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一文讀懂轉移支付改革：“跑部錢進”新規

來源: http://wallstreetcn.com/node/213943

本文由微信公號“掃雷小組”（saoleixiaozu007）授權發表

2月2日，國務院公布《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》國發（【2014】71號），明確了轉移支付制度改革的諸多方向及目標。掃雷小組以數據為基礎，圖說現實與改革的目標差距。

1、文件原文：合理劃分中央和地方事權與支出責任：屬於中央事權的，由中央全額承擔支出責任，原則上應通過中央本級支出安排，由中央直接實施。這涉及央地財政收支調整關系，具體情況看下圖：

1）央地財政收入占比方面，分稅制改革後中央財政收入的占比由22%（1993年）提高至1994年的55.7%，1995-2002年之間維持在50%左右，2002年以後占比持續回落，至2014年降低至45.9%。這是分稅制改革以來的中央財政收入占比的最小值。同時地方財政收入占比達到改革以來的最大值，為55.1%。

按照《深化財稅體制改革總體方案》，央地收入格局要“大體穩定”。近四年，中央財政收入的比重在45%-50%之間，地方則是50%-55%在之間。當前，地方財政收入增速大於中央財政收入增速，中央財政收入的占比將進一步降低，那麽大體穩定的格局很可能是央地財政收入“四六開”。

2）央地支出責任在數據上的表現是二者財政支出的占比。如圖所示，分稅制改革前後，央地財政支出的占比變化不大，在1993-2002年之間，中央、地方財政支出的占比分別維持在30%、70%左右；2002年-2014年間，中央財政支出占比持續降低，降至2014年14.9%，相應地，這一階段地方財政支出占比則持續升高。

按照71號文的改革方向，中央上收事權並承擔支出責任，未來中央財政支出的占比會有所提高。

3）轉移支付制度是央地關系的一部分。分稅制改革前（1993年），地方財政收入的占比為78%，財政支出比重為69.7%，地方財政略有結余，形成“強枝弱幹”的局面。改革後（1994年），地方財政收入的占比為44.3%，而財政支出的占比為69.7%，收支缺口則由中央通過轉移支付來彌補。

基於（1）和（2），地方財政收入占比基本穩定，地方財政支出占比下降，地方財力缺口收窄，未來中央對地方的轉移支付額也會減少。

2、文件原文：增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上。

這涉及到轉移支付內部結構的調整，具體情況看下圖：

1）中央對地方的財政轉移支付額呈逐年上升的趨勢。至2014年，轉移支付的額度已達4.67萬億，占當年中央財政支出的比重為67.48%。對於這一結構，審計署此前的定性是“轉移支付結構不夠合理”。

換言之，中國政府間將近三分之一的財政收入通過縱向間的財政轉移支付完成相應地財政支出：一方面，地區間的財政實力得以均衡；同時，財政資金沈澱、“跑部錢進”的問題也因此產生。

2）按照財政部公布的數據，一般性轉移支付占轉移支付比的例持續上升，2011年占比超過專項轉移支付；至2014年為58.17%，離71號文的設定目標還差1.83個百分點。

3）真實的差距可能更遠。根據審計署披露的數據，2012年，專項轉移支付加上一般性轉移支付中具有限定用途的5項資金後，實際規定了專門用途的轉移支付占中央轉移支付的比重為64.42%。

限定具體用途資金的一般性轉移支付性質上等同於專項轉移支付，按此計算2012年一般性轉移支付的比例僅為35.58%，離當年財政部公布的數據差16.65個百分點，離60%的目標差24.42個百分點。審計署未披露2013年及2014年的同類數據，但是可以肯定的是，2014年真實的一般性轉移支付的占比離60%的目標還很遠，絕不止1.83個百分點。

3、文件原文：一般性轉移支付按照國務院規定的基本標準和計算方法編制，科學設置均衡性轉移支付測算因素、權重，充分考慮老少邊窮地區底子薄、發展慢的特殊情況；充分考慮地方自主性、積極性等因素，清理整合專項轉移支付。

這涉及到省際間中央轉移支付資金（含一般和專項）的分配，具體情況看下圖：

1）省份從中央獲得的轉移支付數額總體呈現“中西部地區較高、東部地區低”的態勢，但並非絕對。如寧夏、西藏、青海等地排名較靠後，山東的排名靠前。其中，四川省從中央獲得的轉移支付數額以近3000億居於首位。

值得註意的是，上海、天津兩市2012年從中央獲得的轉移支付首度負增長。

2）轉移支付制度改革勢必涉及到相關因素、基數的調整，因此地方和中央的博弈會加劇。

一般性轉移支付方面，地方會以各種理由要求中央增加對本省的補助。此前，掃雷小組在《財政部長樓繼偉的調研路線圖》一文中提到，廣東、河南、河北、福建分別以人均財力較低，助力中原經濟區發展，底子薄、人口多、財力緊張，財力弱等因素申請中央增加對當地的支持。

專項轉移支付方面，寧夏財政廳廳長張蘇安在當地去年上半年的財政工作會議上強調：“現在是調整專項定基數、追加專項的最佳時間，分管廳長要親自跑，了解情況，對接項目，必要時可以請書記、主席出面支持。”一場地方與中央“討價還價”的拉鋸戰即將再次上演。

 

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從源頭上防範“跑部錢進”，財政部這次下了“狠招”

公開消息顯示，財政部將規範資金分配方式，改變部分專項轉移支付直接分配到具體項目的做法，根據各地經濟條件、財力、財政供養人數等客觀因素分配資金給地方，從源頭上防範“跑部錢進”。

財政部部長肖捷表示，財政部黨組要深入落實“放管服”改革要求，深化財稅體制改革，提高預決算透明度，著力打造陽光財政，加大清理整合規範專項資金工作力度，減少“跑部錢進”制度誘因。

數據顯示，2016年中央對地方轉移支付規模達到5.29萬億元，其中一般轉移支付規模從2013年的56.7%提高到2016年的60.5%，專項轉移支付數量已經從2013年的220項壓減到2016年的94項。

第一財經記者從財政部了解到，針對上述的清理整合專項轉移支付，一方面是下決心取消政策到期、不適應新形勢需要、預定目標已經實現的專項，合並目標相似、資金管理方式相近的專項，解決專項轉移支付“小、散、亂”問題；另一方面是下決心壓減支出方向，2017年中央對地方專項轉移支付由2016年的94個減少為76個，壓減19.1%，支出方向壓減40%以上。

此外，在農業領域探索實行“大專項+工作任務清單”管理模式，解決“大項套小項”問題。具體為中央制定任務清單，明確重點項目的預算規模，地方在任務清單內，自主確定資金分配方案，一定程度上解決了“打醬油的錢不能買醋”問題。

財政部預算司相關負責人表示，以前不少專項轉移支付資金按項目法分配，中央直接定項目、安排資金，有一定的自由裁量權。改變資金分配方式後，減少了資金審批環節，提高了行政效率，促進了簡政放權，項目具體審批權下放到地方，同時有效減少了自由裁量權和鉆空子的空間。

此前，專項轉移支付項目過多，而且這些專項資金審批權多數掌握在各部委手上，為了爭取這塊資金，地方政府部門到北京各大部委跑動溝通，以爭取專項資金，這就是俗稱的“跑部錢進”現象。

轉移支付制度改革是這一輪深化財稅體制改革的重要任務，是建立現代財政制度的重要內容，是確保中央宏觀調控政策和民生保障措施落實的有效手段。解決“跑部錢進”這一現象首先是清理整合過多的專項轉移支付，並原則上不再新設專項轉移支付。

2015年2月，國務院印發《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》(簡稱《意見》)，對財政制度進行了一次重要改革。逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上，並明確未來原則上將不再新設專項轉移支付，對已有項目也要建立健全定期評估和退出機制。

就在去年12月，肖捷向全國人大常委會做《國務院關於深化財政轉移支付制度改革情況的報告》時指出了財政轉移支付當前存在的問題，包括轉移支付改革與財政事權和支出責任劃分改革銜接不夠；轉移支付資金統籌力度有待加強，資金閑置沈澱問題依然存在；專項轉移支付清理整合沒有到位；轉移支付管理有待規範，預算公開和績效評價有待加強。此外，省及省以下財政轉移支付制度改革進展不平衡。

去年7月2日至9月2日，中央巡視組對財政部黨組進行巡視，在反饋情況時指出，巡視發現財政部簡政放權不到位、權力運行不透明、權責不對等。財政部在巡視整改中梳理分析專項轉移支付中存在的突出問題，提出清理整合方案，著力解決“大項套小項”等問題。

財政部相關負責人介紹，針對“權力運行不透明”問題，財政部規範預決算信息公開，建立中央預決算公開平臺，推進專項轉移支付公開，研究建立促進地方預算公開的長效機制，對地方預決算公開情況進行專項檢查。同時方便群眾查閱監督，保障公眾監督權、知情權。

財政部還著力解決政府采購“重審批、輕監管”問題，建立對中央預算單位的常態化動態監管機制，加強對中央預算單位政府采購預算和計劃編報情況、政府采購信息公開要求落實情況的動態監管，根據發現的問題和部門反饋情況，督促有關部門進行整改。

真實的印度：開發商「跑部錢進」

1 : GS(14)@2012-11-11 10:47:03

http://finance.sina.com.cn/world/yzjj/20121017/094613392981.shtml

　　房地產腐敗劍指黨主席
　　最近印度政府又被腐敗指控所纏身，劍指印度最有權力的人物——印度執政的國大黨主席索尼亞-甘地。據媒體報導，印度反腐敗活動人士阿文德-柯日裡瓦爾(ArvindKejriwal)在本月初指控索尼亞女婿羅博特-瓦德拉(RobertVadra)得到了DLF公司6.5億盧比無息無擔保的貸款，並以遠低於市場價從DLF公司獲得了共計30億元的資產。
　　DFL公司是印度傳奇的私營地產教頭。在短短10年裡，這家公司把新德里遠郊的一個荒無人煙的地方建成一個現代化的世界離岸外包中心——古爾岡(Gurgaon)市，並吸引了克傑-韋爾奇把通用的後台操作中心搬到這裡。DFL目前是全球最大的地產開發商。
　　指控爆光後，DLF頓時失去光環，在指控的下一個開盤日，其股票創兩月來最高跌幅，達到7.24%，目前仍在月最低點徘徊。
　　2011年，前通用電氣的CEO克傑-韋爾奇發佈了DLF的掌門人K.P。辛格(Kushal Pal Singh)的自傳－－《不管多麼奇怪：DLF背後那令人難以置信的故事》。辛格在書中寫道，他從一位美國企業家身上學到的最大的東西是商業倫理。
　　令人想不到的是，僅時過一年，這個信守「商業倫理」的地產大亨，現在卻引起印度媒體爭先恐後地羅列其與羅博特千絲萬縷的網絡關係，並引起了房地產行業腐敗的討論。
　　開發商用迷蹤步「跑部錢進」
　　在中國，人們用「跑部錢進」來形容企業家通過賄賂獲得政府部門的項目審批，印度也不例外，甚至是有過之而無不及。在房地產領域，其所要跑的部門之多，程序之繁雜，有如一個迷宮。而對於駕輕就熟的開發商來講，其應對策略有如「迷蹤步」，琢磨不透。
　　據印度《經濟時報》的報導，印度開發商在開發一個小區之前，要準備172份文件，得到來自40個不同部門的57項批准，共需要花3-4年的時間。其中的環境審批程序，就需要1-2年的時間：首先要向國家專家鑑定委員會(SEAC)申請，得到確認後再向SEAC做報告，報告通過後要對SEAC的監視報告再做答辯，答辯後再次向SEAC做報告，報告通過後再向環境影響評估局(SEIAA)做報告，報告通過後還要得到來自SEIAA、電力部門、服務部門、機場管理部門和環境森林部門等等部門的各種無議異證明，而這些證明包含了50種奇怪的條件。另外，整個過程期間還包含了個人訪問。
　　辛格在其自傳中稱，他剛開始時，最辛苦的工作就是與各種各樣的政府部門打交道，以獲取審批證明。「我整個人都忙於處理無數的政府審批這種吃力不討好的工作。我必須與無盡頭的官僚習氣搏鬥，為了等待各個部門的審批報告，我在郵局撞破了頭」，辛格在書中寫道。
　　然而，這種寶貴的經驗卻使辛格獲得了成功。印度房地產企業的特點在於地域的集中，據報導，DFL的一半地產都在古爾岡市。這說明了他在古爾岡的「迷蹤步」跑得很成功，並抓住了這一關係資源優勢，集中精力進行發展。辛格說：「與政客建立關係使道路更加暢通，當我試圖建設古爾岡時，我意識到除非與責任首席部長發展好工作關係，不然是不可能把事情做好的」。如今的古爾岡，其最出名的區域就叫DLF城。
　　一位房地產諮詢公司的CEO在接受《經濟時報》採訪時說，開發商必然與所有政黨操持友好關係，「這關係到生存問題」。此外，更加頭疼的原則是，開發商必須與所有政黨都維持好關係，因為政府隨時都有可能更換。維持關係包括政治獻金、行賄等，而要打交道的部門之多之複雜，那幾乎不是新進開發商能夠處理得了的。辛格甚至曾與一任首席部長的關係處理得不好，那斷時間DFL極不好受。
　　房地產是「腐敗」的代名詞
　　開發商與政府如此緊密的關係，使得房地產成為滋生腐敗最大的溫床之一。印度房地產開發商組織聯盟(CREDAI)的一份報導稱，印度的房地產已經與賄賂和黑錢是同義詞了，報告稱：「這個國家被認為是全球最腐敗的國家之一……而房地產部門被認為是這個臭名的最大貢獻者之一」。
　　在短暫拍賣土地的時間裡，開發商卻需要先得到各種各樣的證明，只有與政府走得最近的開發商才能通過特殊窗口，快速獲得。同時，沒有得到批准而先開建，開建過程中違反容積率規定，先提高樓層數再向政府申請，沒有得到批准就提前售樓等等行為，都已經成為房地產界的潛規則。如果按照正常的審批程序，估計很多開發商的房子更加無法建成。
　　在阿文德的指控中就有專門針對DFL和政府的勾結的。阿文德說，DFL非法提高容積率，把醫院用地轉變為經濟特區用地，最終都得到政府的承認。
　　而對於那些開建後無法與政府修補關係的，則往往推遲工期，甚至轉移陣地。曾經發生過這樣一個事例，有位客戶買了開發商在建的房子，最後通知收房時房子卻是在另外的地方，開發商解釋說由於等不到政府的批准，原先的計劃搬到另外一塊地皮上去了！
　　和金錢緊密聯繫的這個房地產管理系統，由於其複雜性，甚至被稱為「無系統」。針對政府這種無序又陳舊的審批程序和官僚作風，印度競爭委員會的前主席維諾得(Vinod Dhall)發問道，為什麼航空、電信和石油部門有一個比較好的監管部門，而房地產卻沒有。在印度，連房地產的經紀行業都沒有任何指導原則，從業人士也無需獲得任何資格證書。
　　開發商自己也公開譴責整個系統。「我們是系統的受害者，而不是受益者」，CREDAI主席拉里特(Lalit Jain)在報告中說，「我們討厭這個系統，它讓我們看起來很醜陋；我們詛咒每一個剝削我們、給我們法律許可的人……」。
　　不過，這一切並沒有阻礙投資資金繼續進入印度房地產市場。最新的印度PHD工商會(PHDCCI)報告稱，隨著金融市場不確定性的增強，印度市場更多的資金正正投資到房地產，僅次於金銀市場。
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