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為了這個全陽明山上無敵的超級景觀，吳家錄特地在家裡二樓裝修了一個適合看夜景的平台，近則可以看到大直河濱公園許多人在打壘球，天氣好時，甚至一路可以看到淡水河的出海口，坐在窗台前靜思，人生再大的難關都會煙消雲散。

撰文‧劉俞青

如 果有機會，站在陽明山仰德大道三段一二五巷巷口，往西邊望去，會看到一座童話故事般的城堡，就矗立在山頭上，它有著深咖啡色寶蓋型的屋頂，偶爾還會被飄過 的雲霧遮住視線，像極了日本宮崎駿卡通裡的﹁天空之城﹂；這裡過去外界稱之為﹁白雲山莊﹂，但就在二年前，白雲山莊悄悄易主，如今住在這座天空城堡裡的主 人，正是新光金控副董事長吳家錄。

整個陽明山最聰明的一筆交易不僅詩意篇篇，在陽明山當地房屋仲介的眼中，這幢房子還有不同的意義。

大 師房屋專營陽明山豪宅的經理闕仁桀說：﹁把整個陽明山頭翻過來，這是其中最聰明的一筆交易。﹂而住邦不動產總經理劉陳傳則說，找不到比吳家錄更厲害的，﹁ 這幢房子買得太漂亮了！﹂事實上，當年看上白雲山莊的，不僅僅只有吳家錄。但當其他買主都專注在商談土地的買賣時，只有吳家錄念頭一轉，向當時傳出財務吃 緊的白雲山莊實業，提出買下整家公司的計畫，吳家錄的這一妙招，順利解決原屋主在財務上的燃眉之急，當然也成功打敗其他對手，買下整座白雲山莊，據悉成交 金額大約五億元。

當時的白雲山莊實業名下持有所有白雲山莊將近五千坪土地，因此如今白雲山莊實業由吳家錄的獨子、也是新光兆豐農場總經理吳邦聲掛名董事長，而整座風景如畫的白雲山莊，也成為吳家錄最棒的養老居所。

當然，這樁買賣也為向來以精於計算在地產界聞名的吳家錄，再添一筆漂亮的交易紀錄。

買進這座人人稱羨的好莊園之後，裝修當然是一大工程，據透露，吳邦聲幾乎是看遍世界各地的豪宅，拿著好幾百張世界各大豪宅細部的照片，和設計師逐一討論每一個裝修的細節，才一步步敲定工程。

新 光金董事長吳東進都自嘆不如但也因為太過仔細，以致進度嚴重落後，到後來，是今年高齡八十二歲的吳家錄忍不住催促：﹁我現在是和時間賽跑的人，你還不快點 弄。﹂才讓吳邦聲花了一年多心血重新打造的美麗家園順利完工，而吳家錄一家人也在今年上半年，開開心心住進這座美麗的空中城堡。

根據去過吳老家裡的新光員工轉述，這座城堡的最大特色，是擁有無價的超級景觀，近則可以看到大直河濱公園許多人在打壘球，天氣好時，甚至一路可以看到淡水河的出海口，坐在窗台前靜思，人生再大的難關都會煙消雲散。

為 了這個全陽明山上無敵的超級景觀，吳老特地在家裡二樓裝修了一個適合看夜景的平台，連同樣住在陽明山上的新光金董事長吳東進來訪看了之後，都忍不住自嘆不 如，直說：﹁買得到這樣的好房子，人生就沒有遺憾了。﹂整座園子是採歐式的設計，開車如果從仰德大道三段上左轉進來，大約要開二分鐘，才會見到一個咖啡 座，吳家錄和夫人溫翠眉兩人常在這裡小坐，喝喝咖啡，看夕陽。

據悉，吳家錄曾經考慮過，五千坪大的房子，就這麼幾個人住，有點太安靜了，想把前面原本的廂房改建成民宿，讓外面的人也能來享受一下這裡的自然之美，但後來是在溫翠眉嚴重抗議下才作罷。

﹁老婆大人﹂表示，辛苦了一輩子，好不容易有座美麗的家園，不希望有外人來打擾，吳家錄聽了只有尊重，他說，退休生活太太最大，能在這麼美麗的地方養老，﹁人生夫復何求！﹂

吳家錄

出生：1928年

現職：新光金控副董事長

學歷：彰化商職

經歷：新光人壽總經理、參與新光人壽創立

興趣：投資不動產

民航空域超負荷

成為中國航班惡性延誤的變壓器危機已在地面爆發，正在空中醞釀 ◎ 本刊記者 梁冬梅 盧彥錚 吳靜 文在中國的機場，有一個飛機上的旅客們耳熟能詳、頗具中國特色的詞經常與航班延誤聯繫在一起， 即“流量控制” 。

所謂流量控制，簡言之，是中國民航的空管部門為保證空中安全，對單位時間內放飛飛機數量實行控制。當這個詞頻繁出現，民航業內人士都知道，空路又嚴重堵塞了。

如同治理地面的交通堵塞一樣，要解決空中大堵塞，要麼限流，要麼擴路。擴路在中國如行蜀道，民航管理部門唯有限流一途。

根據中國民航統計年報，從2010年到現在的四年間，每年都有25% 至28% 的航班因流量控制發生延誤。 實際上， 在民航業內人士看來，這還遠遠沒有充分反映因空域緊張 而引發的航班延誤情況。因為民航的空域資源高度飽和之後，一旦因天氣原因或其他原因發生一兩趟航班延誤，沒有多餘的航路及時釋放，極易形成多米諾骨牌效應，引發大面積、長時間的航班延誤。

流量控制成為導致中國航班惡性延誤的一個變壓器。

流量控制之所以特殊，是因為在全球大部分國家已經實現由民航主導空域管理，空域完全或大部分對民航開放，第三方服務公司或政府下屬的空管機構可以隨時釋放出航路供飛機安全起降和飛行 ；在中國，無論低空還是中高空，主管空域的機構是“國務院、中央軍委空中交通管制委員會” （下稱國家空管委） ，劃設了2個空中禁區、66個空中危險區、199個空中限制區，以及若干個軍事訓練空域。據中國民航局局長李家祥介紹，留給中國民航使用的只有大約20%的空域。

民航的運量已連續幾十年保持兩位數以上的增長，但直到現在，民用飛機仍然只能在國家空管委指定的這20% 的狹窄空域里穿行，起飛與降落受到嚴格限制。為了繞開 軍事管制空域，即使在首都機場這 樣的國際大機場，在很長一段時間里只能從三個出口起降，近兩年才增加到五個。而無論空域多麼緊張，民航新增航線、航路或改變飛行高度層設計均需報國家空管委審批。

從楊元元到李家祥，幾任民航局局長都曾因“民航空域緊張”打報告申請擴大航路，改革空管機制。

近年來，國家空管委也配合民航陸續推出了臨時航線“主動釋放”機制和飛行高度層靈活使用方案，但並未真正放鬆對新增航線、航路的管制。從民航局到機場、航空公司，民航業內人士對解決空域管理問題 幾乎已不抱希望， “除非中國最高層下決心。 ”根據財新記者調研，在日本、印度和美國，都曾發生過因民航空域資源緊張和軍民信息不對稱導致的空難。這些國家在空難之後開始了空域管理體制的改革，主要的方向就是軍方逐漸讓出對空域的主導權，並將天空部分或完全向民航打開。它們遵循的是一個共同的原則——空域靈活使用，即在空域信息透明的基礎上，不再嚴格區分軍方與民用的空域，而按照用戶需求靈活分配。

在美國，由軍方管控而對民航有限制的空域只有約20%。即使是這20% 的空域，也只有軍事訓練進 行時才對民航設限。理論上， “商業航班可以使用幾乎所有空域” 。

同為發展中國家的印度，國防部與民航部經過十多年的討價還價之後，終於在2013年3月達成協議，由印度內閣安全委員會（CCS）通過了民航部提出的“空域靈活使用”原則框架。前提條件是“確保系統中有足夠的保障措施，防止軍事信息的無意泄露” 。

在日本和歐洲，開放天空的難度更高。這是因為日本民航局要談判的對象，不只有日本的自衛隊，還有駐日美軍——它在日本設立的橫田基地，占據了位於首都東京以西的橫田空域。歐盟則依靠歐洲空中導航安全組織（EuroControl） ，要在大大小小20多個不同空管體制的歐洲國家之間實現“統一天空” ，即在信息共享基礎上實現空域的靈活使用。

上述國家打開天空的難度都不比中國小。但據中國民航局空管局副總工程師文立斌的研究，全球大部分國家都已實現由民航主導空域管理，以及推行空域靈活使用的機制。中國何時能邁出這一步？

在中國，今年夏天航班延誤的情況格外嚴重，各地機場群體性暴力事件頻發。危險沒有在天空出現，已先在地面爆發。

——編者

2013年7月20日晚，浙江榮鵬進 口有限公司總經理李小朋在蕭山機場遭遇了一次因“流量控制”引發的嚴重延誤。他在次日清晨6時47分“忍無可忍”發了一條微博。

李小朋乘坐的從杭州飛往張家界的9C8599次航班，原本應在20日19時15 分起飛。因“流量控制” ，飛機起飛時間先是更改至23時左右，隨後因部分旅客與春秋航空就賠償問題發生爭執拒絕登機，導致當晚航班被取消。直到21 日早晨7時15分，飛機才起飛。至此，9C8599次航班已延誤12個小時。

家住北京天通苑的王先生更慘。7月8日、9日，他花了近30個小時才從北京飛到三亞。先是晚點17個小時，凌晨零時30分從首都機場起飛，隨後又先後備降廣州白雲機場和海南海口機場，直到次日13時30分才到三亞鳳凰機場。

王先生遭遇的是一次大面積的航班延誤。國航在7月8日當天連續取消230 架次航班，延誤4小時以上的航班達118 架次。7月9日，首都機場共取消航班233架次，延誤1126個航班，延誤率達77%。此前國航還曾報告稱，2013年6月因雷雨天取消航班共1200架次。

在漫長的等待中，部分焦躁的旅客將怒火發泄在了航空公司地面服務人員身上。怒罵、推搡、毆打……群體性暴力事件在中國各個機場頻繁上演。

2013年7月6日，上海虹橋機場的旅客因航班延誤，與航空公司地服人員發生衝突，兩名旅客將一名工作人員打倒在地，造成後者軟組織挫傷。今年上半年，北京、上海、昆明等十多地機場均出現因航班延誤引發的旅客衝突。

從2010年以來，幾乎每年的夏天都會成為航班延誤的爆發季。表面上，雷雨是導致夏季航班延誤的罪魁禍首。實際上，雷雨只是誘發因素之一，航班延誤之所以在中國發展到如此嚴重的程度，更重要的是空中航路已嚴重飽和，以致因其他原因導致的航班延誤很快引發連鎖反應。

“現在繁忙機場已經沒有

多餘的空域資源了。以首都機場為例，現在每天航班起降量1500架左右，基本上一分鐘一架飛機。只要有一小時的雷雨天氣，就會有大量航班延誤。 ”中國民航局一位不願透露姓名的官員說， “現在，最令民航局頭疼的就是航班延誤，由此導致旅客暴力衝突，甚至拒不下機。 ”在中國，民航官方統計的航班准點率已連續三年低於80%，2012年更降至歷史新低——74.83%。

這個數字無人相信。

實際上，據深圳機場一位內部人士介紹，天氣好的情況下，准點率有50% 就不錯了 ；天氣不好，只有20%-30%。

美 國 航 空 數 據 網 站FlightStats 最新的一組數據顯示，在全球35個國際機場的6月航班准點率排名中，北京首都機場、上海浦東機場准點率分別為 18.30%、28.72%，全球墊底。

隨著高鐵網絡的建成和航班延誤的加劇，越來越多的旅客正在逃離機場，湧向高鐵。在被管制的天空下，中國民航業危機四伏。

航空公司兩頭受氣

民航局每年都專項治理航班延誤，為什麼收效甚微？

板子被打在了航空公司身上。

根據官方統計，2012年航班延誤中有38.5% 因航空公司原因導致，有25% 因流量控制導致，有21.6%因天氣原因，另有14.9%由其他原因導致。

流量控制在航班延誤中的實際分量要更重。民營機構飛友網曾以一家中型航空公司為例做調查，結果顯示： 2010 年6月，這家航空公司延誤原因中，前續航班晚點占到43%；出發機場和目的地機場流量控制合計占到35%，天氣原因占5%，其他原因占17%。負責統計的飛友網公司主管告訴財新記者，在前續航班晚點的原因統計中， “流量控制”也占了“絕大多數” 。

統計數據的主要差異就來自前續航班晚點。一家航空公司管理人員告訴財 新記者： “因為空域緊張，一旦首架航班因天氣或流量控制延誤，後續航班也會延誤。民航局把後續航班延誤的原因算在航空公司頭上，要航空公司挖潛。 ”他介紹說，大部分由航空公司導致的航班延誤是因為飛機需要維修，但中國的航空公司普遍成立時間不長，新飛機比例較高，很少需要長時間檢修。真正因航空公司原因導致的延誤並不多，但航空公司成了整頓的靶子。航空公司要為延誤支付額外成本。它們與旅客一樣，也是空域管制的受害者。航空公司的工作人員不僅因此加班加點，還要遭受乘客的責難甚至暴力。近日，一張“空姐跪求正點”的圖片在網絡上瘋傳。

據春秋航空新聞發言人張

武安介紹，在李小朋遭遇的這次延誤中，春秋航空要為180 名乘客安排食宿和交通，多付出大約3萬元。此外，飛機在機場等待，公司安排備份運力等也需付出額外成本。現在，在航班容易延誤的季節，如暑期雷雨季及冬天冰雪天氣多時，公司會派六個臨時應急小組，共100多人，到延誤明顯的機場做地面服務配合工作。

在乘客看來，很多衝突的發生在於航空公司的溝通問題，如果能夠提前告知乘客延誤信息，或者明確等待時間，及時安排補償和住宿，都會有效減少暴力衝突。但是，張武安對此表示無奈，因為在絕大多數情況下，航空公司也和乘客一樣，什麼都不知道，能做的很少。

隨著近年航班延誤問題的惡化，民航局一直在採取措施。2013年7月11日，民航局召開半年度電視電話會議，針對 今年引發全社會關注的航班延誤問題，下半年將把開展航班延誤全行業專項治理作為重點工作， “對航班延誤責任單位要加大處罰力度” 。主要措施是強化航空公司管理，其中包括對航班正常率排名靠後的將進行處罰，引發群體性事件的延誤航班甚至可能被取消 ；提高航班運行效率，減少虛占航線，對常年不飛的航線取消下一次申請的權利等。此前的2010年，民航局還曾出台有關航班延誤承運人的服務和補償規範。

2013年7月下旬，在今年航班延誤引起全社會關注之後，國務院聽取了有關航班延誤的緊急匯報。匯報後，民航局召開專門會議研究應對之策，並迅速出台了一項被稱為“不限起飛”的新政策，即北京、上海等八個流量最大的機場今後除天氣和軍方活動外，將不受目的地機場的流量控制影響按原定時間起飛。民航局7月26日下發內部文件強調，民航系統要“多找主觀原因，少談客觀原因，多幹實事，少講空話” 。在緊急推出“不限起飛”的措施以應對輿論壓 力和上層關切的同時，民航局也私下與行業媒體溝通，希望保持低調，不要對相關政策過度解讀。

一位曾在航空公司工作多年的業內人士說，類似專項治理工作已持續多年，效果有限。在他看來，此次“不限起飛”政策也只是為了緩解公衆情緒的無奈之舉，將皮球又踢給航空公司，不可能真正解決航班延問題。按照新規定，過去因目的地機場“流量控制”而不能起飛的飛機現在可以由航空公司決定是否起飛，這很可能只是讓過去在機場等候的乘客變成了在空中等待降落。讓飛機在空中盤旋增加了空管壓力，既不環保也不安全。另外，新政策針對的是北京首都、上海虹橋、上海浦東、廣州白雲、深圳寶安、成都雙流、西安咸陽、昆明長水機場等八大機場，空管部門可能會優先保障這八大機場飛機的起降，而延長對其他中小型機場的流量控制。

曆年治理之下，全國航班准點率並未提高， 反而在2012年跌至五年來最低。

前述民航局官員在接受財新記者採訪時 坦承， “航空公司的服務當然有不到位的地方，但航班延誤最根本的原因還是空域資源不夠。 ”

看得見與看不見的後果

因空域受限，首都機場多年來只有三個走廊口，近兩年才增至五個。

歐美國家大部分機場已實現無走廊

口的飛行起降

民航上下向來回避在公開場合討論空域問題，寧可在統計數字上維持“准點起飛”幻象——2010年前，官方的准點率長年在80%以上，與公衆感受大相徑庭。

這一數字得以維繫，一方面是民航管理部門一直在現有空域下通過增加飛行高度層設計等方式努力擴充航線和航路 ；另一方面則得益于其獨特的統計口徑，即以關艙門時間作為準點起飛的標準。以至於很多航空公司為保證准點率，不惜將乘客趕上飛機後關閉艙門在機場滑行。有時滑行時間長達數小時。

2010年春夏的航班大面積延誤，撕破了這種假象。這一年的民航准點率第一次降到75.8%。這還是一個受到嚴重質疑的數據。多位民航業內人士認為，中國真實的准點率或在30% 左右（詳見本刊2010年第40期“空中大堵塞” ） 。

在此之後，民航要求進一步改革空域管理體制的聲音漸漸強烈起來。

中國民航業脫胎于空軍。直到1980 年3月5日，國務院、中央軍委發出《關於民航總局不再由空軍代管的通知》 ，民航系統才逐漸從軍隊脫立。

軍民分家後，空管體制改革提上議事日程，原計劃分三步走，先將民航航路、航線交還民航指揮，最終實現空域合署指揮。直到現在，只完成前兩步。

1993年，國務院、中央軍委將北京 - 廣州 - 深圳航路交由民航管制指揮試點，走出改革第一步。1994年，民航成立了空管局負責指揮調度轄內的航路航線。但直到2000年6月30日，民航才分期分批獲得了全部民航航路航線。

在改革之初，中國曾有意學習國際經驗，設立一個高級別的軍民共管的空域管理機構。1986年1月，在民航局之外，由國務院和中央軍委共同組建了國家空中交通管制局，翌年即撤銷，同年成立的國務院、中央軍委空中交通管制委員會（即國家空管委）成為空域管制最高機構。這一機構實際由軍隊主導，辦公室設在總參謀部，具體工作由其協調，人員也主要來自軍隊。據熟悉中國空管歷史的業內人士介紹，現在空中航路管理由國家空管委負責統籌協調，實際運作中還需得到各大軍區及空軍的支持。民航下屬的空管局只負責民航內部航路航線的指揮和協調。

建立軍民共管並充分利用空域的國家層面管理機構，仍任重道遠。

據《飛行基本規則》規定，中國的飛行管制， “由中國人民解放軍空軍統一組織實施，各有關飛行管制部門按照各自職責分工提供空中交通管制服務。 ”中國整個空域共劃設2個空中禁區、66個空中危險區、199個空中限制區，以及若干個軍事訓練空域。部分訓練空域在航線上方或下方，通過建立高度差的辦法避免軍民航飛行衝突。民航航線、航路及機場設置的飛機起降方向，均需繞開這些特殊空域。由此，中國的天空被嚴格分割成了民用和軍用兩部分。

由於空域管理由空軍組織實施，民航新增航線、航路或航空公司申請在新的高度層飛行，均需提出申請後由國家空管委審批通過才能執行。民航在日常飛行中也要接受嚴格管控。如遇到雷雨等特殊天氣需要繞飛，需空軍批准。

在管制之下，中國民航控制的空域有多大？根據民航局局長李家祥2011年3月在全國“兩會”上的說法，是20%。

美國民航佔有全部空域的80% 以上，近年更升至90%。也是在此次“兩會”上，李家祥第一次公開承認，航班延誤的直接和根本原因是空域受限。

空域受限不僅制約了民航發展的空間，也限制了民航應對各種惡劣天氣和突發事件的靈活性。

首先是中國主要機場的容量和調度能力已近飽和。由於周邊空域受限，中國的很多機場都有走廊口設計，相當于高速路的進口和出口，起降飛機必須按規定線路和方向進入。因此，機場的擴容不僅僅取決于跑道和航站樓的擴張。

一位航空公司高管表示，如果機場空域無法增加，僅增加地面跑道，只能讓更多飛機停留在機場等候流量控制。以廣州白雲機場為例，其遠期規劃包括了五條跑道，如果同時運行，日均飛行量將達到1685架次，高峰小時將達147架次，遠高于現在的小時標準數48架次。首都機場多年來只有三個走廊口，近兩年才增至五個。相比之下，歐美國家大部分機場已實現無走廊口的飛行起降。

航路、航線也因空域限制發生擁堵。

受航路容量的影響，京廣、滬廣航路經常發生流量控制。2009年，廣州機場因流量控制導致延誤的航班為32668班，航班延誤架次約為2004年的3倍。

“美國如果出現這樣的擁堵，就會開放新的平行航路。 ”前述民航局官員指出， “京滬航線也是擁堵嚴重的航線，開闢平行航路講了好幾年了，到現在也沒開通。 ”民航在經過近30多年的高速增長後，已接近現有空域資源的上限。在2010年6月21日舉行的全國政協民航調研座談會上，民航局空管局副總工程師文立斌表示，目前中國民航的航路航線總距離約16.4萬公里，五年來年均增長率僅約2.6%。而中國航空公司年航班總量已從2003年的81.6萬班上升至2009年的175萬班，年增幅高達13.5%。

空域改革一步三歎

無論是臨時航線還是平行航線安排，空管體制不做根本改革，難以解決民航空域資源緊張問題 擴充航路的努力一直在進行，但主要體現為民航在已有空域下挖潛。這樣的擴容遠遠跟不上民航實際的流量增長，而且未來挖掘空間很小，效果越來越差。

2007年11月，民航在獲得國家空管委批准後，將國內8400米至12500米高度範圍內的飛行垂直間隔由600米縮小為300米，飛行高度層由7層增加到13 層。這一空域是民航飛機的主要飛行高度。這次擴容一定程度上緩解了空中擁堵狀況。2007年四季度，航班准點率從三季度的81.25% 提高到84.22%。當年航班准點率達到83.09%，是從2005年到2009年的五年中的最高點。

隨著民航流量增加，航線很快又不夠用了，2010年航班准點率降至歷史新低——75.8%。2010年開始，民航與國家空管委協商，開始試行臨時航線釋放。

據民航空管局工會主席蘇玲介紹，2010年世博會期間，空軍釋放了部分臨時空域，有效緩解了華東地區航班延誤的狀況。

2011年4月，民航空管局獲准將上海和北京區域的管制高度層從原來的8400米往下調整至7800米。兩個月後，又放開了石家莊進近管制區，並將沈陽空中禁區調整為空中限制區。當年年底，華北地區空域優化方案正式實施，新辟和調整40條空中航路，首都機場航班容量每周增加近600架次。

這些措施實施後，空中擁堵問題略有改善，但相對中國民航運量的增長仍是杯水車薪。2011年民航的航班准點率雖回升至77.2%，到了2012年又降至74.83%的新低。

2012年8月，中國開始試行臨時航線使用“主動釋放”機制，即由軍方提前公佈次日民航可用的臨時航線信息，比如春節期間給京滬等繁忙航線多開通一條平行航路等。此後的10月，國家空管委又放鬆飛行高度層管制，8400米以上由民航靈活選擇使用，涉及軍航使用空域的，按規定和協議執行。同時，在排名前30位且只有一條航線連接的機場間增設一條航線。

軍方主動釋放臨時航線，被視做中國空域資源使用方式的重大改革。在“主動釋放”機制採用之前，根據民航局官方數據，截至2010年年底，全國公佈代號的臨時航線共93條，總距離2.9萬公里，已占全國航路航線總距離的18%。

近兩年釋放的臨時航線暫無數據。

一家航空公司負責人在接受財新記者採訪時表示，臨時航線主動釋放機制剛啓動時，情況有改觀，但很快就被民航擴大的需求填滿了。 “這就像在擁堵路段新開一條路，如果車流量太大，很快又堵上了。 ”他說。

前述民航局官員坦承，無論是臨時 航線還是平行航線安排，空管體制不做根本改革，難以解決民航空域資源緊張 問題。民航空管局一位熟悉一線操作的人士解釋原因 ：臨時航線“主動釋放”本意是軍方暫時不用的航線和空域，可以開放給民航使用，類似歐美的“空域靈活使用” 。但這一機制啓動後，操作中仍然是航空公司要使用時由屬地民航空管向軍方申請協調，過程繁瑣。在他看來，這一機制如何落實仍有待規範。

實際數據也顯示，這些舉措效果有限。2012年的航班准點率是五年來的最低，2013年從年初至今，航班延誤程度更是有增無減，惡性事件屢屢發生。在民航業內看來，靠上述修修補補的政策已不能解決中國空域緊張的問題。

放開空域管理的一個難題，是空軍的訓練演習。出身空軍的民航局局長李家祥曾公開表示，中國空域問題之所以難解決，是因為中國空軍沒有海外演習基地。此外，空域信息的透明涉及軍事機密，亦是建立新空域機制的一大障礙。

不過，從美國、歐洲、日本、印度等國家和地區的經驗來看，空域管理有各種不同解決方案（詳見輔文“天空可以共享” ） 。軍隊和民航可以在信息透明基礎上實現對天空的共享，按照各取所需的原則靈活分配空域，關鍵還在於解決這一問題的決心和動力。在中國，這一動力只能來自最高決策層。

接近民航局決策核心的一位消息人士曾告訴財新記者，民航局對於空域緊張的問題，不是不想管，而是“管不了” 。前述民航局官員亦表示“絕望” 。

他稱，民航現在能做的就是提高空管效率，包括將飛行間隔從20公里減少到10 公里，飛行高度層進一步縮小等。此外，民航局也鼓勵航空公司在繁忙航線用大飛機取代小飛機，以通過減少航班數量，一定程度上減少航班延誤。

從1978年至2009年，中國民航運輸總周轉量年均增長17.4%，中國已成為僅次于美國的第二大航空市場。民航局預測，從2010年開始的十年間，中國民航市場需求增速也將保持在年均10.5%- 13.5% 之間。這意味著，如果空域管理不進行根本改革，中國空域的緊張狀態 在未來還將加劇。

中國空管體制改革大事記

1980年3月5日

國務院、中央軍委發出《關於民航總局不再由空軍代管的通知》 ，民航系統從軍

隊逐步脫離

1993年

國務院、中央軍委確定將北京-廣州 -深圳航路交由民航管制指揮試點。後分期分批將全國航路和部分飛行繁忙的航線升格為航路後交由民航管制指揮，航路外由軍航負責管制指揮，實現“一個空域內，一家管制指揮”

1994年4月1日

北京-廣州-深圳航路正式交由民航管制指揮，完成中國空管體制改革第一步

1995年

國家空管委下發《我國空中交通管制體

制第二步改革實施方案》

2000年6月30日

完成空管體制改革第二步，全國空中航

路全部交由民航管制指揮

2001年8月

民航第二次縮短垂直管理層，在6000米至8400米高度範圍內，將飛行垂直間隔

由600米改為300米

2007年11月

民 航 第 三 次 擴 容， 在8400米 以 上、12500米以下的空域縮小飛行高度層垂直間隔，飛機巡航高度層由7個增加到

13個

2012年8月

中國試行臨時航線使用“主動釋放”機制

2012年10月

國家空管委放鬆飛行高度層， 8400米（不含）以上均由民航靈活選擇使用，涉及軍航使用空域的，按當地規定或軍民航協議執行。同時在排名前30位且只有一條航線連接的機場間增設一條航線資料來源： 財新記者根據公開資料整理

美國、歐洲、日本和印度民航如何突破軍事禁區？

◎ 本刊特派倫敦記者 張翃 特派紐約記者 唐家婕 記者 陳立雄 文軍方出于國防需要而控制空域，與民航迅猛發展之間的矛盾，並非中國獨有。較早在天空建立軍民協調機制的是美國。歐洲則克服了20多個國家條塊分割的難題，逐漸實現“同一片天空” 。日本的空域協調問題超越了內政，涉及外交，卻也通過協商找到解決方案。

同為發展中大國的印度，與中國情況最為相似。但印度民航為爭取共享空域與軍方談判十多年後，終於在2013年初見成果。

各國實踐證明，在和平時期，軍民航之間通過制度設計和信息與技術保障共享空域，完全可以實現。飛行安全和軍事信息的保密，都沒有成為開放天空的障礙。

美國：特殊受限空域只有10% 與中國的情況相反，美國的空域一直處於開放的狀態，直到一起撞機事故之後，才設立聯邦航空署（Federal Aviation Agency） ，重新架構了軍民一體化的空域管理體制。

“空域對民衆而言，一直是一個共享的概念，這或許跟美國本土近代歷史上沒有受到嚴重入侵有關。 ”美國聯邦航空管理局（Federal Aviation Administration，下稱 FAA）人士告訴財新記者。

美國航空業不曾有過軍方統管空域的歷史。自1903年萊特兄弟發明世界上第一架實用飛機，民用商務航空就是美國航空業發展的主要驅動力。自上世紀20年代起，美國的民用航空主管部門一直是在商務部下。

1956年6月30日，兩架民航客機在美國大峽谷上空相撞，128名機上人員罹難。1958年4月及5月，又接連發生軍用與民用飛機相撞事件，造成60人死亡，引起各界對民航安全的重視。此前，美國政府已開始在地面架設雷達系統來監控空中安全。撞機事故後，美國政府認識到需要加強對空域的協調和管理。

1958年， 《聯邦航空法》出台，聯邦航空署應運而生。聯邦航空署後改名聯邦航空管理局（FAA） ，併入後來成立的交通部。

這部1958年的法律明確規定，FAA 的職責包括監管使用美國空域的民航和軍航，協調空域的交叉使用，以保障安全和效率。此外，FAA 也有責任設計一套統一的空中交通管控和導航體系，供軍航和民航使用。

軍民航統一的空域使用框架，從一開始就是美國航空管理的基因。

雖然美國軍方對20% 的空域有管控權，但通過國防部與 FAA 之間的備忘錄，這些空域會在軍方不需要使用的時候開放給民航，特別是在主要假日空中交通繁忙時期。

民航受限的特殊區域包括在白宮、國會山這類重要地點上空所設“禁飛區” 、武器發射範圍內所設“限飛區” ，或為一些軍事演習設置的“軍事行動區” 。動態地圖顯示，這些特殊區域占美國空域的10% 左右。即使是限飛區和軍事行動區，也不完全向民航關閉，只要有條件保障安全，即使軍事訓練進行時民航同樣可以穿越。

FAA 發言人瓊斯（Tammy Jones）曾介紹，美國的空域大多可供軍用和民用飛機共同使用，在實際操作中， “商業航班其實可以使用所有空域” ，例外的只有當軍方需要在某個特定時間使用某塊特定空域時。

任何國家都不會為發展民航經濟而犧牲國防安全，美國也不例外。若遇戰爭，美國總統有權要求包括FAA 在內的其他政府機關將權責和設施等轉移給國防部。這在2001年的“9 · 11”恐怖襲擊後曾經發生。

開放的空域給美國民航提供了充分的發展條件和空間。美國交通部統計，美國2012年飛機准點率約為80%。細究飛機誤點的原因，因空域系統調度而誤點的比例，從2003年的36.5% 降到2012 年的22.5％，顯示 FAA 在軍方與民用空域協調有了更好的成果。

歐洲 ：天空無國界

上世紀90年代的歐洲，同樣經歷過航班嚴重延誤的痛苦。1999年，歐盟有超過30% 的航班起飛時間延誤半個小時以上。歐洲的問題在於，各國面積小，民航需求又大。每個國家都有自己的空管體系。飛機飛越歐洲，飛行員有時每隔十幾分鐘就要變換一次雷達頻率，才能和不同國家的空管人員對話。

另一個問題就是軍方佔用空域的限制。 “冷戰”結束後，歐洲的空中軍事活動大大減少，一些利用率不高的演習區域幾乎停用，但歷史遺留的軍事布局仍在影響歐洲。比如，法國東北角一個代號CBA1的軍事基地，其上空的軍事保留區就擋住了倫敦飛往法國北部的民航通道。

與中國今天面臨的情況類似，面對民航的高速增長，開放軍事保留空域是當時歐洲必須攻克的堡壘。

歐洲有一套好的制度底子。上世紀60年代就成立的歐洲空中導航安全組織（EuroControl，下稱歐控組織）一直在CMYCMMYCYCMK負責協調軍用和民用航空。上世紀80 年代初，歐控組織提出了“空域靈活使用” （Flexible Use of Airspace）的概念。

空域不再被指定為純“民用”或純“軍用” ，而被視做一整個連續的空間，根據用戶需求分配。對空域進行任何隔離都是暫時性的。如今，隨著歐盟一體化深入，歐盟空域也不再按國境線分隔。

在這個概念提出前，歐洲的軍事訓練區域完全對民航關閉。上世紀80年代起，情況逐漸改變。一些歐洲國家開始在“保留空域”名稱前加上“臨時”一詞，意味著軍方不再對這些空域享有獨家使用權，只在需要開展軍事演習或行動時暫時使用。

要推廣這種“空域靈活使用”的原則，需要有強大的政治支持和制度保障。

發起改革的，是1999年成為歐盟委員會交通與能源委員的西班牙女政治家德帕拉西奧（Loyola de Palacio） 。

德帕拉西奧提出了“歐洲共同天空”（Single European Sky）的動議，旨在消除歐洲空域的國境分割，同時加強軍用和民用航空的協調。

帕德拉西奧從一開始就認識到，軍方的參與對建立“歐洲共同天空”至關重要。在她的主持下，負責政策設計的“高級別小組”從一開始就納入各國交通部門和國防部門的高級官員。

在整合歐洲空域的過程中，軍方並不強勢。歐盟委員會空中交通司前軍事顧問 Gilles Fartek 和 Francois Rivet 在2011年發表的一篇文章中寫道，軍方很有動力與民航合作。為了實現空域的靈活使用，軍方甚至還提出發展跨境演習區，以釋放部分原來在特定時間對民航關閉的空域。還有軍方代表提出搬遷某些空中基地，後因預算、社會和戰略等原因未能踐行。英國國防部空軍新聞處在接受財新記者採訪時承認， “歐盟的監管規定對英國的航空管理體系有影響” ，但英國在軍民航間的整合已確保雙方達成共識來應對歐盟監管的變化。

2004年和2005年，歐盟又頒佈法令， “歐洲共同天空”和“空域靈活使用”原則有了法律依據。遵守這些原則成為歐盟各國的法定義務。為確保落實，歐盟每年還對各國執行情況進行評估並公佈結果。

“至今，歐洲大部分國家已經建立起了一個軍民用航空互相協調的文化。 ”歐控組織在回複財新記者提問時說。哪些空域屬於“保留空域” ，都會在各國的《航空資料彙編》中發佈。軍方什麼時候使用保留空域，什麼時候不使用，也都會定期通報。

歐控組織提出的“空域靈活使用”原則通過三個層次體現。

一是“戰略”層面，反映在空域結構的設置、航路的規劃、協調流程的建立上。比如，所有的軍事“保留空域”在周末都不會安排軍事活動，因此民航可以在周末安全使用這些區域。

二是佔用信息提前告知。每天下午某個時點前，軍方會決定第二天是否會在某個“保留空域”開展軍事活動。只要軍方沒安排，次日就可對民航開放。

三是實時監測使用情況。空中導航服務提供商（ANSPs）負責對“保留空域”實時監測。軍方使用完畢，就可向民航開放。

從歐洲經驗看， “空域靈活使用”的貫徹執行要求各成員國設立高級別的空域政策機構，並有足夠權限在軍航和民航之間協調。

以英國為例，這個機構是設在民航局的空域政策司（DPA） 。據英國國防部介紹，其工作人員由來自航空各領域的專家組成，各任司長和副司長大部分是前國防部官員。此外，英國軍方有11 名派出人員在民航局工作。

英國是歐洲各國中較早實現空域靈活使用的國家之一。早期，軍方主導空域管理，隨著民用商業航空的發展，逐漸開放空域的使用權。1972年英國民航局成立後，成為空域分配方面的仲裁機構。軍方現在有一些指定空域用來開展軍事活動，但使用時間都公佈在《航空資料彙編》中，或通過“給飛行員通知”等方式激活； 軍方不用時對外開放使用。

在日常操作中，軍方與民航的空管人員在同樣的操作室里使用同樣的設備。

德國的軍民航共管則採取一種更加徹底的方式。1993年，德國空管導航服務公司（DFS）成立。這家公司由德國聯邦政府全資所有，對民航和軍航統一提供空管服務。這有賴于1991年德國交通運輸部與國防部簽署的關於軍民航空管一體化的協議。協議規定 DFS 也在各個重要職位僱傭軍方人士，負責軍方空管人員的職業培訓和發展，同時該公司受到國防部的監督管轄。這種安排讓德國軍航和民航的管控程序相互兼容，德國也是世界上少數軍事訓練飛行與通用航空能夠直接合作的國家之一。

2011年的中國民航發展論壇上，DFS 首席執行官兼董事會主席卡登（Dieter Kaden）稱，軍民航空管一體化的過程“是一個政治上的決定” 。他認為，中國“需要政治上或者高層的一致性意見，來決定以後的道路” 。

日本 ：被空難改變的天空日本國土面積小、人口密度大，自然也遇到了空域資源不足的問題。麻煩的是，使用日本空域的不僅有民航和日本自衛隊，還有對日本負有防衛義務的駐日美軍。發生在1971年的一次空難，成為了日本打開天空的契機。

1971年7月30日，全日空航空公司的波音727飛機從北海道劄幌千歲機場飛往東京羽田機場時，與一架自衛隊 F-86戰鬥機于岩手縣?石町附近相撞，162人罹難。舉國震驚。

東京大學航空宇宙工程學專家鈴木真二教授告訴財新記者，日本的民航、自衛隊和美軍使用空域原本各自為政。

但?石空難後，日本開始改革，在民航與軍方之間實行信息共享。

更重要的是，這之後自衛隊明確了避免與民航搶佔空域的原則。日本國土交通省航空局管制課官員告訴財新記者， “?石空難發生後，日本確立避免在與民航空域重合處建立軍事訓練空域的方針。為減少對民航的干擾，自衛隊 將幾乎所有的訓練都轉移到海上進行。 ”這位官員還稱，日本在民航與軍航之間不存在哪方主導的問題。防衛省與國土交通省之間地位平等，相互讓步。

“自衛隊更靈活，不太會主張自己權利。 ”據他介紹，即使在自衛隊的空域，也會設置民航通過的空域。而民航也會應自衛隊的要求調整航線。

與駐日美軍的談判要更艱難一些。

位於東京以西的橫田空軍基地是駐日美空軍司令部所在地。橫田空軍基地曾對於東京及其他八縣的大部分空域有管控權。 “二戰”之後，美軍雖多次向日方歸還部分空域，但仍難以滿足民航增長的需要。由於美軍對空域的壟斷，民航可飛空域狹窄，對飛行員和空管人員都是巨大挑戰，航機距離過近的情況時有發生。

1999年當選東京都知事的石原慎太郎提出“橫田基地軍民共用” ，要求逐步歸還橫田基地，歸還前美軍與日本民CMYCMMYCYCMY K航可以共同使用該基地。2001年，石原聯合其他八個縣的領導人要求日本中央政府與美方談判，釋放橫田空域。

在日美協定的框架下，兩國展開談 判。前述國土交通省官員告訴財新記者，2005年起，日本在福岡的空中交通管理中心設立了軍方聯絡點，防衛省派遣聯絡官進駐。在軍事訓練空域不使用時，民航可以穿行，從而縮短航行距離，特別在周末和夜間，往往都向民航開放。

比如，夜間客機從美國飛到仁川或北京時，可以直線穿過日本空域。

自1971年以來，美日安全保障合同委員會先後八次部分歸還橫田空域給日方。最新一次的2008年9月，美軍向日方歸還了原管控空域的50%——相當于整個橫田空域的20%。這次歸還使日本的航空公司節省了飛行時間，比如從東京羽田機場飛往西部的航班平均縮短3分鐘時間。估計每年增加經濟效益98億日元（約合6億元人民幣） ，其中包括削減3300萬公升的燃油。

印度：終成正果

印度和中國一樣，人口衆多、國防形勢複雜、經濟增長需求強勁，印度的軍民空管合作也是“千呼萬喚始出來” 。2013年3月，印度內閣安全委員會（CCS）終於通過了民航部提出的“空域靈活使用”原則框架。軍民雙方十餘年來的談判修成正果。

印度民航部稱，實行“空域靈活使用”理念後，在七對機場之間可以實行直線航行，包括德里和孟買。每年可節約2029噸燃油，減少二氧化碳排放6394 噸。印度國防部最終同意了民航部的建議，條件是“確保系統中有足夠的保障措施，防止軍事信息的無意泄露，關於軍事航空活動的任何信息的傳播要建立在‘需要知道’基礎上” 。

與中國類似，印度軍方過去對印度空域有主導權，印度35% 的空域在軍方控制之下。和日本一樣，觸發印度空域改革的也是一起空難。

1996年11月12日，從英迪拉· 甘地國際機場起飛的沙特阿拉伯航空763號班機，與正準備降落該機場的哈薩克斯坦航空1907號班機，在新德里附近的哈里亞納邦查基達里（Charkhi Dadri）上空相撞，349人全部罹難。這是航空史上最嚴重的空中相撞事故。

事故之所以發生，是哈薩克斯坦航空飛行員與印度空管人員交流出現問 題，未能按照空管人員指示高度飛行。

但深究原因，也因為印度空軍佔用了新德里附近的大部分空域，故新德里無法區分進場和離場航線，只能使用同一條空中通道進場和離場。事故調查報告建議，應減少新德里附近印度空軍專有使用的空域。

進入21世紀，印度民航的高速發展更凸顯改革緊迫性。 至遲從2003年開始，印度民航部就與印度空軍談判，要求開放部分空域給民航，但進展緩慢。

改革緩慢要付出經濟代價。 2006年，國際航空運輸協會（IATA）與中國簽訂協議，經喜馬拉雅山脈以北中國境內上空，開闢連接歐亞的新航路。新航路顯著縮短了飛行時間。原本印度上空有可能開闢出一條比中國更短的航路，但因軍方佔用空域而導致了不必要的延長。這意味著，印度因此失去了估計每年15億到25億印度盧比（約合1.56億到2.60億元人民幣）的“過境費” 。

2013年，印度國防部與民航部就“空域靈活使用”的框架最終達成一致。

第一步將建立“國家高級別空域政策機構” （NHLAPB） ，任務是進行戰略性規劃，重新評估各利益相關方對國家空域的使用需求。印度民航部將主持這一高級別機構的工作，同時有來自國防部、印度空軍、海軍、印度空間研究組織、印度機場管理局、民航總局等機構的代表參加。