資本下鄉VS村社互助 農地流轉的兩派試驗
http://www.infzm.com/content/97569自從中共十八屆三中全會放出信號啟動新一輪土改後，農村土地前所未有地牽動著各路目光，但巨大分歧亦由此而生。土地流轉，誰來主導？流轉給誰？怎麼流轉？錢從哪來？地作何用？在這些關鍵問題上，各界爭論不休。
南方週末記者記錄了這一領域裡的兩個主要派別——分別主張由村社農民互助和主張資本下鄉——各自持續了四年的土地流轉試驗。
一場關於土地的大爭論正在中國徐徐展開，最新的爭議是2014年1月10日，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明公開說，「決不允許城裡人到農村買地建房的所謂『逆城鎮化』行為」。
自從中共十八屆三中全會放出信號啟動新一輪土改之後，農村土地改革前所未有地牽動著決策官員、研究者和各路資本的目光。但是，爭論也前所未有的激烈。
這種分歧，從2013年11月底清華大學組織的一場關於土地流轉的研討會上可窺一斑。兩位演講者——李昌平和王世渝，發表了近乎針鋒相對的演講。某種意義上，這恰是農村土地流轉問題上兩個不同派別的對話，因為兩位演講者，均為多年親身參與土地試驗的「實踐派人士」。
這兩人都有或長或短的農村任職經歷——李昌平出身體制內，曾經四次擔任鄉鎮黨委書記、縣農村工作部副部長等職，長期從事「三農問題」研究。上世紀八十年代末，王世渝曾在重慶巫山縣官陽區當了三年副區長，當時就在大巴山「搞實驗」，用機械化、工業化的手段幫助農民生產加工魔芋提高收入，其後十幾年他更多地投身於資本市場，先後參與設計海南農產品批發市場、農產品期貨市場，並運作新希望、德隆系下農業企業等公司上市，自稱「農業產業鏈的每個環節都參與過」。
兩人對農村、農業與農民都極為關切，都認為自己站在農民的利益上，希望能拯救日益凋敝、空心化的中國村莊，增加農民財富，並重建新的農村秩序。
兩人同樣都反對土地私有，反對土地向單一、壟斷的大資本集中，都反對以各種變通方式觸犯農業用地，堅持「要守住農業用地的底線」。
但在解決「流轉給誰、怎麼流轉、錢從哪來」的問題上，兩人產生了莫大的分歧——李昌平主張效仿台灣農會制度，主要通過「內置金融」在村莊內部解決；而王世渝則認為，遍觀全世界的土地制度，「土地信託流轉是中國今天的環境下最好的模式」，他力挺資本下鄉推動農業產業化，輔之以外部金融。
王世渝認為對方的方案過於封閉和緩慢，而李昌平則認為「不懷好意」的城市資本覬覦的是工業製造衰落之後廉價的農村土地，以及最終可以轉化為能源的農業資源。他認為農民和農村集體應該在土地流轉中享有更大比例的收益和更強勢的主導權，而「村社共同體」是農業產業化無法替代的農村秩序的內生機制。
有意思的是，四年前，兩人幾乎同時站在土地流轉金融試驗的原點，只不過其後四年，一個向左，一個往右。儘管他們都認同兩種模式可以共存，但都堅信自己主張的方案才是「最有出路」的出路。
南方週末記者走進了他們的每一塊試驗田。
李昌平：「內置金融」試驗
在一個封閉的村莊裡搞內置金融和土地流轉，建立「內生機制」，過程必然是緩慢和小範圍的，而且仰賴村幹部的道德和能力。
四年前，李昌平開啟了鄉村試驗的第一步。
2009年10月12日，河南省信陽市郝堂村，夕陽紅資金互助社掛牌成立。和中國的大多數村莊一樣，這時候的郝堂村荒蕪凋敝，全村兩千多人，一半勞力外出打工，剩下留守的多是老人小孩。
這個資金互助社被李昌平稱為「內置金融」，資金取之於村民，亦用之於村民。
成立之初，互助社共募集34萬資本金——15個老人每人自願繳納2000元股金，區裡的支持資金10萬，李昌平出資5萬，外加7個發起的村民各2萬。
村子裡的年輕人符合一定條件，就可以從互助社貸款創業。按照社員們「兩天兩夜吵出來」的章程，利息收入40%用於養老金發放，30%公積金，15%管理費，15%風險金。
最早一批入社的老人拿到的養老金，已經超過了當初掏出的2000元本金：2009年底，15名老人每人拿到300塊錢。其後三年，分別為570元、720元和800元。
到2013年，全村八成以上的老人都加入了資金互助社，互助社資本金超過兩百多萬。
這只是第一步。接著村裡專門成立了一家綠園生態旅遊開發公司（以下簡稱綠園公司），法定代表人為村支書。
郝堂村地處山區，村子面積很大，佔地20平方公里，但耕地只有1900畝，人均0.9畝。這個城郊山區的村子，對山林和土地一直都看得很重，過去郝堂村的土地寧可荒著，也很少轉包。在村裡，南方週末記者隨機詢問村民，得到的答覆大多是說，「祖宗留的，誰的林子耕地都不轉包。」
因為一個特別的機緣，中央美院油畫師孫君來到這裡，幫助郝堂村重新調整村莊水系，改造舊房，重現白牆黛瓦、炊煙裊裊的農村樣貌。這使得郝堂村與鄰近正忙著像城裡人一樣蓋樓房的村子相比，顯得很特別。
但問題是，村莊建設需要的錢從哪來，地從哪來？
綠園公司成為一個關鍵角色。這個新成立的村集體經濟組織，負責土地開發，村裡所有土地流轉都必須經由公司之手，外來資本若想租用土地，也必須經過綠園公司。
綠園公司先後以每畝1.8萬、2.4萬元的價格，從村民手中徵用三百多畝耕地（市裡幫郝堂村要了30公頃約450畝耕地轉建設用地指標），用於村公共設施建設——新建了學校、養老中心、茶館和文學館等。而後綠園公司又從村民手中直接流轉了兩百多畝耕地，在村口開鑿了荷花池，租期60年，租金是每年400斤稻穀的市價。
新農村建設開銷不菲：光是村裡的徵地補償，就花去六七百萬；養老中心民政局補貼60萬，缺口還有60萬；茶館財政局補貼60萬，缺口70萬。村小學倒是幾乎沒花錢，因為一個老闆捐了50萬。
資金從何而來？最初的資金撬動就來自夕陽紅資金互助社。綠園公司從互助社貸款160萬，用於最初的徵地補償。「這160萬，可能撬動了5000萬的建設。村裡基礎設施建設已經超過這個數。」村委會主任胡靜說。
綠園公司一度背負600萬的負債，不過據村委會主任說，這筆負債已於2013年還清，來源是：綠園公司將征轉來的建設用地中的80多畝，以每畝最低6萬、最高9萬的價格租給5個信陽市的老闆蓋「會所」，租期60年。
村民之所以願意拿出土地來，跟由此獲得的新機會有關。到現在，郝堂村中心村的新農村建設基本完工，成為城裡人的休閒之處，每個週末都有數百遊客，最多的一天超過3000人。
村裡有了新的機會，一百多年輕人陸續回來了，村民說，靠農家樂和農副產品銷售，收入增長了至少一半，多的翻了一番。
在李昌平的土地流轉金融試驗裡，最重要的一點是，通過資金互助社以及土地開發公司的運作，建立「村社共同體」的「經濟基礎」。
四年時間，互助社資本金從34萬增加到230萬，而村集體擁有的固定資產從不足100萬增加至五六百萬，包括學校、養老中心、大禮堂、廣場等。
「村集體有了產權、財權，才有可能對村莊的一堆子事有事權。」郝堂村所在的信陽市平橋區一位官員對此非常認同，他覺得跟其他很多到過信陽講學的「三農」學者不同，李昌平的方案接地氣：「只等著國家項目撥款，沒有經濟基礎，怎麼做民主自治？」
在李昌平看來，農村制度的研究，「今天都走進了死胡同」。他認為，傳統社會裡有家族共同體，家族為主，鄉村為輔。新中國建立後發展成村社共同體。但到今天兩者都沒有了，農民徹底原子化。「沒有經濟和產權制度支持，沒有共同體，選舉出來也沒人幹活。」
「中國大多數村莊，還是小農經濟，不適合大資本。資本下鄉，就是個劇烈的過程。中國的現代化過程，一定是個反反覆覆的過程，進城，退出城，進城，退出城。」李昌平覺得，自己始終是在替沉默的小農群體代言。
然而，在一個封閉的村莊裡搞內置金融和土地流轉，建立「內生機制」，過程必然是緩慢和小範圍的。而且「內生機制」的建立某種程度上仰賴村幹部的道德自省和執行能力。
一個需要拿捏的尺度是：集體經濟收入是不是越多越好？平衡的點在哪裡？一方面，村莊必須有經常、穩定的收入，用來支持村莊基本公共事務的運轉，但另一方面，經濟收入必須與村莊幹部能力相匹配。「錢太多，能力達不到，很快容易內部人控制，出事。」上述平橋區政府人士說。
農村的凋敝讓人擔憂，許多人都希望改變農業、農村和農民的面貌，但選擇的路徑卻並不一樣。圖為鄭州的一處村莊，2013 年12 月20 日，這裡拆得只剩下一棵百年老樹。 （CFP/圖）
王世渝：「信託是最好的方法」
益陽建立的是中國第一個真正意義上的土地流轉信託平台。借由信託制度，土地三權分離——耕地、山地等土地所有權仍然歸村集體所有，承包權屬於村民，經營權則在村民自願的前提下流轉到信託公司，由公司代為打理，出租給「大戶」。但在益陽，沒有商業信託願意做，當地政府自行成立了一家信託公司。
就在李昌平開始在郝堂村的鄉村試驗一年後，2010年7月，王世渝設計的土地流轉信託方案終於在湖南省益陽市草尾鎮找到了試驗場。
王世渝力挺資本下鄉。他認為這樣「知識和技術才會去農村，才能帶去新的種植、經營和管理模式」。而資本下鄉，瓶頸在土地制度。解決土地問題，相比訂單農業、土地租賃、土地入股這類傳統模式，「信託是最好的方法」。
此時，王世渝帶著他構想的試驗方案已經奔走了三年，「很多地方找我要，我也到處送，但一直都沒有下文」。
此前唯一算是有迴響的是重慶。當時重慶在搞統籌城鄉試點，一個區的副區長拿走了王世渝的信託流轉方案。很久之後，王得知，當初這個副區長的確採納了他的方案，但是將流轉來的土地低價轉讓給親戚朋友，變相做房地產，從中尋租。
直到2008年，「把土地流轉當做牛鼻子來抓」的時任益陽市委書記馬勇真正對王世渝的方案發生了興趣。從2003年左右開始，地處洞庭湖沖積平原的農業大市益陽就開始推進土地流轉，但大多處於自發流轉的狀態，流轉不成片、租期短、不穩定。
「去哪裡找信託？」馬勇問王世渝。益陽市政府的研究人員曾經找到湖南當地一家信託公司，當時的信託公司正痴迷於給房地產行業和地方融資平台輸送資金，對方表示「不做土地流轉信託」。
沒有商業信託公司願意做，於是草尾鎮政府「打著政策擦邊球」，獨資200萬成立了一個信託流轉平台——沅江市香園農村土地承包經營權信託有限公司。這個方案於是成為「益陽模式」的雛形。
借由信託制度，土地三權分離——耕地、山地等土地所有權仍然歸村集體所有，承包權屬於村民，經營權則在村民自願的前提下流轉到信託公司，由公司代為打理，出租給「大戶」——鎮上管承租的農業企業叫「大戶」。當然信託公司要求，流轉時必須以村民小組為單位，土地必須成片。租期大約為8-10年。
農民獲得的回報是，每年每畝400-500斤稻穀，以國家晚秈稻的收購保護價格計算。2012年，每畝地租金大約為660元。「大戶」需要在年初一次性付清500斤稻穀的租金，另外繳納每畝10塊的服務費——這是政府平台在土地流轉中的唯一直接收入。
信託公司作為「受人之託，代人理財」的機構，負責遴選「優質大戶」。比如，目前的選擇標準傾向於那些在全國各大農貿市場有固定窗口的「大戶」。
大戶入駐前，信託公司會先澆盆冷水：「農業不是暴利行業，做好連續虧損三年的準備。」
「一旦出問題，就會是群體性事件。」草尾鎮黨委副書記李迎輝說。2012年草尾信託公司發現一家山東「大戶」拖欠村民兩個月的工資，很快便解除了合約。
到現在，整個益陽大約一半的耕地發生了流轉，其中約1/6通過信託平台。而在最早開始試點的沅江市草尾鎮，通過信託形式流轉的土地已經佔所有流轉面積的一半。
按照王世渝最早預期的那樣，農民對外來資本表現出極大的熱情。增收，是最直接的紅利。
「但願大戶都能賺錢，現在就擔心大戶不要我們的土地。」52歲的樂園村村民李平國在家門口一邊種著蔬菜一邊告訴南方週末記者。現在他是湖南大地農業發展有限公司的一名雇工。他所在的樂園村95%以上的耕地被8家大戶租用，大地公司經營著其中的1350畝。
土地流轉之後，李平國的角色發生著變化：從農民變成了產業工人。
過去，李平國一家三口耕作4畝地，一年結餘2000塊錢。土地流轉後，他們一家的收入是：4畝地的租金2000多塊，兩口子給大地公司的打工收入共4萬塊，加起來是原來的20倍。
作為最早開始信託流轉試點的村莊，樂園村人均年收入1.5萬元，高於沅江市平均水平近一半。
「大戶」同樣積極。在益陽，54個大戶從政府信託平台處租地面積平均近800畝，大部分種植糧食蔬菜、花卉苗木。其中16個大戶來自廣西、山東等外省，租地面積基本在1000畝以上。
這些「外省大戶」曾經「到處找過地方」。儘管直接從農戶手中租地，租金基本不超過每畝400塊，比從信託公司拿地便宜1/3，但很難找到連片的土地，簽合同一般只有3年，「不好投入」——即便同樣在草尾鎮，通過自發流轉獲得土地的大戶，戶均租地面積僅為一百多畝，不到信託方式流轉的兩成。
在政府平台被引入之前，原子化的農民好像一盤散沙。農民和「大戶」之間直接簽訂的「契約」，脆弱得隨時可以被任何一方撕毀。
2008年，樂園村一百多戶村民，將土地流轉給一個外地老闆。土地分散，加之趕上天災，老闆跑路時還欠村民6000元工錢。而大地公司董事長李衛兵2003年曾在一個村子跟農民租了200畝地種花卉苗木，收成不錯，結果農民看著眼紅，租期未到就鬧著要漲價，或者收回土地自己幹。
「中部地區不是很發達，在市場機制不是很健全、老百姓觀念不是很跟得上的時候，政府還是應該用公信力培育市場。」李迎輝說。
政府自然樂見其成。土地信託流轉一下解決了三個棘手的問題：誰來種地、人往哪去，以及錢從哪出。
大地公司入駐樂園村後的三年裡，投入近1000萬修建大棚、道路、電力、渠道等設施。李迎輝說，這是鄉鎮本級財政「無論如何都負擔不起的」。草尾鎮2013年鎮本級收3200萬，用於行政人員工資、農業基礎設施投入後，僅結餘四五十萬。
益陽建立的是中國第一個真正意義上的土地流轉信託平台，引來無數地方政府爭相拜訪。後來的另一個著名試點——福建「沙縣模式」——亦脫胎於此。
不過，王世渝認為，益陽模式還處於「試驗階段」，「很多地方還不成熟」。如果要複製推廣，必須設計更科學的治理結構，「讓農民來參與監督，讓農民當中的先進分子參與到監事會，避免土地流轉通過招商引資『開後門』」。同時，要有對經營不善的風險控制，要引進全面的社會保險。另外，也要避免土地向大資本、大財團集中。
「這是世界性的難題」
「小農農地不可能成為正規金融的抵押品，這是世界性的難題。」
流轉只是第一步，如何能讓沉睡的土地變成資本，才是真正的難題。
在王世渝的方案裡，建立信託平台只是第一步。第二步，給每個參與信託流轉的農戶頒發一個權證，相當於有價證券。第三步，建立益陽市土地流轉市場，權證可以抵押、擔保、交易。
「可行。但是整個過程可能需要十年。」沅江市委常委、草尾鎮黨委書記李前進說。
而他的副手李迎輝頭疼的是，遠水解不了近渴，「大戶」仍然沒法用信託合同從商業銀行獲得貸款。大地公司三年固定資產投資投入近1000萬，其中300萬左右來自國家撥付的土地整理項目資金，其餘全是自有資金，沒有一分錢貸款。
草尾鎮政府能做的是，將國家撥款的一些項目向這些「大戶」傾斜。比如土地整理，每畝國家撥款2000元。
作為土地信託流轉的試點鎮，在政府要求之下，當地小貸公司和信用社在貸款條件上可以向持土地承包經營權證的農民和從信託平台租地的「大戶」發放小額貸款。
2013年，草尾鎮引進沅江市匯通小額貸款公司。農民的承包經營權證抵押貸款，一般每畝土地可以貸4000-5000元。「大戶」可以拿著信託合同到政府加蓋證明，50畝以上貸款額度為20萬，平均每畝約5000元。小貸公司向十多戶「大戶」共放貸180萬。
草尾鎮還打算引進一家村鎮銀行。「已經跟浦發銀行接觸好幾次，希望2014年上半年能落戶。」李前進說。草尾鎮還向銀行提出，能否通過「大戶」聯貸的方式解決一部分資金問題。
然而，對大多數商業銀行而言，即便土地確權頒證到戶，這些土地證似乎仍然只是廢紙一張——給農民放貸，一是成本不合算。二是很難管理，萬一出現問題，可不像拍賣企業資產那麼簡單，難以變現。
這些嘗試引入外部金融資本的做法，在李昌平看來，不過是仍然「在用城市的思維思考農村的金融問題」。他認為，「小農農地不可能成為正規金融的抵押品，這是世界性的難題」。
李昌平覺得，他在郝堂村的資金互助社，可以解決這些難題。
年輕人可以從資金互助社貸款創業，種茶葉，種板栗，養豬，或者在附近搞珍珠岩礦加工。貸款利息年化15.6%，金額上限10萬，期限最長1年。貸1萬以下的，找兩個入社老人簽字擔保。貸2萬以上的，除了找老人擔保，還可以拿林權證或土地使用證抵押。
村莊以內，風險可控。互助社的5名理事和監事，對這個村莊裡的人知根知底，「銀行有貸款的，家庭不和睦的，信用不好的，不貸」。
一旦農民無法償還貸款，土地承包經營權可以在村社內部流轉——這些對銀行來說難以變現的資產，對同在一個村社的村民來說，卻是有價值的。成立三年，互助社還未產生過一筆不良貸款。
這在過去幾乎是無法想像的——村子裡少有人能從信用社或是商業銀行貸款。「貸一萬要送一千塊的禮。」村委會主任胡靜說，「任何一個商業銀行給農民貸款都是剋扣得很。」
四年時間，互助社資本金從34萬增加到230萬，現有貸款餘額200萬元左右。
不過，尷尬的是，郝堂村夕陽紅資金互助社一直未獲銀監會發牌。因為區裡支持，最後是在民政局備的案。
李昌平對此很困惑：2006年起國家開始允許搞資金互助社，截至2013年7月只批了49家，而「沒法給農民、大戶提供土地使用權抵押貸款」的村鎮銀行卻已經開了近千家。
王世渝則認為，應該「推動整個農村全面金融服務體系的建立」，包括銀行、信託、證券等各種金融服務。
比如，草尾鎮的政府信託平台每年會有半年期、多達幾千萬的沉澱資金——為了一定程度上約束流轉土地的農民，大戶每年初交付的土地租金，將每半年給農民支付一次。王世渝建議，這筆資金就可以設立小型投資基金，幫助農民創業。
再比如，未來可以考慮成立土地信託銀行。
2013年12月30日，中國第二次全國土地調查結果公佈。這次調查歷時三年，耕地數據比以前多出來2億畝。 （CFP/圖）
兩個試驗的升級版
「經服社」是郝堂村夕陽紅資金互助社的「升級版」——除了資金，村民還可以把土地、房產都「存」進這個「綜合合作社」。
現在，隨著中共十八屆三中全會之後的土地熱，李昌平和王世渝的試驗都走向了更高的版本。
2013年11月18日，郝堂村三百多公里之外，湖北梁子湖畔的張遠村，李昌平幫助村民建立了一個名為「金地融托經服社」的組織。
跟大多數村莊一樣，這個村莊的集體經濟常年入不敷出。每年收入5萬元，主要依靠魚塘養殖以及集體所有的林地出租，每年支出二十多萬元，缺口部分仰賴「對口扶持和項目資金」。
這個「經服社」是郝堂村夕陽紅資金互助社的「升級版」——除了資金，村民還可以把土地、房產都「存」進這個「綜合合作社」。
根據所有社員商議的結果，存款社員年息6%，大致相當於資金緊張時期銀行理財產品的收益率。存款的村民還可以存款金額的80%為限為貸款戶提供擔保，如果以存款資金擔保貸款並收回的，則可以享受8%的利息。貸款6個月以內，年化利率18%，如果貸款6個月以上，年化利率14.4%。
相比郝堂村的資金互助社，「更高級的功能」是，村民可以承包地入股，最少10年以上。每年年初獲得200斤秈稻的收益（同樣按國家最低保護價計算），旱地和林地分別為130斤和70斤。如果年底結算，還可享受租金利息6%。村民如果以入社土地抵押貸款，水田每畝可以貸款4000元，旱地、林地每畝可貸2600和1400元。
村民還可以用宅基地上的「閒置房產」入股，每年收益是房屋估值的1%-2%。村民還能以房產估值的50%抵押貸款，也可以估值的50%提供擔保。
經服社成立時，共募集資本金187萬元，是郝堂村資金互助社成立之初的約6倍。按照李昌平的說法，成立不足一月，村民的土地流轉意向已經接近2000畝，相當於全村水田和旱地面積的一半。
按照李昌平的構想，這個「村集體經濟組織」收入除了傳統的貸存息差，還可以以「內部信託」（相對於益陽的「外部信託」）的方式經營流轉入社的土地——相當於把郝堂村的資金互助社和綠園公司合而為一。
下一步，進城村民的閒置房產可以在村內流轉給有需要的（如家中有新增人口）村民，或者由經服社統一代為經營，比如，用作農家樂的住宿點。經服社也可以因此獲得收入。
李昌平認為，這套方案可以實現宅基地的有償退出。「假設村子裡原來1000人，流出200人。這部分人的宅基地復墾後，村集體可以直接跟國家結賬。」
就在李昌平開始他的「內置金融」升級版前後不久，王世渝也計劃在麗江文筆海畔打造他的信託流轉「升級版」。「這次是從商業的角度來做的，之前（益陽）完全是實驗性質的。」
中共十八屆三中全會後，有人找到王世渝，想在麗江做一個「文化產業園」，實質是想利用土地流轉做房地產。王世渝推翻了這套方案，提出了一個新的設想：
通過跟新華信託的合作，流轉麗江文筆海畔四個自然村共1.2萬畝土地，做一個「中國夢想村」——不改變土地性質，至少一半以上仍然「種地」，但「做高科技的東西」，比如生態農業和有機農業，達到每畝1萬元的產出，「幾千畝地就是幾千萬」。其他的地，做分散、自然的產業園，「兩層樓，樓上居住，樓下就是辦公生產、經營，可以做設計、寫劇本，也可以做手機遊戲」，以及各種各樣的酒店、養老中心、康復中心。而這些都將是這個「夢想村」的收益來源。
王世渝特地為這個項目拜訪了全球首個「零碳城市」阿布扎比的首席構建師巴亞達。他希望這個「夢想村」也是「零碳」、低碳——不使用化石能源，沒有電網、電杆、電線，不再用國家電網的電，而是採用分佈式能源，利用太陽能、風能、生物質能發電。這裡不允許燒柴油和汽油的車進入，這裡所有的建築材料都是有機環保的……
至於錢，王世渝做了多種金融設計：首先是農民的土地流轉信託，保證農民的財產權益。同時可以發行一個信託計劃，可能會融資三到四個億，來保證對農民的支付。第二步，準備發行基金，用基金投資做基礎設施。同時由農民權益的受託方信託公司和基金的有限合夥企業成立合資公司。基建改造完成之後可以「分包出去」，比如，能源外包，然後電費分成，收益則由農民和基金投資人分享。
「未來有很多利益分配是要花很多腦筋去做的。」王世渝說。
王認為，前些年很多地方浩浩蕩蕩的「趕農民上樓」運動，的確會讓人對「資本」心懷戒備。有些人主張防止資本下鄉，防止資本對農民利益的掠奪，「也是有一定道理的」，但利用信託制度「能有辦法解決這個問題」：「用基金、信託這種模式，沒有單一的、壟斷的大資本，資本都是分散的，不會造成貧富分化，也能保證農民分享收益。」
深圳新土改：喚醒農地
http://www.infzm.com/content/97571要讀懂深圳過去三十多年的改革史，土地始終是一條至關重要的線索。深圳通過學習香港，推出住房制度改革和土地出讓制度改革，開闢了規模空前的城市化進程。
但由於制度差異，仍有巨量土地，成為地方政府和農村集體組織均無法撬動的「制度飛地」。現在，深圳新一輪地改準備喚醒這些土地。
新一輪地改在深圳終於走出了關鍵的一步。
2013年12月20日，深圳第一塊原農村集體用地上市拍賣成功。這塊約1.46萬平方米的工業用地，位於深圳市寶安區福永街道鳳凰社區，目前被用作臨時停車場。
深圳市方格精密器件有限公司以底價1.16億元競得這塊土地。土地收益的70%歸政府，30%歸村集體鳳凰社區股份有限公司所有。
在交易金額動輒高達百億元的土地轉讓市場中，這筆「微不足道」的土地交易卻吸引了社會各方的目光，更成為深圳國土管理部門幾乎每一個人的關注焦點。
曾任基層國土管理部門負責人的陳明對南方週末記者說，深圳從2009年開始研究相關制度改革，到2012年被納入土地管理制度改革綜合試點，再到2013年年初推出「1+6文件」，「為了這一天，我們已經等了近3年。現在就等著看鳳凰這個試點的實施效果了」。
而在深圳市規劃國土委（簡稱規土委）2013年12月10日給南方週末記者的書面回覆中則強調指出，作為「首塊原農村集體經濟組織工業用地公開入市」，將採取「利益共享」原則，通過「產業落地」成功盤活歷史遺留用地，改變過去社區以地建廠、以房收租、粗放經營和效益低下的模式，有利於實現社區經濟轉型。
在中國，農村集體土地想要入市，必須先經過徵地補償後收歸國有，才可以走招拍掛或協議出讓的土地轉讓流程。
作為中國最早開始土地市場化改革的城市，深圳雖然早在1992年和2004年兩次國有化過程中，已將城市土地名義上全部轉為國有，但由於原農村集體組織的存續經營，及「集體土地所有制」本身所固有的權益不清、管理缺位等原因，仍有大量土地處於「政府收不回、集體用不了」的灰色地帶。
這些沉睡的土地在深圳數量驚人。2010年深圳市土地變更調查的統計數據顯示，深圳原農村集體經濟組織實質佔用的「非法用地」約為300平方公里，佔全市建設用地的三分之一。
解決這一「歷史遺留問題」的兩大關鍵：一是對原農村集體組織看似「非法」但卻有著合理性的佔用土地權益建立起必要的保障和補償機制；另一點則在於地方政府自身必須獲得完整的城市土地動態規劃與處置權。
在過去多年為了保護「耕地紅線」土地管理機制中，城市建設規劃權和土地利用指標分屬地方和中央政府。這就使得深圳市區內大量早已開發的土地，由於仍然處於中央「耕地保護指標」內，實際上變成了地方政府和農村集體組織「共同違法」侵佔的耕地指標。（參見《南方週末》2012年7月6日報導《深圳土改，難以複製的試點》）
正是在2012年5月深圳啟動的土地管理制度改革綜合試點中，深圳市首次拿到了「城市規劃」和「土地利用指標」兩權合一的「尚方寶劍」，從而得以對城市中「原農村集體組織佔地」這一全國性的「城市之痛」展開全面清理與解決。
要讀懂深圳過去三十多年的改革史，土地始終是一條至關重要的線索。如今，新一輪地改又將如何改變深圳？
從「賣地建房」到「法定圖則」
「人家白花花的幾億港幣投進來，提出建成房子後，自己只要30%。把深圳這邊的人嚇壞了，說這樣也行？後來才明白香港就是這個規矩，錢不值錢，地值錢。」
1979年的那個春天，當改革開放的總設計師伸手在南海海濱劃下一個圈時，誰也沒有想到，當年那個人口僅三十餘萬人的濱海小城，會在短短30年後變成1500萬人的國際化都市。
這場規模空前的城市化進程，正是以土地和住房制度的改革為發端的。
「深圳曾經前後有過兩個房管局，第一個房管局成立於1980年代初，它就干了一件事：賣地。」原深圳市住宅局房改處處長孫利平告訴南方週末記者，深圳特區剛剛成立時，土地大把但沒錢建房，於是當時的房管局局長駱景星找到了一家香港企業投資。
「人家白花花的幾億港幣投進來，提出建成房子後，自己只要30%。把深圳這邊的人嚇壞了，說這樣也行？後來才明白香港就是這個規矩，錢不值錢，地值錢。」
搞明白土地的門道後，房管局把牌子一翻，變成了大名鼎鼎的特發集團（萬科當年的控股公司）。但政府的房子還得有人蓋、有人管，於是1980年代末成立了第二家房管局（即後來的住宅局），與建設局和國土局一起，成為深圳房地產制度設計與管理的「三駕馬車」。
早在1980年代中期，深圳市便已學習香港的房地產市場管理制度，推出了住房制度改革和土地出讓制度改革，並在此基礎上形成了今天全國性商品房市場的制度基礎。
孫利平表示，當時整個房地產制度改革的「理論基礎」，就是鄧小平在1980年4月就住宅問題發表的一段談話：「城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售後，房租恐怕要調整。要聯繫房價調整房租，使人們考慮到買房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買房子了。繁華的市中心和偏僻的地方的房子，交通方便地區和不方便地區的房子，城區和郊區的房子，租金應該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯繫起來考慮。建房還可以鼓勵公私合營或民建公助，也可以私人自己想辦法。」「一共兩百多個字，就是今天整個中國房地產制度改革的源頭」。
在土地和房產出讓（售）制度建立起來以後，深圳陸續成立了產權交易所和產權登記處。據孫利平介紹，由於此前沒有房地產權的登記和交易記錄，在相關部門成立後，產權人想登記房地產證，需向交易所申請，並由房管局下屬的測繪所上門測量登記後，再由產權登記處發給房屋和土地權屬合一的「房地產證」。
「深圳是全國第一家將房屋和土地權屬統一發證的城市，這也是跟香港學的。」孫利平說，在農耕社會中，土地比房屋更值錢，因此產權契約大多以地契為主，房地分離。只有在香港這樣的現代城市中，房屋價值大大提升，才會出現「房地合一」的房地產證形式。
深圳一步到位地從香港抄來了「房地合一」的產權登記模式和出讓制度，並進一步學到了香港在城市規劃和土管理方面的另一項基礎制度：法定圖則。
這一制度是指政府將城市的所有土地都納入整體規劃，同時這一規劃受到法律嚴格保護，任何機構或個人不得違規用地。政府售地亦需嚴格按照規劃，限制其功能用途。
正是在這一法定圖則的制度下，才出現了諸如工業用地、商業用地等功能區分及不同的地價差異。而為了實施「法定圖則」制度，政府必須將所有土地納入自己的管理範疇。由此而導致了深圳市在1992年對特區內土地的第一次統征——統征之後的土地全屬國有土地，因此得以納入政府的統一規劃之中。
但與此同時，這一從香港借鑑而來的土地管理機制，與中國現存的土地和產權基礎制度之間，有著關鍵性的制度差異，因此最終出現了後來深圳乃至全國城市中大量「非法用地」和「小產權房」的現象。
這一制度差異在於，香港的「法定圖則」制度，是建立在土地所有權全歸政府控制（港英政府租借形式的延續），而私人所有土地產權相對清晰，因此規劃圖則能夠以法定形式覆蓋所有土地。
而深圳（包括內地其他城市）則在國有和私有之外，還存在著大量土地產權不完整及不清晰的「集體所有制」土地。
在1990年代初已經完成土地統征的深圳特區內，理論上已經不存在「農村集體用地」，但是由於政府沒有足夠財力一次性完成所有土地的徵地補償與開發，因此實際上依然是以「邊開發邊徵地」的形式滾動推進。
與此同時，失去了土地的農民與村集體，則以集資建房的形式在原有的宅基地和集體經濟用地（徵地過程中政府劃撥的土地補償）上蓋起了出租屋和招租廠房。
「所謂小產權房就是這麼起來的。」孫利平對南方週末記者說，「如果說國家徵用是合法剝奪農民土地產權的話，那農民說我們祖祖輩輩的地80%都給你佔去了，我自己侵佔自己20%行不行？」
實際上，集體土地權益不清及管理機制混亂的問題，正是過去二十多年中國城市化過程中的「法律和制度空白」。深圳市過去多次試圖「依法解決」這一「歷史遺留問題」，要麼由於缺乏土地管理變革的法律與制度依託，要麼忽視了原村集體和村民權益的制度保障，因此只能一次次暫時緩解矛盾的同時，眼看著「違法用地」的規模越變越大。
地權之爭：關內與關外
「一塊地本來已經閒置很多年了，但真有企業要投資開發的時候，突然跳出五六個業主，這個說某書記批示的，那個說某主任有文件，本來200萬租金的地，硬能給你開出2000萬的價錢來。」
在國有與集體土地權益劃分不清的情況下，原本應該覆蓋整個特區的城市功能規劃，也只能留下一片片難以規劃的「空白」。
多年從事城市規劃的同濟大學深圳建築研究院總工程師魯開宏向南方週末記者表示，他就曾在規劃設計中遇到過這樣的事，「一塊地本來已經閒置很多年了，但真有企業要投資開發的時候，突然跳出五六個業主，本來200萬租金的地，硬能給你開出2000萬的價錢來」。
在孫利平看來，這種事情其實並不罕見，「城市規劃管的是土地使用權，但在使用權之外還有轉讓權、收益權等等諸多權限」。
比如一塊土地，所有權留在村集體，但把使用權給了企業。「可以一邊跟村裡說，地還是你的，你將來還能收租呀；另一頭就告訴企業，你要所有權幹嘛，還得補地價過環評，不如直接交個使用費就行了。」孫利平說，除了這些大的地權之外，還有建築權、臨建權，「規劃不是不讓搞嗎？那我就搞個臨時建築，說是三年，實際上都用了超過十年了——像山姆會員店那麼大的商場，開了那麼多年，有幾個人知道它是臨時建築？」
如果說在特區內這種「產權分割」是造成土地權益複雜化的主要原因之一的話，那麼在特區外，國土管理部門的「法定圖則」理念早期遭遇的，則是來自村鎮集體組織的激烈抵制。
陳明在1990年代中期便進入國土部門工作，正好趕上了國土部門派駐關外的「首班車」。他親身體會了當時村鎮集體對特區土地管理模式的激烈對抗。「區裡的人大代表集體對市國土部門提出質詢案，說你這種處理方式就是不行」。
陳明表示，當時國土管理部門的「法定圖則」制度在特區內已經推行得比較順利，因為土地全部國有化了，但到了關外的龍崗、寶安等區縣時，國土管理部門忽略了一個關鍵問題，那就是特區內國有土地的管理模式，怎麼跟關外各區原有的農村集體管理制度銜接。
在村鎮等基層政府依然面臨著GDP等經濟發展指標考核的時候，市國土部門把關係經濟發展命脈的土地規劃和使用權一攬子上收，勢必激起基層政府與國土管理部門的對抗。
這一舉動，也讓原集體土地的使用管理陷入混亂。「原本村鎮集體有自己的規劃和報建機制，它會劃定一片非農建設用地，由村民報建後形成村落形態。」陳明表示，在土地規劃權上收之後，失去報建審批權力的村鎮集體，也失去了規範村民住房建設的有力工具。「既然你村委會都不管報建了，還規劃什麼呀，我乾脆就想在哪兒蓋就在哪兒蓋了。」
陳明表示，深圳過去二十多年的高速發展，使得國土管理部門處於疲於奔命的被動應付狀態，在將有限的資源與精力集中到重點項目和工業區規劃發展之後，幾乎沒有多餘的人手來處理年復一年劇增的各類違建，只能隔幾年就以「規劃追認」的方式處理一批遺留問題。
在陳明看來，未能形成長期解決機制的制度根源，仍然在於「集體土地所有制」產權歸屬和管理機制缺位。
陳明認為，問題的癥結在於集體土地和資產的所有權確認與管理機制的建立，「我認為這是一個全國性的問題，也是一個從理論層面上還沒有真正解決的問題」。
正是在這個意義上，陳明對鳳凰社區的土地改革試點抱著極高的期待。「這是一個通過多贏模式，逐漸鞏固和落實土地所有權的嘗試。」陳明說，如果這條路走得通，各級村鎮集體就沒有必要折騰「小產權房」了，因為房子蓋上，「錢一分就完了」；而新的模式則真正關係到一個村鎮和社區的「長治久安」。
鳳凰社區的此次土地轉讓，是建立在社區規劃的基礎上，由「政府搭台」、企業投資所形成的第一宗原農村集體組織佔地的市場化流轉嘗試。
此次深圳土地管理制度綜合改革依然堅持「規劃先行」。與過去不同的是，此次規劃充分利用了深圳土地改革試點中「兩權合一」的優勢，將原來分散於市區內的分散耕地指標，集中調整到尚未大規模開發且土地條件較好的光明新區，形成了3萬畝集中規劃改造的大型農場。
與此同時，在市區內因佔用耕地指標而多年身份不明的已開發土地，也得以恢復其合法身份，並通過城市更新的綜合規劃，大幅提高了原有土地的綜合利用效益且功能日趨完善；對於大量被原農村集體組織佔用並用於廠房出租等低效益用途的「城中村」用地，在經過耕地指標調整後，變成了可以合法投入市場流通的規範用地。
在對這部分土地的規劃使用方面，政府通過土地整備和建立產業用地供需平台的方式，為原農村集體組織（現社區組織）建立起了一條市場化的土地流轉和出讓機制。
在這一系列政府職能創新的基礎上，建設規劃的主體目標悄然從過去政府主導的「城市規劃」，轉換成了以原村鎮組織為主體的「社區規劃」。在2012年嘗試推出社區規劃師制度的基礎上，2013年規土委向全市290個社區派出了281名專業幹部作為社區規劃師。
（應被訪者要求，陳明為化名）
