚改中包括相當多的商業開發面積，但在很多地方棚改都已成為保障房的主力軍。住房和城鄉建設部政策研究中心副主 任王玨林在接受財新《新世紀》記者採訪時表示，在保障房建設中各地採取不同建設方式，有獨建的，也有合建的，只要完成計劃任務，什麼方式都是可行的。10 月公佈的全國保障房開工建設數量就包括棚戶區改造的部分，具體多少不清楚，但今年計劃的1000萬套保障房指標中，棚戶區改造佔40%。
「可以將棚戶區改造理解為一個大概念，各種項目都可以向上靠。」哈爾濱市棚改辦的一名工作人員告訴財新《新世紀》記者，除了各種類型的保障房項目，甚至一些道路工程建設也通過捆綁棚改項目來完成。
2011年，哈爾濱市保障性安居工程建設目標為8.74萬套，佔黑龍江全省目標總量的10.6%。其中，在主城區（不含呼蘭、阿城區）承擔的4.65萬套裡，約81.3%為棚戶區改造。年內計劃開工的41個棚改項目，共需配建5200套廉租房和1.1萬套公租房。
哈爾濱市住房保障和房產管理局宣傳部部長於志華向財新《新世紀》記者證實，目前該市的經適房、公租房建設主要依託於棚戶區改造項目。僅群力·民生尚都一個棚改項目在今年就提供了6231套經濟適用房，遠超全市計劃。
政府的壓力
先建後拆、棚改擴容等新政挑戰著政府的資金鏈。2011年啟動的49片棚改項目累計資金缺口總額超過420億元
為了在短時間內完成規模龐大的棚戶區改造，哈爾濱有兩大創新：一是變開發商主導為政府主導；二是變「先拆後建」為「先建後拆」。
「微利的保障房項目對開發商沒有吸引力，而有賺頭的棚改項目早些年都做得差不多了。」於志華表示，現在的棚改項目都是「最難啃的硬骨頭」，不給其他「甜頭」，開發商投資參與的可能性很小。政府也擔心，開發商為追求利潤最大化，容易忽視保障房、回遷安置房的質量問題。
因此，政府成為哈爾濱棚改的主導者。政府統一規劃，統一組織實施征遷，統一組織建設易地安置項目。同時，各區也組建棚改項目建設實體，承擔回遷安置房建設主體責任，保證建設進度和房屋質量。
另一個重大舉措——變「先拆」為「先建」，則是希望儘可能降低動遷難度，加快棚改工程進度。從2010年開始，哈爾濱市開始建設棚改易地安置項目，先後開工建設民生尚都、陶瓷小區、哈西新區、香坊構建廠、愛建社區等幾個大型安置項目，可為數萬戶拆遷居民提供安置用房。
以民生尚都項目為例，這是第一個完全由政府主導出地出資，面對哈爾濱全市棚改易地安置的超大型保障房基地。2010年初，蓋如垠親自勘查，現場選址。
該項目位於群力新區的西區，總用地面積達232萬平方米，規劃建築面積418萬平方米，計劃投資總額達182億元。其中，佔地126萬平方米的 一期工程預計將於2012年10月全部竣工。佔地106萬平方米的二期項目，也將擇時開工。據測算，僅一期項目竣工後，即可提供各類房源2.6萬套。
民生尚都項目指揮部辦公室主任駱明告訴財新《新世紀》記者，項目在建設期間，各區棚改辦就曾組織大量棚戶區拆遷戶前來看房，對促進徵收拆遷很有幫助。
哈爾濱還將鐵路環線30米內棚戶區及邊角地零散棚戶房也納入改造範疇。按照哈爾濱市棚改辦副主任孫濱的說法，「這是全市棚改最難的部分」。鐵路 沿線土地歸屬鐵路部門，地方政府不能以賣地或商品房開發方式平衡征遷成本。同樣，老城區二環內現存的267處邊角地零散棚戶房，征遷之後也不再建設居民住 宅，而是規劃為交通節點、綠地等。這樣只能由政府負責易地安置，且無法收回征遷安置成本。
據哈爾濱市棚改辦測算，鐵路沿線及零散棚戶房的征遷改造需投入34億元資金。這部分投入將與成片的棚改項目捆綁運作，統一解決，實現總體平衡。
先建後拆、棚改擴容等新政挑戰著政府的資金鏈。以民生尚都為例，作為面向全市棚改易地安置和住房保障的最大項目，市財政沒有投入一分錢，建設資金全部由項目自籌。
「資金壓力之大前所未有。」駱明表示，整個項目建設就是一個不斷尋找融資渠道的過程。比如，通過成為「公積金支持保障房建設」的首批試點城市， 先後獲得10億元公積金貸款支持；從多家商業銀行爭取到十幾億元的商業貸款；通過哈爾濱市城投公司與國家開發銀行對接；資金最短缺時，甚至通過市政府協 調，從相關部門串借1億元，以解燃眉之急。
2011年，為加快資金的籌集，民生尚都加大了經濟適用房的銷售力度，今年先後銷售兩批共6231套房源，以緩解資金壓力。
民生尚都項目由哈爾濱好民居建設投資發展有限公司（下稱好民居公司）運作，但真正的操盤人是哈爾濱住房保障和房產管理局。好民居公司不過是政府的一個項目融資平台，實際上還是政府兜底。
好民居公司是哈爾濱保障性住房及棚戶區改造項目的骨幹企業，原計劃由市政府注資1億元。但在2008年4月哈爾濱市財政局給市政府的相關報告 中，明確表示「市財政局已無力解決上述資金」。之前，哈爾濱市財政局已為棚戶區改造項目投融資主體哈投民生公司撥入資金3億元。因而，財政局建議市政府從 哈投民生公司已籌措的資金中向好民居公司注入5000萬元，以幫助完成註冊。
一家商業銀行的內部人士證實，給好民居公司的貸款是由哈爾濱市財政出具擔保函，承諾以土地儲備中心的相應地塊作為還款來源擔保，貸款期限為兩年。
到2012年，民生尚都項目將進入還款週期，資金鏈又將面臨考驗。「一方面要加快配套商業的銷售，另一方面還取決於主城區棚改項目的進度。」駱 明表示，如果主城區棚改項目啟動得早，各區徵收辦或開發商需要來購買相應的安置用房，資金就能回籠得早；而如果棚改項目遇阻，不能如期啟動，安置房的建設 資金就不能順利回籠，資金鏈將非常緊張。
事實上，因融資困難、征遷難度大等因素，主城區的棚戶區改造，特別是需要易地安置的棚改項目進展並不順利。所以，包括民生尚都在內的幾個市級大型易地安置和保障房項目，都面臨資金鏈緊張的狀況。
此外，由於規模過於龐大，哈爾濱全市棚改項目整體資金緊缺。據財新《新世紀》記者獲得的一份《哈爾濱棚戶區改造推進計劃安排表》顯示，2011年啟動的49片棚戶區改造項目累計資金缺口總額超過了420億元。
另類土地財政
從哈爾濱棚改運動可以看到，保障房建設最終還是走了土地財政的老路
住建部政策研究中心研究部副主任王玨林在接受財新《新世紀》記者採訪時表示，國家對棚戶區有嚴格界定，一般是老礦區、老林區，而且是上世紀五六 十年代的房子，年限長、基礎設施短缺或老化，改造資金由國家、地方和被改造家庭共同承擔。在他看來，用於棚戶區改造的資金投入，不會對政府形成新的財政負 擔。
但哈爾濱式的棚改運動所需資金已遠遠超出了國家和地方財力所能支撐的範疇。如前所述，哈爾濱市、區兩級政府並沒有財力投入棚戶區改造，更多依靠 政府融資平台，以土地出讓收益作為擔保，通過融資平台獲得貸款，徵收拆遷棚戶區，再以土地出讓或商品房開發形式回籠資金用於還貸。
知情人士透露，哈爾濱市近兩年因路橋改造、棚戶區改造等大規模城市建設，已經通過哈城投、哈投民生、好民居等政府融資平台公司貸款超過300億元。市、區很多政府部門的資產都抵押在銀行。也曾有人質疑，「大規模上項目，貸了那麼多款，以後的市領導只能忙著還貸了。」
對此，蓋如垠在接受作家蔣巍採訪時回應稱，如果抱著「財政有多大盤子，就干多大事」的觀念，哈爾濱將遠遠落後於其他城市的發展。要加快發展，就必須要資本運作，「用市場上的錢、銀行的錢，干自己的事」。
「我們下決心用貸款搞開發建設，搞了大規模的路橋建設和棚戶區改造，還收儲了70平方公里的土地。從現在的地價看，這是數千億元的儲備。與300億元的貸款相比，無疑還有著巨大的余量。」蓋如垠認為給後人留下的不是債務，而是財富。
從哈爾濱棚改運動可以看到，棚戶區改造最終還是走上了土地財政的老路。這是一種另類的土地財政——政府通過大規模的棚戶區改造，用相對偏遠的保障房「贖買」中心城區土地，並納入土地儲備，最後以土地收益「回補」保障房及城市建設成本。
這也是一種「經營城市」的另類思路——通過中心城區大規模的「棚戶區改造」，將優質地塊以「市政儲備用地、綠地、廣場」等名目納入政府土地儲 備，把老城區的居民大量遷到城市新區。「一方面，政府能獲得中心城區優質商業地塊的高收益；另一方面，將老城區人口疏散到新區，還能達到『拉開城市骨 架』、解決新區人氣不足的問題。」一位哈爾濱當地開發商對財新《新世紀》記者分析稱，新區的基礎配套、人氣起來之後，周邊土地自然會升值。
棚改項目多數依賴政府融資平台的貸款，而其最終還款來源高度依賴土地出讓收益。問題在於，並不是每一個棚改項目都能夠實現資金平衡甚至盈利，有大量棚改項目需要政府補貼才能完成，例如哈爾濱主城區鐵路環線周邊及零散邊角地的棚戶區改造項目。
哈爾濱採取了「全市統籌」的方式予以平衡，將全市棚改項目做成一個「大盤子」，用盈利項目來彌補「硬骨頭」項目的虧損。甚至，一些道路改造等市政基礎設施的建設也打包裝入棚戶區改造「大筐」中。「說白了，就是抽肥補瘦。」於志華如是說。
在拆遷難度越來越大的情況下，哈爾濱市政府採取的「政府主導，先建後拆」的模式給財政帶來了更大的壓力。易地安置的房屋先行借款啟動建設，但主城區拆遷久拖不決，資金鏈受壓的同時，財務成本亦隨之上升。
所有這些，都意味著政府需要從棚戶區改造的土地上獲得更高的收益來平衡，這只能寄望於土地的不斷升值才能實現。也因此，更多的優質地段、地塊被納入了棚戶區改造範疇，友聯小區的故事，就這樣發生了。
【新棚改運動】遼寧「棚改樣板」十年
http://www.infzm.com/content/100478正午時分，78歲的退休礦工郭進喜戴著帽子，一個人坐在廣場曬太陽。在他面前，一排排打著灰色補丁的6層小樓，沿著坡地依次展開。
廣場外，幾個老太太帶著小孩坐喜羊羊玩具車，三三兩兩的老頭圍坐在一起下象棋。
這裡是遼寧省撫順市的莫地社區，和一般北方小區並無不同。只有社區馬路入口的大展架「莫地棚改新區歡迎您」那行大字，以及大門緊閉的撫順棚改紀實展館，才會提醒你，這排舊樓被賦予了非同一般的意義。
「中國棚戶區改造的第一鍬土是在莫地挖的。」莫地社區支部書記王雅君向南方週末記者表示。
很長一段時間，王雅君的主要工作，就是接待各地學習棚改經驗的團體。僅2007年期間，她接待市級以上的團體參觀就達400次，最多一天來過六撥考察團。某種程度上，莫地棚改新區和雷鋒紀念館、撫順戰犯管理所一樣，成為具有撫順特色的旅遊景點。
2004年底，李克強由河南調任遼寧省委書記。他一年內三入莫地棚戶區，並將遼寧棚戶區改造列為遼寧省的一號工程。從2005年4月開始，莫地棚戶區改造拉開了遼寧省集中連片棚戶區改造的序幕。
4年後，撫順市幾乎換了一座城市。撫順市房管局數據稱，這4年裡，該市拆遷改造了棚戶區318萬平方米，建設安置房463.5萬平方米，動遷了居民31.8萬人——這意味著佔撫順市城市人口五分之一的棚戶區居民，都搬進了樓房。
在李克強入主國務院後，源自撫順的棚改模式又成了中國經濟發展的抓手，李克強希望棚改不僅能改善民生，解決歷史遺留問題，更能承載這個國家經濟轉型期穩增長的重任。遼寧棚改模式正在快速推廣至全中國。
原遼寧省長陳政高近日履新中國住建部黨組書記一職，也被外界視為政府將把從遼寧發軔的棚改經驗向全國推廣的信號，因為陳之前在遼寧一直大力開展棚戶區改造。住建部此前已經計劃在2014年投入1萬億元人民幣用於改造棚戶區，讓475萬戶棚戶區家庭住進樓房。
礦工郭進喜們不知道他們社區的棚改模式已經跨越千山萬水，走向了全國。棚改已經過去八年，當年上樓的喜悅就像天上掉下餡餅一樣，讓人措手不及。隨著時間流逝，這些喜悅已經慢慢淡去，儘管生活條件日益改善，他們也有新的問題與訴求。
「一個省委書記能解決什麼？」
2004年年末，到任遼寧省委書記第12天，李克強來到撫順視察幾個工業項目。據撫順市房管局副局長王惠德回憶，李克強視察時主動要求去看看工人的住房，時任市委書記周忠軒引路，去市區最偏遠、最貧困的莫地溝礦區調研。
東連長白山餘脈，西接渾河河谷，與瀋陽毗鄰的撫順，在近當代史上有著舉足輕重的位置。這裡是清王朝的發祥地，也是其終結之所，清太祖努爾哈赤在此起兵，末代皇帝溥儀則在此接受社會主義改造；影響了幾代中國人精神世界的雷鋒，在此成名，也在此犧牲。
這座城市對中國更大的貢獻在於地下——第三紀煤田在這裡有著最慷慨的贈予。從清末開始，這座城市因煤而生，逐步成為亞洲最大的煤炭開採城市。上世紀五六十年代，其煤炭產量幾乎佔到中國的十分之一，並一度被設為中央直轄市。
莫地溝位於撫順市東南部，滿語意為「野大麥」。這片棚戶區既有上世紀三四十年代日偽時期建造的勞工房，又有新中國成立初期建造的簡易房，經過六七十年的演變，逐漸形成東三省地區最龐大的棚戶區之一。
1990年代，東北大批國有企業處於停產、半停產，甚至破產狀態，已經位列資源枯竭型城市的撫順，大批礦工下崗失業，莫地溝自然也破敗了。
「晴天一身土，雨天一身泥，垃圾堆成山，髒水遍地流。吃水靠肩挑，燒火做飯愁。姑娘不好嫁，小夥子愁白頭。」莫地溝社區的居民們曾用這樣的打油詩來形容當年的棚戶區狀況。
「的哥」王師傅家也住在莫地社區裡。他說當年的莫地溝沒有出租司機願意進來，整個棚戶區都堆滿了爐灰，老遠看去就像一片沼澤地，稍不留神車輪就有泥足深陷的危險。
郭進喜所在的撫順礦務局機電廠也在那個時候破產了。這家機電廠的歷史可以追溯到清末，是新中國第一個生產重型機器的機械廠。郭進喜和他的愛人都用了半生的時間服務於此，他的四個兒子也曾是這個機電廠的職工。郭進喜是廠子裡的技術骨幹，「為國家創造了無數財富」。
但機電廠說破產就破產了，七千人失業了，很多人都曾像郭進喜一樣，一家人全在廠子裡上班。但這麼複雜的事情，在那時全被簡單處理了。在挖掘機廠工作了十幾年的四個兒子，每個人獲得三四千元的買斷費後，都開始獨自面對社會。郭進喜和四個兒子擠在莫地溝50平米蘇式老樓裡，沒有公共排水、供熱和供氣設施。
對於莫地居民來說，那是一段艱難歲月。
王雅君稱，當時莫地下崗職工超過了70%，這些人都是在1960年代生育高峰期出生，生活壓力大導致老弱病殘、兩勞人員、低保戶及精神病人特別多，幾乎是一個赤貧的階層，拆遷改造住房時，幾百塊錢都拿不出來的佔絕大多數。
南方週末記者見到的在東洲區工程隊工作的老劉，1992年就下崗了，有著精神疾病，靠著低保過了好幾年，等到2005年動遷時，連500塊錢的面積補差款都交不齊，最後不得不用銀行貸款墊上。
據當地媒體報導，李克強第一次到莫地時，下著大雪，氣溫在零下29℃。他目睹了近千戶居民共用一個廁所，炕上的老人裹著被子被凍得瑟瑟發抖。市房管局副局長王惠德稱，李克強甚至在棚戶區專門檢查了住戶的垃圾箱，結果發現，裡面幾乎沒有一片菜葉，「居民生活太苦了，連爛菜葉都不捨得扔」。
當時莫地溝的居民並不熟悉這位剛上任的遼寧省委書記，更沒有想到他日後能成為國務院總理。據撫順市房管局副局長王惠德描述，當時一位老太太直接向李克強說：「省長、市長都來過莫地溝，他們都沒解決莫地的住房困難，一個省委書記能解決什麼？」
李克強當時就向他們承諾：「等我下次來，砸鍋賣鐵也要讓你們住上樓房！」
省委書記的「一號工程」
在李克強去莫地之前，撫順市的棚戶區改造已經進行了18年，但由於缺乏資金，舉步維艱。
王惠德稱，由於大部分棚戶區的簡易房只有20年的壽命，到了1980年代棚戶區矛盾已經特別突出。但彼時中國剛剛改革開放，百廢待興，棚戶區矛盾只能解決一些突出的問題。
由於沒有錢自己改造，市政府一度想通過市場化運作改造棚戶區。但因棚戶區多數在偏僻的郊區，基礎設施投資效益低，房價基數也低，儘管政府會給參與棚戶區改造的開發商各種稅費減免，但仍沒有多少人願意參與開發。
從1987年到2004年的18年期間，撫順市只改造了84萬平米的棚戶區，「照這個速度，改造完棚戶區至少得80年」，王惠德向南方週末記者感嘆。
省委書記的介入，讓撫順的棚戶區改造至少加速了70年。
從撫順回來的第四天，在遼寧省委第九屆八次全會上，棚戶區改造即被列為全省的「一號民生工程」。李克強安排省住建廳對全省棚戶區進行全面調查。
2005年2月23日，遼寧省十屆人大三次會議提出，從2005年開始，用兩到三年時間，基本完成全省城市集中連片棚戶區改造任務，對全省（不含瀋陽、大連、鞍山）11個省轄市的848萬平方米棚戶區進行改造，涉及棚戶區居民27.5萬戶、84.4萬人。
當年3月，遼寧省政府下發16號文——《全省城市集中連片棚戶區改造實施方案》，實施嚴格市長負責制。方案要求，改造建設資金以通過市場化運作、市政府兜底方式解決。
當年3月，國開行率先向遼寧棚戶區改造項目發放首筆30億元貸款，為遼寧棚改注入了啟動資金。4月，全省5萬平方米以上集中連片棚戶區改造在莫地溝拉開帷幕。
莫地棚戶區的改造，旋即以匪夷所思的速度迅猛推進。王惠德回憶，為了讓第一期13棟在入冬前順利交房，兌現省委書記對棚戶區居民的承諾，整個2005年，撫順市各部門都主動為棚戶區改造開闢「綠色通道」，有些往往需要半年時間才能完成的程序，僅僅在數天之內就得到答覆，「房管局的主要職能就成了撫順市棚戶區改造領導小組辦公室，其他日常工作都是在用業餘時間做」。
為保證一號工程的推進，當時連組織部門都將棚戶區改造狀況作為檢驗官員執政能力的標誌。能不能拆下來、能不能按期建好、能不能按期平穩回遷，作為考核檢驗的標準。
在一切為棚改讓路的情況下，2005年4月5日至10月31日，歷時七個月，莫地小區落成。11月11日，棚戶區居民開始陸續回遷。
撫順的棚改政策是「拆一還一」，對增加的住房面積按建設成本收費。具體來說，就是拆一平方米舊房，還一平方米新房，這一部分不收取差價。在標準內增加的住房面積，每十平方米新房只交600元的建設成本費，產權歸個人所有這意味著大部分人只要花個幾千元，就能擁有一套市值十幾萬的新房。
莫地棚戶新區交房速度之快，被遼寧省政府領導稱為「撫順速度」。從2006年開始，莫地社區開始成為中國棚戶區改造的示範區，撫順市還特別在莫地社區廣場旁興建了一個上千平米的棚改紀實展館。
不過，一些來撫順學習棚改經驗的住建部門領導，看完「撫順速度」之後，當場感嘆：在其他地區，這種經驗如果能被覆制，不列入「一號工程」恐怕難度很大。
連撫順市委一位官員也向南方週末記者稱，撫順當時的棚改太特殊了，其他地方不一定適用。
錢從哪兒來
2009年年底，撫順市集中連片棚戶區全部改造完畢。市房管局數據顯示，4年期間，全市共投資52.12億元。
儘管讓30萬居民住上了新房，但一位當年棚改的負責人如今仍略有遺憾，「當年建房的標準還是有點低，每平米造價在600元，如果能多花160塊錢，把屋頂換成彩鋼，不僅美觀，而且壽命能到20年，現在的屋頂防水材料壽命就5年，已經到了維修週期了。」
如今他每次從哈爾濱飛抵瀋陽，在飛機降落前，俯瞰撫順城區，這個東西狹長的城市看上去並不怎麼樣，黑壓壓的全是難看的回遷房。「當時要是建築標準再定高點，比如弄個彩鋼的紅屋頂，整個城市形象就馬上會改觀了——當時要是錢再多點就好了。」
這位負責人給南方週末記者算了一下成本，當時房屋主體成本造價為每平方米600元。如果再加上供熱、供電、供水、排水、道路、庭院硬化等配套設施，綜合起來，每平方米的造價為1080元。
如今的莫地社區，房屋質量問題已經開始凸現。漏水漏風，暖氣不足，房屋開裂，廣場面積過小等，是居民找居委會反映最多的問題。
由於漏水，2013年莫地社區一個90歲的老太太自己在家搭帳篷，直到社區書記帶修理工上門，才解決問題。
在供暖廠工作的老陳抱怨冬天暖氣供暖不足，每天屋裡溫度不超過17度，於是他花了兩千塊錢，給自己的屋做了個保溫層。做保溫層的居民並不在少數，於是在一棟棟黃色的樓宇裡，常常夾雜著一塊塊猶如補丁般的灰色保溫層。
對於房屋維修，市房管局有著自己的煩惱。王惠德說當年由於棚戶區居民太過貧窮，收房時並沒有向他們徵收房屋維修基金，如今這些動遷房大面積步入維修期，房管局每年有4600萬元的維修資金缺口。
從1990年代到現在，錢一直是橫亙在撫順棚改面前的一大難題。在2005年，全市財政收入也只有20多億，單靠其自身投入，將和其他城市棚改一樣，難以完成改造任務。
但被列為遼寧省一號工程後，資金短缺的問題有了一些緩解。撫順市官方把資金來源稱為「銀行貸一塊，國家、省、市財政補一塊，居民個人籌一塊，政策讓一塊，企業掏一塊，社會捐一塊」。
最重要的資金來自國家開發銀行。在2004年年底李克強從撫順回到瀋陽後不久，遼寧省政府就找到國家開發銀行，爭取到了貸款支持。此後的4年時間裡，國開行為撫順棚改提供了28.18億元的低息貸款。
「其他銀行看不到棚戶區的盈利模式，都不願意貸款，除了國家開發銀行。」王惠德透露，其他商業銀行最多只能貸三五年，國開行貸款期限能夠長達15年。
撫順是用城市的未來土地收益，來向國開行透支，解決現在面臨的問題的。通過棚戶區改造，全市騰出了8平方公里的土地，隨著這些昔日的棚戶區地塊逐漸升級，基礎設施越來越完善，這些生地陸續都「做熟」賣掉了，近兩年撫順市已經陸續還掉國開行12億貸款。
但棚戶區改造帶給撫順的也是一柄雙刃劍。一位官員稱，正因為這個城市有五分之一的人住進了政府主導開發打造的「福利房」，讓這個城市的房地產市場始終處於不溫不火的狀態。
伴隨著五千平米以上的集中連片棚戶區改造步入尾聲，撫順市2010年又開始了第三輪棚改——對城市零散、工礦、林業等各類棚戶區實施改造。4年來，該市又陸續投資24億元，拆遷了56萬平米，安置了7.7萬人。
與上一輪成片棚戶區改造相比，這一次撫順面對的是更硬的骨頭——商業價值更差的零散偏僻棚戶區，如何平衡風險與收益，仍然是當地政府不得不審慎面對的課題，這次的選擇是將更多的權力下放到各區縣，各自用市場的手段去解決這部分零散棚戶區的住房問題。
撫順東洲區動遷辦主任張久平向南方週末記者表示，僅該區就還有五千戶零散棚戶，大部分棚戶拆完了以后土地除了還耕，沒有任何價值。東洲區或選擇在多片零散棚戶區居民集中建樓，或就近選擇房地產開發項目回購來安置居民。
在東洲區海新河甘子溝河西的山坡上，就有著一片小棚戶區，零星住著幾十戶人家，河東則是成片的棚改新區。一到晚上，海新河河東的棚改新區的小廣場上都是跳舞扭秧歌的居民，這其中大部分都是已經退休的老人。隨著資源的枯竭，撫順也成為一個人口淨流出的城市。
4月的春風吹過甘子溝，帶起一陣陣黃沙，動遷戶曹大媽裹緊了頭巾，提了一個桶，從外面回到院子裡。隔壁張大媽過來串門，話題依舊是和動遷有關，「前幾天政府派人過來登記和拍照了，知道我們這片什麼時候動遷嗎？」曹大媽搖了搖頭。
張大媽則越說越激動，「憑什麼河東的都動遷了，就剩下我們了呢！我們什麼時候才能動遷啊！」
【新棚改運動】哈爾濱「另類」棚改
http://www.infzm.com/content/100479在過去6年時間裡，哈爾濱棚改走在全國前列。與遼寧撫順政府的一攬子棚改模式不一樣，處於房地產高速發展期的哈爾濱，總結了一套「政府主導，市場運作」的市場化棚改路徑。但在這一路徑下，很多並不屬於棚戶區的房子被裝進了棚改的「筐」裡。
三十多人闖進了哈爾濱市香坊區信訪局。這些人大都是中老年人，最大的年紀已經超過70歲，嘴裡不停喊著：「我們不是棚戶區，我們要申訴！」
這是2014年4月29日的清晨，這天本該是香坊區區長的群眾接待日，但他以開會為由躲開了。這群人只好湧入香坊區信訪局，向接待員表達自己的抗議。
他們是因為徵地拆遷問題走上上訪之路的。連信訪局的女接待員對這群「釘子戶」的遭遇都感到詫異，「你們的樓房才建多少年，是要以棚戶區改造的名義拆掉嗎？」
這些居民來自香坊區文景街。
如果你坐火車從東邊抵達哈爾濱時，坐在火車左側向窗外望去，他們的房子就在那裡。遠遠看過去，這個佔地面積相當於10個足球場、有著22棟樓的小區還不算很舊，最新的一棟樓是在2000年蓋好的——但每棟都用紅筆寫下了拆遷測量標誌，並用一個代號稱呼這片區域：文景街地段棚戶區改造項目。
2011年12月14日，香坊區政府正式向文景街的居民下發了《香坊區人民政府房屋徵收決定哈（香）房征決字·2011第020號》文件，稱「因文景街地段棚改建設項目需要」，將對這片區域包括樓房、平房在內的2400餘戶居民進行拆遷。
這片將以棚戶區改造名義拆掉的小區，除了一小部分鐵路職工破敗的平房，大部分都是1980年代後竣工的六七層樓房，其中還有7棟樓是1997年以後才竣工的棚改樓。
哈爾濱棚改辦負責人向南方週末記者否認了這個項目的存在，「哈爾濱任何一個領導都不會把才建十幾年的樓房納入棚戶區改造，那是不可能的。」
但是當南方週末記者去文景二道街時，發現這個棚改項目很大一部分動遷已接近完成。不管願不願意，二十多棟樓裡的1500多戶居民，在過去兩年已經被香坊區拆遷辦以各種方式動遷走，其中一棟樓已經夷為平地，其他大部分樓的窗戶已經扒掉。僅剩500戶不願搬走的居民，分散著住在20多棟樓裡，和徵收辦緊張地對峙著。
為什麼一個有著23棟樓的小區竟然會偏離正軌，被納入棚戶區改造，繼而變形成為一個商住項目？這一切要從哈爾濱過去6年轟轟烈烈的棚改運動說起。
「肥肉都被挑走了」
自2014年兩會以來，棚戶區改造已數次被最高決策層表述為改善民生、拉動投資、促進消費的長期利器。李克強總理也提出今年要繼續加大棚戶區改造的力度，至少要再改造470萬戶以上——棚改已被視為建設以人為核心的新型城鎮化的重要內容。
在過去6年時間裡，哈爾濱棚改亦走在全國前列。從2008年開始，哈爾濱累計完成棚戶區改造項目110多個，棚戶區改造面積超過1200萬平米，安置棚戶區居民14萬人。很長一段時間，「哈式」棚改和遼寧棚改一樣，受到中央和省級政府關注，其經驗在各地推廣複製。
與遼寧撫順政府的一攬子棚改模式不一樣，處於房地產高速發展期的哈爾濱，總結了一套「政府主導，市場運作」的市場化棚改路徑——將棚改過程中整理出來的一部分土地用於商業開發，銷售獲利後，將籌集到的資金返還給回遷房和保障房建設。
位於哈爾濱市道外區的「好民居濱江新城」，是第一個依此模式成功運作的棚改項目。該項目總建築面積68萬平方米，項目徵收補償所需費用約為6.5億元，哈市一家國有建設公司將其中位置較好的20萬平方米臨街地塊用作商品房開發，銷售回籠資金約9億元，扣除成本後尚且盈餘約2億元。
哈爾濱住房建設集團一位負責人向南方週末記者透露，在2008年至2011年期間，哈爾濱各區縣都啟動了大量位置較好的棚改項目，當時樓市正值上行階段，房地產市場交投兩旺，各區縣政府及開發商都願意介入其中，哈爾濱棚改得以迅速推進。
「而到這兩年，肥肉都被人挑走後，剩下了一堆骨頭，哈爾濱棚改現在真正面臨考驗了。」這位負責人稱。哈爾濱住房建設集團是哈爾濱操作棚改項目的核心國企。
更大的問題在於，在各區縣主導的棚改運動中，公共利益和商業利益時常被偷換概念，違規和創新通常僅有一線之隔。
被「棚改」
文景街小區地處哈爾濱香坊區二環內的繁華地段，兩條鐵路線之間，200畝的土地上，23棟小樓依次展開，2400戶居民生活於此。這其中，大部分居民是1990年代末期的棚改戶、省直單位職工及部分教委職工。
這裡的很多居民已經不是第一次棚改了。張大媽在1970年代和1990年代經歷過兩次棚改，並在2000年從棚戶區搬出來，住進了剛剛竣工的36號樓。在那個住房仰仗單位解決的年代，黑龍江省各省直單位在文景街上，通過各自的棚戶區改造，讓自己的職工從平房搬出來，住上了樓房。二十多棟1990年代陸陸續續建成的樓房，逐漸圍合成一個頗具規模的小區。
事件肇始於香坊區對文景街鐵路沿線的零星棚戶區改造。2011年7月，香坊區政府開始在文景街張貼房屋徵收意見，稱因文景街地段棚改項目需要，擬對於文景街頭道街、文景二道街，和平路圍合區域地塊所含房屋進行徵收。2400戶居民開始知道自己的樓房要「被棚改」了。
但依照黑龍江省人民政府2008年出台的《關於城市棚戶區改造的實施意見》，黑龍江對於城市棚戶區定義為：「城市建成區範圍內集中連片、平房密度相對較大、貧困人口居多、建設使用年限久、結構簡易、人均居住水平低、居住條件惡劣、基礎設施不齊全、道路狹窄、治安和消防隱患太以及環境衛生髒亂差的居住區域。」
在文景街居民看來，棚戶區改造就是政府為改造城鎮危舊住房和改善困難家庭住房條件的一項保障性安居工程，而他們顯然並不在這範圍內。
不過3個月後，社區服務中心突然張貼了一個名為「香坊區文景街地段棚改項目徵收方案徵求意見及修改情況的說明」紅頭公告，稱經過文景街80%以上被徵收居民同意，香坊區政府決定正式對該小區進行徵收。
這份徵收意見在小區引起了軒然大波。多數居民回憶自己當時並沒有在徵求意見表上籤字，怎麼突然就被代表了？他們認為香坊區政府並沒有履行聽證會程序，而是直接採取盜用或假冒被徵收人簽名的手段，在徵求意見表中填寫同意並假冒被徵收人簽名，用來通過哈爾濱市政府的項目審批。
他們後來得知，未來這片區域拆遷完後，將矗立起一個名為金色里程的商業項目，於是群起反對。他們認為自己的房子被拆是出於商業開發目的，而非公共利益需要，拆遷補償不應按照棚改政策標準執行。
離小區不遠處，文景街與文端街的十字路口，一個名為「金色里程」的售樓處已經搭建好。在哈爾濱市政府的網站上，這個文景街地段棚改建設項目，未來將變成一個名為金色里程（音樂大道）的項目，規劃局文件顯示，這是一個集音樂博物館、音樂大道及露天會場等文化設施的商住項目，總建築面積達43萬平米，總投資超過22億元。
此後兩年的時間裡，圍繞著拆遷問題，居民們和香坊區拆遷辦展開了拉鋸戰。
誰為徵收埋單
「走了兩千多戶，還有兩百多戶僵在那。平房區已經拆遷完了，難就難在樓房了。」文景街棚戶區徵收指揮部一位相關人士對南方週末記者說。
但實際上，目前還有將近500戶居民在堅持。這些居民對拆一還一的安置補償政策不滿，居民代表郝要武稱，這裡的居民或下崗，或退休，之前已經進行過一次棚改了，現在房子裝修配套完好，再動遷又得重新裝修，實在負擔不起。貨幣補償方案更激起居民們強烈抵制，因為附近商品房均價都已超過8000元/平方米，而徵收辦則稱如果採用貨幣補償每平米頂多補償5500塊錢。
徵收辦和居民開始了兩年的持久戰。這兩年裡，敲門敲窗，扔石頭砸玻璃，停水停電停暖氣，通過在企事業單位的親屬做工作，幾乎所有的手段都用遍了。
在法定框架裡，雙方亦各施手段，你來我往。政府部門屢發徵收文件，居民數次申請行政復議，要求哈爾濱行政復議中心對香坊區徵求意見表上老百姓簽名進行確認，但哈爾濱法制辦以「該項目手續審批齊全」為由，駁回了申請。
對於文景街的居民來說，他們尤其不能理解為什麼要將僅建十幾年的樓房當成棚戶區拆掉。
一位哈爾濱老地產人向南方週末記者透露，這是一個典型的「突擊審批項目」——藉著改造周邊棚戶區的名義，將文景街捆綁開發，這個棚改項目從徵求意見到立項，不到半年時間就審批下來了。
彼時項目的名稱叫做金色里程，項目開發商名為黑龍江省新合作置業有限公司。工商資料顯示，黑龍江省新合作置業有限公司成立於2010年10月，註冊資金為1億元人民幣，第一、二大股東分別為中華全國供銷合作總社和江蘇悅達集團。
新合作置業總經理名為耿發。做拆遷出身的他，在哈爾濱房地產界浸淫了二十餘年。他在接受南方週末記者採訪時稱，之所以要將這20多棟樓房當成棚戶區拆掉，「是因為這些樓房地處鐵路之間，管道不行」。
他稱當時幫政府做了一個金色里程的項目規劃，計劃著等到政府淨地後，再把這塊土地拿下開發，但沒想到一等就等了兩年多。「我們著急，政府也著急，現在也不知道這個棚戶區項目未來將會怎樣。」
不過對於政府和開發商關於「管道不行」的藉口，居民並不同意，「你重新開發樓盤也得穿過鐵路建管道啊」。
在過去幾年，棚改一直是某些地方政府和開發商喜愛的「筐」。哈爾濱一位房地產商向南方週末記者透露，在過去很多棚改項目水分很大，很多開發商都喜歡藉著棚改政策，爭取到政府相關稅費減免的政策。通過虛報棚改項目、騙取上級財政補貼，或是公務人員參股棚改項目牟利，也曾陸續被媒體曝光過。
而文景街這樣被當成棚戶區的樓房並非孤例。2011年，哈爾濱松花江邊友聯小區18層的高樓，也曾差點淪為棚戶區被拆。而在2014年4月中旬，文景街居民找到了香坊區副區長張福貴申訴。得到的答覆是：「你們得等等，香坊區一共有8個這樣有問題的棚戶區項目，得一個個來。」
但不管是政府還是居民，似乎越來越等不起了。已經被動遷的兩千戶居民入住新房遙遙無期，政府每個月每平米給他們20元的租房補助，這意味著過去兩年光租房補助就要付出4000萬元。如今動遷已經超過24個月了，按照規定，這筆租房補助將翻倍，到每個月每平米40元，這意味著今後每年政府要拿出4000多萬給動遷戶租房。
「釘子戶」們也等不起。由於徵收辦不斷騷擾，他們經常斷水斷電。經歷了兩次棚改的張大媽一個人住在36號樓裡，她說2000年的棚改，讓她從平房住進了樓房，但也是那次折騰，她老伴去世了。「我年紀這麼大了，肯定熬不過這次棚改了。」
【新棚改運動】「棚戶區」變形記
http://www.infzm.com/content/100476編者按：一場棚戶區改造運動正在全國火速推進。國務院總理李克強要求，「決不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片」。
4月初的國務院會議上，棚戶區改造也被當成三項「微刺激」政策之一。改造棚戶區，既可以改善低收入人群的居住環境，也會拉動投資和消費。
棚戶區被視為城市裡的貧民窟，這一改造難題自新中國成立以來一直存在，難就難在財政缺錢。本期專題中的《棚戶區從何而來》一文，回顧了棚戶區改造的歷史。
本輪棚戶區改造，發端於十年前，時任遼寧省委書記的李克強，強力推進棚戶區改造，僅在撫順就將該城市的五分之一人口從破舊的棚戶區送進了新樓。這項惠及民生的工程得益於高層的決心和國開行的資金支持，卻也遭遇了商業可持續性不夠的難題。
而在十年後的今天，當棚改運動推廣至全國時，棚戶區這個原本就規定模糊的概念，被裝進了越來越多的東西，甚至成為一個隨意變形的「筐」。在一些地方，這項原本具有公益性質的地方政府並不願意啃的「硬骨頭」，卻奇異地引發「大躍進」，因為這項民生工程被扭曲為爭奪補償資金、強拆獲得城市中心土地的有利可圖的生意。比如在哈爾濱，一些已經在棚改中從平房搬進樓房的居民，卻奇怪地要再次「被棚改」，蓋成不過十來年的樓房，也要被當成棚戶區拆掉。
棚改因而面臨一個兩難困境：真正的偏僻棚戶區改造難以獲得商業可持續性，需要真金白銀投入；而土地價值高的地方，意在為低收入人群改善居住條件的棚改又往往變形成為對土地的爭奪。
另一個懸而未決的問題是，當棚戶區從城市地圖上抹去的時候，棚戶的所有者能獲得補償，而棚戶區的租戶們——那些進城務工多年卻始終無法獲得戶籍的農民又去哪住呢？
中央政府在全國大力推進新棚改運動，其本意是借此改善民生和城市基礎設施。但在很多地方的實施過程中，有的地方政府為了獲得補償資金，將棚改已經擴大到所有的舊城改造項目，而土地價值高的棚戶區則引發多起強拆事件。公益性質的棚戶區改造，已經演變成一項有利可圖的生意。
彷彿有個幽靈緊跟著楊豔民。不論她搬到哪兒，都面臨房子被拆的命運。
1991年，她因老房「徵用償還」從湖南省長沙市燕子嶺來到該市的棗子園，如今，這裡又被認定為棚戶區要進行改造。
但從2012年9月開始拆遷到現在，還有幾十戶因補償價格過低而不願搬出。拉鋸戰已歷時一年多，仍在繼續。
在文件上，棗子園這個項目被定性為「棚戶區改造」，但在2013年3月，一份《天心區南湖新城控規C-01地塊調整公示》終將這一棚改項目「變臉」：用地性質被從「商住用地」調整為「商業用地」，「擬引進兩家大型銀行總部大樓」。原來的居民們預定被遷至離市中心更遠的地方。
有些已搬遷的居民，被雇把自己的搬遷經歷錄成廣播用以勸服不願搬走者。傍晚，高處的喇叭在這片幾成廢墟的拆遷區裡反覆播放。如果沒有人帶領，很難找到從廢墟裡出去的小路。
棚戶區改造正在全國推廣。雖然這一舉動可立竿見影改善民生和城市基礎設施，大幅縮小城市內二元結構帶來的差距，又可拉動投資、促進消費，但不可忽視的是，由於涉及大量的補助和優惠政策，「棚戶區」這個炙手可熱的概念很可能在實際操作中變形，各地政府、企業各出奇招，政策的初衷易被扭曲。
中央政府在全國大力推進新棚改運動，其本意是借此改善民生和城市基礎設施。但在很多地方的實施過程中，有的地方政府為了獲得補償資金，將棚改已經擴大到所有的舊城改造項目，而土地價值高的棚戶區則引發多起強拆事件。公益性質的棚戶區改造，已經演變成一項有利可圖的生意。
棚改「急行軍」
由於先期已經進行的大部分棚戶區改造多位於繁華地段，位置好，升值潛力高，導致越到後期棚改的融資難度越大，剩下的都是「硬骨頭」。
3月5日，國務院總理李克強表示，要更大規模加快棚戶區改造，「決不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片」。
今年的政府工作報告表示，全年要建設保障性住房700萬套，其中各類棚戶區佔470萬套，達三分之二。
棚改運動其實早在一年前就已經拉開序幕。
2013年6月26日召開的國務院常務會議就專門研究部署了棚戶區改造工作，之後又高規格發文，決定今後5年改造城市和國有工礦、林區、墾區的各類棚戶1000萬戶。緊接著，從財政部、稅務總局、發改委到國開行，紛紛釋放政策利好。
2013年7月，財政部副部長王保安在全國棚改電視電話會議上，明確表示將落實稅費優惠政策，降低棚戶區改造成本，對劃撥供應的安置房用地免繳土地出讓金。此外，財政部還將棚戶區改造支出的所得稅稅前扣除政策，從國有企業適用擴大到包括民營企業，以吸引民資進入。
由於先期已經進行的大部分棚戶區改造多位於繁華地段，位置好，升值潛力高，導致越到後期棚改的融資難度越大，剩下的都是「硬骨頭」。
「在我考察的城市中，凡是保障房建設進度比較快的，都是早在2010年就開始著手拆遷和土地儲備的，如果要等到2011年再動手，那拆遷就是一道過不去的坎。」華創證券宏觀分析師華中煒在接受媒體採訪時說。
要想「硬骨頭」仍能吸引來足夠的資金，政策就得繼續加碼。棚戶區改造已成為一把「尚方寶劍」，在政策層面劈開一條足夠坦蕩的大路。
2013年12月，財政部下發《關於棚戶區改造有關稅收政策的通知》，對安置房建設用地免徵城鎮土地使用稅，對安置房經營管理單位和開發商免徵相關印花稅，對轉讓舊房作為安置房且增值額未超過扣除項目金額20%的，免徵土地增值稅。並且，對經營管理單位回購安置房繼續作為安置房房源的，免徵契稅。
中國社科院城市與房地產經濟研究室主任倪鵬飛長期研究遼寧棚改，他在接受南方週末記者採訪時說，「現在棚改跟當時相比，公益性更強了。特別是好的商業地段改造已經結束，土地存量和價格，以及未來的土地制度改革，使土地抵押的條件下降，這就更需要政策性銀行」。
同時，作為「城鎮化提款機」的國家開發銀行，其主要領導密集赴全國各省調研棚戶區改造，與各省領導對接。據新華網報導，國家開發銀行先後與川、陝、湘、遼、桂、豫、黔等七省份達成支持棚改項目的貸款協議或意向。
2014年一季度，國開行新增承諾棚改等保障性安居工程貸款達到1401億元，為去年同期的10.2倍，發放貸款為312億元，同比增長12%。來自湖北和廣西兩地某國有銀行的內部文件也顯示，對棚改項目要「適度支持」。
即便是人事調動，也暗合了這一幕火熱的棚改圖景。
5月4日，住建部網站發佈消息稱，陳政高同志任中共住房和城鄉建設部黨組書記。原任遼寧省委副書記的陳政高，是遼寧主持棚戶區改造工作的主要領導之一。
棚改房劃入保障房？
模糊的定義，讓棚改房成了一個四處變形的「筐」。對於地方政府而言，新建的廉租房、公租房等保障房原本是一項純粹的財政負擔，棚改來了，「保障房」的部分指標可以被「棚改房」消化，資金也有了渠道，唯獨真正起「保障」作用的保障房減少了。
在各地方省市的算盤裡，棚改則是一個名副其實的「大筐」。由於可以獲得政策和資金的全力支持，不論是靠近城市中心地段的商業開發項目，還是為完成指標的保障房項目，都有機會借道棚改，更順利地完成。
據《財經國家週刊》報導，2013下半年以來，地方棚改積極性「顯著提高」，棚改目標也紛紛「擴容」，部分地級市擴容至原統計數量的2-3倍，最高達3.8倍。其中，河南省為上報規模最龐大的省份，達40多萬套。
有的地方棚改數量本來也不至於翻番，但是由於棚改的範疇擴大到城中村，還有了新補貼方案，有資金可以申請，改造計劃隨之「擴容」。
究竟什麼是棚戶區？被引用得最多的定義來源，是住房和城鄉建設部等七部門發佈的《關於加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（建保〔2012〕190號）。其表述為：城市棚戶區（危舊房），指城市規劃區範圍內，簡易結構房屋較多、建築密度較大，使用年限久，房屋質量差，建築安全隱患多，使用功能不完善，配套設施不健全的區域。
這樣的描述在各地衍生成不同的判斷標準。
如江蘇省界定棚戶區的標準是：一是主要以木板、土坯、240毫米厚磚牆為承重結構，以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡易房屋和棚廈房屋；二是低窪易澇、基礎設施配套不齊的小平房；三是按國家標準被評定為嚴重損壞房、危險房的房屋；棚戶房建築面積50000平方米以上的為棚戶區。
在黑龍江，城市棚戶區則是指城市建成區範圍內20000平方米以上，滿足前述住建部文件定義的區域。在作為牧業基地的大慶杜爾伯特蒙古族自治縣，範圍門檻變成了5000平方米。在四川內江，界定棚戶區的指標就還要加上抗震設防的情況。
各地的操作標準如此不一，以至於財政部駐河北財政監察專員辦事處撰文指出，他們在審核中發現，部分地區將所有的舊城改造、搬遷安置項目全部界定為城市棚戶區，擴大了財政補助範圍。
財政部駐江西財政監察專員辦事處建議，財政部會同住房和城鄉建設部等主管部門，對城市棚戶區的界定標準予以指標性細化，「可將危房等級、抗震強度、建設年代、人均住房面積、容積率等指標納入棚戶區判斷標準」。
更多的地方卻選擇不將模糊的中央文件語言精確化，給「擴容」操作留下空間。
這樣的「擴容」使得住建部和財政部於2013年12月在鄭州市召集11省市座談，試圖說服各省縮減上報的改造計劃。這次受邀參加座談的，多是上報規模較大，或是改造增量較大的省份，其中包括河南、山東、湖北等。
兩部委明示，「可以隨意擴容，但新增中央補貼的希望渺茫」。來自各省市的負責人則表示，寧可攤薄中央補助資金，也不願縮減規模。
以安徽省為例，據統計，此前全省棚戶區數量為80萬戶。加大棚改力度並把城中村包括進來後，該數據更新為150萬戶，其中城中村6萬戶。僅2014年，融資需求就高達466億元。
改造規模過大，可能導致一系列問題，包括拆遷、補償和安置不到位等。有與會人士說，兩部委並不希望攤薄補貼資金，而希望削減地方上報計劃中改擴建的項目。
讓上海新金融研究院研究員郭峰感到奇怪的是，2010年的國務院文件中還並列、相互獨立的「棚戶區改造房」和「保障性住房」兩個概念，在2014年的政府工作報告中，棚戶區改造房已經規劃成為了保障房的一部分。但實際上，棚戶區改造房除一部分用於回遷安置外，另外的部分大多進行商業開發或公共設施建設，並不起「保障」作用。
對於地方政府而言，新建的廉租房、公租房等保障房原本是一項純粹的財政負擔，棚改來了，「保障房」的部分指標可以被「棚改房」消化，資金也有了渠道，唯獨真正起「保障」作用的保障房減少了。
棚改土地賬
新一輪棚改中，在容易推動的項目裡，土地潛在價值高，拆遷很難；而在難以推動的項目裡，土地潛在價值不高，資金壓力巨大。前者可能誘發民眾與政府的矛盾，後者則使棚改項目難以為繼，或暗藏金融風險。
土地本身就蘊藏著財富。不論是住戶，還是政府、開發商，都心知肚明。
長期關注棚戶區改造的北京才良律師事務所主任王才亮對南方週末記者說，「被改造的地方都是建築容積率低的地方，通過建高樓提高土地利用率，獲取利潤空間」。
城市中心地帶的棚戶區居民，常常因得不到適當的補償而不願搬走。經濟利益往往直接決定了項目推進的順利與否。
王銘芬一家從長沙文夕大火後就在路邊井建房居住，五代居於此。經過幾次改造，這已經是一座三層的小樓房。因為被規劃在棚戶區改造範圍內，房子面臨拆遷。但是由於安置的地方偏遠，貨幣補償也不滿意，他們家一直沒簽協議搬遷。
隨後而來的遭遇遠超王銘芬一家的想像：拆遷辦找到學校，王銘芬的工作丟了，丈夫的工作也受到威脅，陌生人衝進家來打砸，夜晚有磚頭，甚至有小型「炸彈」襲擊房屋。最令她印象深刻的一次，是抓到了一個來破壞的人之後，那人只說，「今天就讓我把窗戶砸了吧，砸了我就走。」
這座倔強的小樓房如今已是一個小堡壘，歪掛著的鐵門已經不起門的作用。王銘芬一天盯著好幾個小屏幕，時刻監視著可能闖入的陌生人。她幾乎錄下了所有家被闖入的視頻，但是報警均未果。
就在王銘芬的房子後面，才拆完不久的稍稍平整的土地上，已經做起了停車場。兩三名保安模樣的人已經在看守這個簡易的停車場。在這個熱鬧的長沙中心地帶，停車費不菲。
據《南風窗》2014年4月的一篇報導稱，在寧夏石嘴山市的棚戶區裡，完全是另一幅景象。這裡的住戶們往往是大齡、生病、獨居，或者幾代人住在一起，亟待搬遷、改造來改善他們的生活環境。但偏僻的地理位置與資源枯竭型城市的現狀，使得這樣的變化很難快速發生。土地本身的價值不高，政府只能不斷「自己想辦法」。
最終，棚戶區的居民們還是要面臨一個略低於市場價的房子成本價。即便拿了補償款之後，只需補一個差價，他們大多仍舊無法承擔。
南昌市2013年12月與萬科簽署「棚戶區改造戰略合作合作協議」，將要開啟第一輪合作。南昌萬科一位負責人在接受南方週末記者採訪時表示，南昌萬科目前已經選取兩個重點項目進行跟進，這兩個地塊均是具有較高人口密度、交通方便、生活配套及產業配套優質的較大面積G類地塊。
同時，《南昌市中心城區舊城（棚戶區）改造運作模式》文件約定：「如土地由預選投資商競得的，其先行墊付的徵地拆遷費用（不計息）可直接轉為應配建安置房相應的建設保證金。如預選投資商未競得地塊開發權的，區政府按其投入的征遷成本和同期銀行基準貸款利率之和返還。」
但棚戶區改造從來就不是一個純粹的盈利工程。新一輪棚改中，在容易推動的項目裡，土地潛在價值高，居民常常面對政府定價，不具備議價能力，遭受損失；而在難以推動的項目裡，土地潛在價值不高，資金壓力巨大。前者可能誘發民眾與政府的矛盾對立，後者則使棚改項目難以為繼，或暗藏金融風險。
【新棚改運動】棚戶區從何而來
http://www.infzm.com/content/100477早期的移民、產業衰敗城市的工人、改革開放時期的進城農民，是隨著時代變遷而生的棚戶區主力居民。不同的是，前兩者獲得了居住權和不被驅逐的權利，而後者則隨時面臨著被驅逐、毫無補償的命運，他們是一群永遠無法在城市安家的人。而隨著時代的發展，許多地方將城中村也納入了棚戶區的範疇。
最初的移民
棚，意為，用竹木搭成架子，上面覆蓋席、布等做成的遮蔽風雨日光的東西或簡陋的小屋。棚戶，指房屋、住處簡陋的人家或住戶。棚戶區，顧名思義就是棚戶集中的區域。
中國的棚戶區始於19世紀末上海蘇州河兩岸。上海開埠以後，外國資本輸入增多，工商業發展迅速，吸引大量貧困農民來滬謀生。這些工人常是舉家搬遷，又無力租賃住房，遂在荒地、路旁、河畔以至工廠周圍的空地，搭起形形色色的棚戶。時間一長，漸成規模，就形成了棚戶區。
此時的棚戶區概念類似於國外的貧民窟。清華大學歷史系教授秦暉曾撰文稱，早期棚戶區居民就是1949年新中國建立前、乃至1958年戶口壁壘強化以前的「進城農民」，這些新移民有與國外貧民類似的居住權，這種居住權後來繼續被承認。
棚戶區改造不同於一般商業性改造工程，在於它是民生工程的一部分。
解放後的上海，一直面臨著改善下層居民居住狀況的巨大壓力。史料記載，1949年5月上海解放當時，全市棚戶區佔地面積1109萬平方米，棚戶簡屋197500間，建築面積322.8平方米，共居住著115萬人。此外，還有大量的「旱船」、「草棚」、「水上閣樓」，星羅棋佈地分散在上海的各個角落。
這些居住地的環境和居住條件都極其惡劣。上海交通大學教授陳映芳曾撰文指出，對於新政權來說，棚戶區的清除和改造，不僅是城市治理的燃眉之急，更是建立社會新秩序、彰顯制度優越性的必要舉措。
在《空間與社會：作為社會主義實踐的城市改造——上海棚戶區的實例（1949-1979）》一文中，陳映芳指出，棚戶區的蔓延，首先源於因城鄉間生活機會顯著落差，以及受災農民求生需要而形成的流民潮。舊上海市政當局為控制棚戶區蔓延，曾以市容觀瞻為由對棚戶實施取締行動，遭到棚戶居民的激烈抵制。
源源不斷的流民潮，還在充實著棚戶區的規模。清理與反清理，是上海棚戶區歷史中最重要的內容之一。
解放後棚戶區的環境改善意味著勞動者居住環境的改善，具有了更強的政治意味。
1959年11月印發的一份上海市委報告稱，「做好（棚戶區改造）這項工作可使廣大人民更加擁護黨和政府，鼓起更大干勁為促進社會主義的建設事業而奮鬥。」1952年，上海第一個工人新村「曹楊新村」初步建成，成為新中國工人階級翻身當家作主的一個重要標誌。
「拆遷改建」的方式同樣需要財政支持，當財力和物力不足時，政府又提出了「逐步改造」、「允許棚戶適當翻建擴大升高」的改造方針，禁止居民佔地擴建，而鼓勵居民向空中要面積。
1950年代，最接近「棚戶」字面意思的低矮草棚被改建成泥牆草屋；1960年代，泥牆草屋改建成磚木瓦房；1970年代末，磚木瓦房翻建成兩三層的鋼筋水泥樓房。這樣的房屋自建過程，一直持續到1980年代。
產業工人、棚戶區與城中村
1958年戶口壁壘強化後，在一些工業城市，另一種類型的棚戶區開始形成。
遼寧省棚戶區的形成就與產業結構調整有關。遼寧省棚戶區居民在1949年新中國成立後很長時期內一直是就業穩定、社會上受人尊重的國營企業和大集體企業的職工，經濟地位和社會地位處於社會的中間層位置。
由於解放初期倡導先生產、後生活，礦區企業除偶爾為容納更多的工人擴建工棚外，住房開發基本處於停滯狀態。20世紀五六十年代恰逢中國人口出生高峰，到七八十年代形成婚育高峰。為滿足子女住房需求，很多棚戶區居民開始在棚戶周圍搭建「偏廈」，這種私搭亂建式「開發」成為棚戶區住房開發的主要形式。
隨著1980年代以後煤炭資源的逐漸枯竭，特別是1993年以後開始的國有企業改制，大批工礦企業倒閉，職工失去工作，棚戶區整體狀況開始惡化。此時棚戶區的形成不僅涉及城市化進程，而且與單位體制變遷有著因果關係。這些區域的棚戶區居民主要是下崗工人。
無論是「進城農民」，還是本地產業工人，這兩種類型的棚戶區在後來的棚戶區改造中被視為一體，同為被改造對象。同時，國有林區棚戶區和國有墾區棚戶區也被納入棚戶區改造。
2012年新一輪棚改以來，棚戶區改造範圍進一步擴大。一直以來，城中村與棚戶區是完全不同的概念。據《2013年棚戶區改造藍皮書》，城中村從狹義上說，是指農村村落在城市化進程中，由於耕地被徵用，農民轉為居民後仍在原村落居住而演變成的居民區；而棚戶區多位於城鄉接合部，尤其是遠郊區、礦區和林區，房屋簡陋，樓房很少，常常就是棚戶。
但2014年四川省、云南省已明確將城中村納入棚戶區改造範圍。其中云南省還將城鎮舊住宅區綜合整治納入棚改。北京市更將棚改範圍擴大到5類，除了城市和國有工礦棚戶區改造，還囊括中心城區平房院落修繕、老舊小區綜合整治、城中村邊角地整治、城鄉結合部改造。
由此，棚戶區「無所不包」。
棚戶區的租戶們
棚戶區的建設權和居住權，是人口事實上得以自由流動的保障。早在1950年代末戶口壁壘強化後，由於對人口流動的限制，合法的棚戶區就不再增長了。在三十多年的改革開放過程中，進城務工的農村勞動力，成了棚戶區的租戶和真正居民，但由於不具有本地戶籍，他們的居住權未被承認，也無法成為棚戶區的所有者。
秦暉撰文稱，城中村裡主要的實際居住者不僅實際居住條件並不比棚戶區好，而且更重要的是他們沒有「棚戶居住權」，屬於隨時可以被「不補償不安置」地驅逐的群體，實際社會地位既低於作為城中村房主的當地戶籍「農民」，也低於合法棚戶區中擁有居住權的市民。
他們居住在被形象地稱作「親嘴樓」、「握手樓」的高密度房屋裡，就是當下要改造的城中村，擴大了定義後的棚戶區。
秦暉進一步指出，我國城市政策的思路是把他們視為「農民工」，城市允許他們作為勞動力進來打工，但不考慮他們如何在城市安家。於是在國家不給他們提供保障性住房、他們又買不起昂貴的商品房的情況下，其他國家窮人通行的選擇也與他們無緣：「我國城鎮根本不允許流動人口聚集或自發搭建棚戶」，因此「非正式的住所（如棚戶）對中國流動人口而言是不可行的，這一情形與許多發展中國家不同」。
棚戶區被改造後，這些無戶籍的住戶只能求助於保障低收入家庭住房的保障房。
棚改政策路線漸明：政府回購 分類改造
來源: http://wallstreetcn.com/node/98442
（以上陳政高與李克強圖片來自新浪。）
李克強總理上周指出，棚戶區改造（棚改）和中西部鐵路建設都屬於未來發展重點。近日中證報從權威人士處獲悉，未來棚改的指導思路是：加大政府回購比例，棚戶區分類改造。
中證報報道稱，知情人士透露，主管部門正研究制定棚改的綱領性政策，在資金籌集、土地供應、安置方式等關鍵部分，將允許地方政府先行先試。因制度設計較複雜，具體出臺時間不明。
該報道稱，住建部在研究政府回購操作的可行性，具體做法是先回購現有住房，再向符合保障條件的群體分配。這可能成為未來棚改的重要操作路徑。
該報道解釋，之所以加大政府回購比重，是因為當前不少地方的普通住宅供應過剩，再新建可能使供過於求的形勢惡化。
上述知情人士還提到一項棚改的重要思路：對不同類的棚戶區采取不同的改造和安置方式。舊城改造的安置方式以就地安置為主，因經濟發展水平和生活配套設施等客觀環境所限，對更願意搬至城區的舊礦區、林區居民采用異地安置。
現任住建部部長陳政高在李克強任遼寧省委書記期間大力開展棚改。今年6月底，陳政高這位棚改幹將獲得住建部部長任命，被視為棚改力度加大的政策面信號。
履新不到兩個月，陳政高先後三次、在貴州、四川和湖南等四地調研。調研情況已經體現，棚戶區改造在保障性安居工程建設中的地位。
調研期間，陳政高談到棚改三項價值：改善民生、改變城市面貌、助力經濟增長。上述知情者稱，它們已成為現階段推進棚改工作的重要價值。
業內人士認為，在陳政高近期調研的四個省份中，有三個位於中西部地區，無一位於沿海，這一分布已經凸顯出未來棚改工作的重點所在。
自任國務院總理以來，李克強已多次部署棚改工作，並赴各地調查棚改現狀。棚改這項民生工程被視作對過去房地產政策的一種修正，亦被視作新的經濟增長點。
上周四，李克強表示，二季度經濟發展狀況比一季度有所改善，未來發展要重點突出三個方面。他明確了定向調控的三大方向：
1、進一步激發市場活力。繼續降低市場準入門檻，簡化行政審批，為企業松綁，推進投資貿易便利化，做到放管結合，創造公平競爭的市場環境。
2、增加公共產品有效供給。更好發揮政府引導作用，加快完善投融資體制，充分調動社會資金和民間資本，加強棚戶區改造、中西部鐵路、水利、能源、生態環保等重大工程建設，擴大醫療、養老等社會急需的服務供給。
3、支持實體經濟做強。深入落實對農業、小微企業、服務業降稅減負和定向降準等措施，金融資源要向實體經濟傾斜，切實解決企業融資難、融資貴等問題。
棚改之外是鐵路 千億資金保底鐵路投資
來源: http://wallstreetcn.com/node/100424
《第一財經日報》訊
政策兜底之下，背負巨債的中國鐵路上半年投資尚屬合格。《第一財經日報》從多個官方渠道得知，發改委、財政部、交通運輸部等多個部門出臺了多角度政策力保下半年鐵路投資順利到位。
發改委已下達5000億元鐵路基建投資計劃，剩下的300億元將結合新開工項目推進安排。交通部則根據“保續建、開新建、抓前期”的思路，梳理了一批加快建設的項目名錄。
中央財政經費方面，財政部將督促加快鐵路財政投資，從去年開始支付給中國鐵路總公司（下稱“鐵總”）過渡性財政補貼。
此外，有關銀行對鐵路項目的貸款發放力度也在加大。知情人士表示：“目前鐵路融資的主要渠道還是來自於貸款和發債。盡管鐵路債務已處於相當高的水平，但在政策調控下，鐵路系統從銀行貸款還是不難的。”
財政兜底保開工
國家統計局近日發布數據顯示，上半年基礎設施投資（不含電力）34094億元，同比增長25.1%，增速比1~5月份提高0.1個百分點。
在基礎設施建設投資中，水利管理業投資增長34.2%，增速回落2.2個百分點；公共設施管理業投資增長25.5%，增速回落0.6個百分點；道路運輸業投資增長23.5%，增速回落0.8個百分點。與上述一幹“增速回落”不同，鐵路運輸業投資增長14.2%，增速提高5.9個百分點。
17日，交通部召開例行新聞發布會，通報上半年情況，前5個月，鐵路完成投資1525億元。
作為穩增長的重要投資方向，市場普遍認為鐵路投資在下半年將繼續。為保證高負債的鐵總能順利推進重大項目的開工和建設，多部委從不同角度都進行了政策的“兜底”設計。
中國工程院院士王夢恕在接受本報采訪時稱，年中通常是投資轉暖的節點，由於今年投資規模較大，投資高峰或許會提前。
發改委此前設立了工作協商會議制度，對重點鐵路前期工作進行協調。更為重要的是，今年鐵路投資計劃下達速度達到空前水平。《第一財經日報》記者獲得一份發改委上報的材料顯示，發改委正在加快下達鐵路投資計劃，在2014年的5300億元鐵路基建投資計劃中，截至6月，已經下達5000億元安排，剩下的300億元將結合新開工項目推進安排。
來自中央財政的支持也為下半年的鐵建提供了更為堅實的保障。今年財政部計劃安排750億元支持鐵路建設。此外，2013年安排鐵路過渡性補貼450億元，截止到6月，2014年已經下達230億元。
另據媒體報道，財政部副部長張少春近期對國務院督查組稱，上半年鐵路建設資金撥付十分順利，前5個月全國鐵路建設完成投資1404億元，完成年度計劃的23.9%，同比增長3.3%。
此外，交通部相關人士近期在發布會上表示，預計全年鐵路完成固定資產投資8000億元，比上年增長20.2%。
《第一財經日報》7月11日曾報道，今年計劃投資的64個鐵路項目將在8月底前批複完畢，新一波鐵路開工潮又將到來。
地方鐵路開工火熱
在整個鐵路網絡的織建中，地方鐵路往往是不可或缺的“毛細血管”部分。前述發改委材料顯示，上半年，發改委積極推動完成地方鐵路和企業鐵路投資計劃。初步統計，截止到6月，已推動項目1407個，總規模約4500億元。
本報此前從國務院督查組成員處了解到，鐵路投資建設是各個地方的督查重點。記者獲得的自查報告顯示，山東續建鐵路項目10個，新建改建鐵路2069公里，總投資1113億元；江蘇7個項目，總投資1700億元；浙江16個項目，總投資1350億元。
官方媒體還披露，山東今年將從4個方面推進鐵路建設：一是確保青榮城際（濟南方向）等5條鐵路年內建成通車；二是國家新增青連鐵路等4個項目列入今年開工計劃；三是續建鐵路項目10個；四是擬建3條地方鐵路。
“隨著穩增長信號的明確，各地下半年會在基建方面投入更多，特別是中西部，鐵路將迎來一次開工潮。”一名接近鐵總人士昨日告訴本報。
多角度融資加快
在8000億高額年度投資面前，單靠財政支持顯然難以長期維持。發改委人士此前對本報稱，早在今年3月，發改委就牽頭多部門討論了鐵路的多角度融資對策。
目前來看，貸款和發債仍是主要資金來源。7月8日，鐵總正式招標發行今年第五期鐵道債(企業債)，年內共計發債900億元。預計今年鐵路企業債發行的額度為1500億元，下半年還將發行600億元鐵道債。
數據顯示，截至今年3月31日，鐵總負債3.27萬億元，較上年末增長1.3%，負債率繼續微升至64%。此外，一季度鐵總新借債1320億元，占一季度資金來源（1831.79億元）的72%。
隨著2013年開始的還債高峰來臨，有消息稱不少銀行不願意借錢給鐵總。但從官方材料看，各主要銀行與鐵總的合作依舊十分穩定。例如，本報獲得材料顯示，國開行加大鐵路貸款支持力度，2013年以來發放貸款1139億元。今年1~5月發放貸款562億元，約占鐵總同期融資的三分之一。此外，2013年以來，主承銷各類鐵路債券1700億元，居各類金融機構之首。
“借款模式太單一，不能長久。擴寬融資渠道，減少融資成本，提高盈利水平仍然是最主要的。”前述人士稱。
而隨著《鐵路發展基金管理辦法》的出臺，年規模達2000億元~3000億元的鐵路發展基金年內即將亮相。這或為鐵路的融資難題帶來新的活力。
開行棚改貸獲萬億再貸款
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央行1萬億元再貸款期限三年，根據棚戶區改造的進度放貸，年利率在6%以下， 二季度已到賬 ◎ 財新記者 張宇哲 文zhangyuzhe.blog.caixin.com 2014年是棚戶區改造任務最重的一年，資金需求量較往年顯著增加。但是資金來源的匱乏，如何得到低成本、長期的資金來源，一直是個亟待解決的問題。 財新記者從多個渠道獲悉，國務院今年二季度已經批覆央行1萬億元再貸款，用來支持國開行的住宅金融事業部。 今年第一季度末，來自國開行的數據顯示，全行資產總額為8.34萬億元。 最新的數據則來自於近日國開行召開二季度工作會議，截至今年6月末，全行資產總額9.9萬億元。 國開行人士向財新記者證實， 「目前國開行近10萬億元總資產中，其中增加的1萬億元就是來自央行的再貸款，二季度已到賬。現在國開行發放的支持棚戶區改造的貸款就是來自於此。 」財新記者獲悉，這1萬億元的再貸款期限三年，根據棚戶區改造的進度放貸，年利率在6% 以下。還款來源是國開行住宅金融事業部未來在銀行間債市發行的住宅金融專項債券。 中國社科院金融所金融實驗研究室主任、廣發證券首席經濟學家劉煜輝對 此表示，短期看再貸款支持保障房，有利於平抑房價，穩定樓市；但棚改房和保障房缺乏回款的現金流支撐，在建設期對產業鏈有拉動作用，而建成之後，資產沉澱之後怎麼辦？ 棚改貸提速 6月底，為落實國務院4月2日常務會議精神，即進一步發揮開發性金融對棚戶區改造的支持，銀監會已批覆同意國家開發銀行籌建住宅金融事業部。 與此同時，國開行的棚改貸提速。 今年上半年國開行新增承諾棚改貸款6760億元，是去年同期的18倍，發放2195億元；其中，自4月2日國務院常務會議以來發放1949億元，是去年同期的4倍以上。支持新增建築面積約2.5億平方米，惠及棚戶區居民213萬戶。 今年政府工作報告確定改造的各類棚戶區的戶數為470萬戶，是2009年有相關統計數據以來棚改任務最重的一年，資金需求量大。住建部發言人倪虹在全國「兩會」期間表示，這一規模的改造需要超過1萬億元的資金。 4月2日，國務院常務會議確定，由國家開發銀行成立專門機構，實行單獨 核算，採取市場化方式發行住宅金融專項債券，重點用於支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。 會議明確，要更大規模推進棚改，必須抓住資金保障這個「牛鼻子」 ，把政策支持和市場機制有效結合，尤其要發揮好依託國家信用、服務國家戰略、資金運用保本微利的開發性金融的「供血」作用，為棚改提速提供依法合規、操作便捷、成本適當、來源穩定的融資渠道，保證棚改任務的資金需要，並努力降低資金成本。 財新記者獲悉，作為國開行的二級機構，住宅金融事業部下設三個局，不是獨立法人，但定價、成本核算、資金來源均獨立，針對棚戶區改造及保障房的貸款利率在基準利率基礎上下浮10%。 國開行人士稱，該事業部將按「市場運作、單獨核算、保本微利、高效透明」的經營原則，為全國棚改提速提供成本適當、長期穩定的資金，並通過建立責、權、利相結合的經營管理體系和運行機制，推動實現住宅金融業務的集約化、專業化管理和長期可持續發展。 「賬戶已獨立單獨核算，堅持國開行保本微利的原則， 」國開行知情人向財新記者透露， 「先要解決低成本資金來源的問題，否則高融資成本無法做到下浮10%的低利率。 」過去一年，十年期國開債收益率攀升。其中，國開行債券收益率上揚近180個基點，近6%。目前國開行債券平均收益率在5.3%左右，融資成本大幅攀升。如何獲得低成本、長期限的資金支持棚改，一直是個難題。此次，萬億元央行再貸款遂成為棚改資金的新渠道。 在近日國開行召開的二季度工作會議上，國開行董事長胡懷邦表示，下半年國開行要加快住宅金融事業部開業運轉，同時打好支持棚改攻堅戰，爭取全年發放貸款4000億元以上，確保棚改好事辦好，提高棚改資金使用效率。 目前，國開行的保障房及棚戶區改造貸款規模已佔同業的半壁江山。2013 年全年國開行發放城鎮化貸款9968億元，接近全行當年人民幣貸款的三分之二 ； 2013年發放棚戶區改造專項貸款1060億元，同比增長36%。 地方現實 據國開行人士介紹，目前各地政府保障房建設需求比較大。國開行已先後與四川、陝西、湖南、遼寧、廣西、河南和貴州等省區達成支持棚改項目的貸款協議或意向。 目前，已經有多個省份出台了棚改融資方案，設立省級投融資主體對接國開行、統貸統還。由於公租房、廉租房、棚戶區改造期限較長（十年以上） ，且回款困難，商業銀行不願意介入，而國開行的貸款融資成本低、貸款期限長，中長期貸款一般為10年至15年，可有效緩解棚戶區改造資金瓶頸，成為地方新一輪城鎮化的主力支持銀行。 一位高級金融專家稱，棚改及保障房問題是供大於求，後期會造成大量房屋閒置。國外的保障房是建在市中心，降低中低收入群體的生活成本，也可減少交通流量。而中國的棚改房以及保障房往往建在城市的邊遠郊區。低收入群的需求特徵是，寧肯在市區租一個狹小的房間，也不願意住那麼遠，生活交通成本高， 「在這種情況下，無論是住房公積金、還是政策性貸款支持，都會出現很大風險，因為很難收回來。政府投入巨大資源，風險是否評估過？」一位國開金融城市發展基金人士表示，很多城市城區用地已經沒有了，即便是棚戶區騰出的用地，由於地處城市中心，地價成本非常高昂，地方政府不太可能用這種土地建設大規模保障房及安置性住房，所以大多數保障房及棚改房都設在郊區。 對於這一規劃格局，地方也有其苦衷。 「棚改房、回遷房、保障房，這一類土地都是劃撥性質，地方政府是無法獲得收益的，而中國的地方財政對土地收入的依賴很大，地方稅源並不多，而地方承擔的社會保障事務包括社保、醫保等，財政壓力也很大，讓地方政府拿出好的地塊去做保障房、棚改房，也不現實。 」中德住房儲蓄銀行副行長王峰向財新記者介紹說。 定位回歸 劉煜輝指出，近年中國經濟對貨幣的依賴越來越強，央行不僅要管總量，還要管結構，某種程度上，央行是在代行商業銀行的職能；但中國問題的根源在於資金分配效率，有金融組織體系問題，更主要的是金融信用財政化愈發嚴重。 「國開行的問題是首先要界定清楚到底做什麼，不能腳踏兩隻船。 」接近匯金公司人士對此曾分析稱。改革之初，國務院給國開行的定位是服務於國家戰略的中長期貸款， 「什麼是國家戰略？ 這是一個很虛的定位，這也是當年改革留的一個重要缺口。 」「國開行的趨勢有點像美國「兩房」（房利美、房地美） ，商業性業務和政策性業務糾纏在一起，風險承擔責任劃分不清。 」接近財政部人士曾如此表示。 財新記者從多個渠道獲悉，央行金融穩定局近期已啟動研究，探討國開行回歸政策性銀行的可能性。 「今後的方向可能是政策性、開發性、商業性三種業務『三合一』 。 」一位國開行人士表示。 在國開行近10萬億元資產中，當前純政策性業務的資產只有幾千億元，政策性、開發性、商業性三種業務的邊界如何劃分、風險承擔責任如何劃分？ 是否應有一個專門的條例規範約束其行為， 「這取決於是否明確國開行政策性功能，與進出口銀行和農發行的改革方向一樣。 」財政部人士認為，如是，這將意味著國開行應不再介入商業性信貸業務，只專注於政策性業務，而非眼下兩種業務都在齊頭並進。 作為國開行的二級機 構，住房金融事業部下設三個局，不是獨立法人，但定價、成本核算、 資金來源均獨立 國家開發銀行董事長胡懷邦近日在二季度工作會上強調，下半年國開行要加快住宅金融事業部開業運轉，同時打好支持棚改攻堅戰，確保棚改好事辦好，提高棚改資金使用效率。圖為湖北宜昌老街棚戶區。 |
棚改：住建部醞釀回購商品房
來源: http://wallstreetcn.com/node/100923
據《財經國家周刊》報道，住房和城鄉建設部(下稱“住建部“)權威人士透露，住建部正密切關註並調研地方政府以回購商品房用於安置房的棚改新模式，當時機成熟，會對這一模式做得好的城市經驗進行推廣。
根據該報道，該住建部人士表示“全國一年的商品房竣工量為800萬套左右，今年棚戶區改造任務是470萬套，如果政府回購的商品房量達到20%，就是160萬套。這對部分庫存量過剩的城市房地產市場是一個很好的對沖，有利於房地產市場的平穩健康發展。”
雖然有評論認為政府回購商品房用於安置房的方式頗為可行，但在實施過程中，面臨著被拆遷房屋評估價格難確定，回購商品房戶型面積與被征遷戶要求有差距等難題。而在北京、上海、廣州、深圳這類大城市，棚戶區改造更有特殊性。
多位業內人士指出，在房地產市場下行形勢下，政府采取招標團購的方式，可以以低於市場的價格回購商品房用於棚改安置。另外，在部分商品房庫存過剩的城市，政府回購商品房用於安置房，避免了大拆大建，造成新的過剩和資源浪費，對庫存過剩的市場是一個很好的對沖。
據了解，目前已有成都、蕪湖等城市在棚改中研究或實施政府回購方式。安徽銅陵負責棚戶區改造的一位負責人表示，銅陵正在調研並征求意見采取政府回購的方式。目前政策基本成型，正準備開會研究實施方案。
近幾年，國家將棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，加大了對各類棚戶區改造的力度。
根據國務院部署，2013～2017年要重點推進資源枯竭型城市、獨立工礦棚戶區、三線企業集中地區的棚戶區改造，穩步實施城中村改造。2013～2017年改造各類棚戶區1000萬戶。其中，城市棚戶區改造800萬戶，國有工礦棚戶區改造90萬戶，國有林區棚戶區改造30萬戶，國有墾區危房改造80萬戶。
2014年以來，房地產投資增速持續下滑，政府為應對經濟增速下滑的局面，大力推進棚戶區改造。據統計，上半年國家開發銀行已完成棚戶區改造貸款2000億元，預計2014年棚戶區改造資金將達到5000億元左右。6月26日，中國銀監會宣布，批複同意國家開發銀行籌建住宅金融事業部，為全國棚改提速提供長期穩定的建設資金。
有專家稱政府回購的好處有四點：
一是棚戶區改造從拆遷到搬入，需要兩三年時間，過渡期政府要補貼的安置費用也很高，還給人們的生活帶來很大不便，回購商品房可以縮短過渡期；
二是以往多是就地安置，回購商品房可以給被安置戶更多可選擇的余地；
三是政府回購商品房做到一步到位，避免拆遷補貼中的複雜矛盾；
四是回購的商品房相比就地安置可以分散到不同的小區，可以防止出現貧民窟。
對於政府回購商品房用於棚改安置房，建立安置房采購平臺，住建部原則上鼓勵地方根據當地的市場情況，暫時不會“一刀切“發文件表態。
據了解，雖然成都、蕪湖等城市在棚改中正在研究或已實施政府回購方式，但地方在實施中多數是悶聲做，不願意說。主要是怕被誤解為在‘救市’。
盡管不少評論認為政府回購的方式看起來一舉多得，但也有人質疑這種模式其實就是多年前政府救市模式的翻版。
2008年末4萬億政府投資政策出臺，各地方政府紛紛在房地產領域註入大量資金救市。而政府回購商品房用於所謂保障房，正是救市的最主要手段之一。
釐清開行萬億棚改資金
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貨幣如水，如何保證定向支持棚改、不會流入其他行業，如何避免棚改如筐、 什麼都往裡裝 ◎ 財新記者 張宇哲 文zhangyuzhe.blog.caixin.com 財新記者曾從多個渠道獲悉，國務院今年二季度已經批覆央行1萬億元再貸款，用來支持國開行的住宅金融事業部，解決棚改貸資金來源問題。儘管國開行方面向外界稱這萬億元乃是PSL（抵押補充貸款，即 Pledged Supplementary Lending） ，但央行貨幣政策司對此不願向財新記者確認。而央行其他部門人士則向財新記者否認， 「肯定不是 PSL，如果是也不可能這麼大規模。 」從以往央行創新試點的路徑看，比如推出 NCD（同業存單）等，一般均是從小範圍、小規模的謹慎試點開始。 PSL 用以打造中長端利率指引，作為一種新的儲備政策工具被提出，有兩層含義 ：首先是量的層面，是基礎貨幣 投放的新渠道；其次是價的層面，通過商業銀行抵押資產從央行獲得融資的利率，引導中期利率。在市場人士看來，「看不出來這萬億元PSL 是引導哪個中期利率？」目前貨幣市場七天回購利率水平還在4% 左右的高位，雖然比去年錢荒期間最高峰時的4.2%有所回落，但並未明顯大幅下降。 今年7月以來，央行接連向多家地方銀行分別提供5億 -10億元不等的低息再貸款，加上萬億元國開行 PSL，這被外界看做中國版 QE，而這兩者實質是以政策性再貸款替代財政支出。 「貨幣如水，雖然表面是定向支持棚改，但總會流入其他行業；希望 PSL 引導利率，操作不透明怎麼引導 ；而且正常講，PSL 如果引導市場利率，應從利率的上限引導，如果 PSL利率低於市場利率，銀行可以向央行借款，而不是轉向市場投資。 」社科院一位專家表示。 如何記賬 市場更為關注的是央行的資產負債表如何記賬，但對貨幣當局4月份的資產負 債表有些霧裡看花。 「即使央行執行國務院的任務，也會走標準的會計科目。如果是以發放貸款的收益做抵押品來做 PSL，理應走再貸款科目；而國開行和央行的資產負債 表裡都沒顯示在再貸款科目，所以並非PSL。 」前述央行人士稱。 廣發證券首席經濟學家劉煜輝分析認為，如果資產端記對政府債權增加1萬億元，負債記政府存款增加1萬億元 ；隨著以後開支，這1萬億元逐步轉化為基礎貨幣的投放，這樣外界可以理解。 但是由於國開行被定性為其他存款性公司，所以央行操作記賬就比較麻煩。 事實上，在一位央行研究人士看來，對推出PSL以及其能否引導中期政策利率均不樂觀，目前更應重點分析1萬億元投入之後市場的影響， 「1萬億元基礎貨幣投入有點太大了，一定會對貨幣市場產生影響，要規範其用途」 。 今年的貨幣政策定向調整中，再貸款扮演更加重要的角色。一位接近央行人士說，現有的再貸款、再貼現工具多是滿足流動性管理的需求、補充流動性，對利率的引導作用並不明顯，因此希望通過PSL更多關注中期資金價格水平。 他說，在此前討論中，尚未明確央行對申請PSL的金融機構有什麼資格要求、對抵押品有哪些要求；不過，提到重要基建、民生領域的項目投資，需要央行提供低成本的資金來引導定價，所以PLS的提供或許有一定的定向性。 刺激兩難 「目前貨幣乘數是3點多，這1萬億元基礎貨幣就相當於3萬多億元。 」一位央行人士稱。 劉煜輝認為，美聯儲 QE 購買的是經濟存量（至少前半段如此） ，中國目前的定向操作（再貸款和定向降准） ，是為公共基礎設施投資提供融資還是在製造新的增量？如果為了降槓桿（壞資產出清、或降稅以提振收入增長） ，通過貨幣政策幫財政赤字融資降低成本，有利於幫助銀行解除枷鎖。而現在的定向金融政策值得商榷， 「貨幣政策幫公共基建投資降低成本，實際上又重回貨幣信用財政化和准財政化的道路，長此以往，資金的使用效率會越來越差」 。 獨立財經觀察者宇文遠認為，無論是對三農的定向降准、對棚改貸的再貸款支持，都是非市場化的，是對貨幣政策的異化，因為貨幣政策主要是解決總量問題（即通過調節貨幣供應量和利率讓金融機構和企業自主決策） ，而不是結構性的問題。如果貨幣政策試圖定向解決結構性的問題，就帶有了「財政政策」的色彩，不僅會繼續弱化央行的獨立性，而且還可視為通過發行貨幣為財 政埋單，因此對再貸款尤需警惕。 在一位金融專家看來，貨幣政策的財政化傾向，混淆了財政與貨幣的職能，對基礎貨幣投放的控制產生了不利影響。他認為，這不利於金融部門效率的提高，也增加了基礎貨幣的剛性投放部分，給貨幣政策操作的可持續性造成了不利影響。如何採取更具市場化的方式，是今後迫切需要解決的一個問題。 在歐債危機期間，歐洲央行（ECB）管理委員會成員、德國央行行長魏德曼（Jens Weidmann）曾警告稱，決策者必須停止依靠央行來解決財政政策問題的做法，因為這最終會減輕政府實施改革的壓力，不利於找到可持續的危機解決方案，反而會導致拖延。魏德曼稱，如果貨幣政策繼續超越其抗通脹的使命，或觸犯將公共債務「貨幣化」的禁忌，則央行的可信度將面臨風險。 推進難點 目前，各地政府保障房建設需求比較大。 國開行已先後與四川、陝西、湖南、遼寧、廣西、河南和貴州等省區達成支持棚改項目的貸款協議或意向。有多個省份也已經出台了棚改融資方案，設立省級投融資主體對接國開行、統貸統還。 同時，國開行的棚改貸提速。今年上半年國開行新增承諾棚改貸款6760億元，是去年同期的18倍，發放2195億元；其中，自4月2日國務院常務會議以來發放1949億元，超過去年同期的4倍。 一位國開行人士坦承， 「現在有一個問題是，棚改是個筐，地方政府什麼都往裡裝，打包、挪用現象恐怕不可避免。 」他進一步指出，國開行棚改貸的推進，是對接新搭建的省級棚改融資平台模式，但此模式有利有弊 ：利是，可以快速推進，便於操作；弊是，全省棚改包括縣市級棚改都往這一個筐裡裝。 在上述國開行人士看來，過去國開行定義的棚改貸是針對老廠礦區的棚戶改造，而地方政府已把老城生活區改造、城中村的城鎮化改造都納入了「棚改」 ，「如此一來沒完沒了，何時是個頭？」從2005年國開行探索遼寧廠礦區的棚改，至今已近10年。過去20年中國經濟增長的黃金時期，國開行為支持上一輪城鎮化已做出了重要貢獻。 而國開行的貸款融資成本低、貸款期限長，中長期貸款一般為10年 -15年，可有效緩解棚戶區改造資金瓶頸，成為地方新一輪城鎮化的主力支持銀行。 在一位地方國資委人士看來，地方成立棚改平台，就是換一個藉口去融資，即便國開行的住房金融事業部可以監管到資金投向給地方棚改平台，但地方最終用到哪兒，是否一定用到棚改，就不好管控了。 由於公租房、廉租房、棚戶區改造期限較長（十年以上） ，且回款困難，商業銀行不願意介入。 近日爆出一款涿州保障房理財項目一拖再拖，兌付無期。河北銀邦股權投資基金股份有限公司發行的、規模達2億元的涿州海康宏發保障性住房項目，按約定應於今年6月14日還本付息。但時至今日，上百名投資者仍未收到錢。 該項目還款來源自稱有政府出資回購、項目銷售收入和資金實力強大的國有大企業提供擔保，但實際上該項目第一次支付投資者利息時，就已經出現逾期。 項目擔保方河北融投最近也被爆出為其他陷入兌付危機的有限合夥項目提供了擔保。該項目的投資人大約有上百人，遍佈全國，北京、大連兩地最多。 劉煜輝認為，這萬億元棚改資金應多用在幫助其他部門槓桿調整，比方說國開行可以收購商業銀行按揭貸款，或者直接收購銷售不了的住房庫存轉化為保障房。 上海博道投資高級合夥人、首席經濟學家孫明春在財新專欄撰文表示，中國經濟的最終需求增長依然疲弱，通過「穩增長」的措施人為拔高最終需求的做法，並非長久之計。 |
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