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全國人大代表蔡繼明建議建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制

隨著農地“三權分置”的制度設計出現，我國現行的《農村土地承包法》(以下簡稱《承包法》)正面臨修法的挑戰。

3月2日，全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授做客中國經濟網2017兩會特別報道節目稱，《承包法》需要通過總結農地“三權分置”的經驗加以修改。政府應該探索建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農村轉移人口向大中城市集中。

“三權分置”的效應

2015年，全國耕地20億畝，農民戶均8.7畝，約為世界平均水平的1/6，約為美國的1/360。目前，我國農地經營規模達到50畝以上的農戶大概有350萬，共經營了3. 5億畝土地。我國2.3億農戶中大概只有6800萬農戶或多或少流轉了土地，流轉面積只占全部承包土地的三分之一。

蔡繼明稱，我國目前的農地經營規模異常狹小，嚴重地制約了農業現代化的進程，若全國農村達到每戶100畝的規模經營水平，需要把現有90%農戶的土地轉移到10%的農戶手里，這無疑是一個極其艱巨又必須完成的戰略轉移。

此前，中共中央和國務院《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)提出，在農村集體土地所有權與農戶承包經營權兩權分離的基礎上，進一步將土地承包權與經營權分離，實行集體土地所有權、土地承包權與土地經營權“三權分置”。

他評價稱，這一舉措順應了廣大農民特別是大量進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，和繼續務農的家庭以及下鄉的工商資本實現農地適度規模經營的要求，從而有利於加快新型城鎮化和農業現代化步伐。

不過，《意見》在強調放活“經營權”的同時，又將分離後的農地承包權認定為集體所有制成員權，非本集體經濟組織成員不得承包本集體的土地，農戶已獲得的承包權又只能在本集體經濟組織內轉讓並經農民集體同意;流轉其土地經營權的，須向農民集體書面備案，經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，也須經承包農戶或其委托代理人書面同意，並向農民集體書面備案。

蔡繼明認為，這些規定在很大程度上限制了農村土地的流轉以及農民土地財產權益的實現，從而不利於農地適度規模經營的實現和農民工的市民化。

進一步深化農地承包制改革

蔡繼明稱，我國農地承包經營制改革應在原有合理的法律基礎上推進。

比如，我國現行的《農村土地承包法》是允許集體土地發包和轉包給非集體經濟組織成員的。現行的《物權法》規定，農村土地承包經營權屬於《物權法》保護的用益物權，而用益物權人有權對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利，農村集體亦有權將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包，集體經濟成員也可以將土地承包權轉讓給非集體經濟成員。

此外，《承包法》還規定，承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。

蔡繼明提醒說，農村剩余勞動力轉移和農民工進城，首選的是設區(地級)以上的大城市，要求全家遷入地級以上城市的農民無償放棄原有承包地，不利於城市人口向大中城市集中，與《全國主體功能區規劃》提出的構建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰略相悖。

在今年的兩會建議中，蔡繼明提到，應該探索建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農村轉移人口向大中城市集中。《承包法》中的這一條款正是需要通過總結農地“三權分置”的經驗而加以修改的。

另外，他提到，政府應按照《承包法》所強調的土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自願、有償的原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。

蔡繼明認為，隨著越來越多的農民進城務工落戶和遷徙定居，傳統的村落有的興盛，有的衰亡，彼此之間的合並重組已經不可避免，由此必然要求農地承包權的流轉跨越原集體經濟組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權也難免會發生相應的轉移和重組。農地制度的安排應該順應這一城鄉關系變革和農村傳統社會變革的歷史潮流。

最後，隨著工業化、城市化和農業現代化的推進，他說，城鄉之間、城市之間、鄉村之間的人口流動會愈加頻繁，規模也會越來越大，農村集體經濟組織的改革和發展方向應該是開放的，既要允許原有的成員進城落戶之後通過轉讓土地承包權而放棄其成員權，也要允許外來的人口通過接入承包權獲得集體經濟組織成員權。特別是在農村集體資產(包括土地)股份化之後，農民初始獲得的集體資產的股份完全可以自由轉讓給任何單位和個人。

全國人大代表蔡繼明：應允許符合條件的農村集體土地入市交易

醞釀修訂多年的《土地管理法》，經歷過此前立法程序中止後，近期又被列入十二屆全國人大常委會立法規劃。今年2月，據《法制日報》報道，國土資源部已研究形成了《土地管理法》修正草案初稿。

對於現行《土地管理法》存在諸多需要完善的問題，關註土地問題的全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明在今年的兩會議案中提到，比如取消了集體土地的建設用地使用權，禁止集體土地進入建設用地市場，造成集體土地與國有土地產權制度不平等，使集體土地不能參與工業化、城市化建設，分享工業化、城市化利益。

十八大以來，有關土地制度改革，中共中央、國務院多次下發決定和意見，這為《土地管理法》的修改提供依據。蔡繼明稱，修法應堅持以下原則：其一，城市國有與農村集體所有的土地同地同權同價，對兩種土地產權應給予同等保護;其二，國家只有出於公共利益的需要才能依法征收或征用農村集體的土地並給予合理補償;其三，出於非公共利益的建設需要，可以使用農村集體土地; 其四，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體土地使用權(包括農地和宅基地)進入市場。

此前，在接受媒體采訪表示，蔡繼明稱，從法理上考慮，《土地管理法》的修訂，最重要的一條應該是確定公共利益征地的範圍。因為法律規定，公共利益、合法程序、合理補償都是征地的前提。在今年兩會的議案中，他認為，根據憲法的上述原則，政府征地行為唯一的法理基礎是“公共利益”，出於非公共利益的需要而占用農民集體土地就不能采取征收的方式，而應該允許農村集體土地在符合城鄉統一規劃的前提下進入市場並依照法律規定轉讓。

另外，蔡繼明還提到，《土地管理法》應該專門增設一章：農村集體建設用地使用權。對照國有城市建設用地，讓農村集體建設用地與之同地同權同價。這是因為現行法律對農村集體建設用地有諸多限制。比如，農村集體建設用地不能用於房地產開發，否則視為非法的小產權房;再比如，宅基地只能在村集體內部流轉，城里人不能夠到農村購買宅基地建房。另外，農村集體建設用地要想搞建設，必須先征收為國有用地。

全國人大代表蔡繼明：建議賦予農民宅基地使用權完整物權

日前，在做客中國經濟網2017兩會特別報道節目時，全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授稱，應該允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉。

宅基地使用權應擴大流轉範圍

中國農村集體建設用地分成三塊，一塊用於鄉鎮村企業建設用地，鄉鎮企業或者村辦企業。第二塊是公益性用於公共設施的建設用地，比如村公所、村委會、衛生院或衛生站，還有學校。最大的一塊是宅基地。

根據國土資源部最新數據，我國城鎮用地合計91612平方公里，村莊用地為191158平方公里，農村集體建設用地是城鎮國有建設用地2倍以上，其中70%以上是宅基地，而全國總人口中56.1%的常住人口在城鎮，只有43.9%的常住人口在農村。

特別是隨著大量農民進城務工落戶，大量農村住宅和宅基地閑置，一些村已成為空心村。

不久前，蔡繼明到珠海調研發現，有一個村有300多戶，其中250戶的居民均把房子租出去了。“出租給誰呢?肯定不是出租給本村人，本村人都有房子，實際上都出租給周邊外來的務工人員。”他認為，農村閑置的大量宅基地只限定在集體所有制成員內部流轉，是不符合市場在土地資源配置中起決定性作用的原則的。

2016年9月，考慮到農村土地制度改革的聯動性，經中央批準，全國33個縣統籌協調推進三項試點任務。具體來說，把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現有33個試點地區。

蔡繼明評價稱，相對於此前彼此孤立的“三塊地”改革試點來說，這無疑是一個很大的改進，但宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。而“三塊地”改革試點，關鍵是在縮小征地範圍的同時允許農村宅基地入市。

蔡繼明認為，構建競爭有序的城鄉統一的建設用地市場需要農村宅基地入市。但是，目前的“三塊地”改革試點，只允許農村集體經營性建設用地入市，農村宅基地只能在集體所有制成員內部流轉，而農村集體建設用地中真正屬於經營性建設用地即鄉鎮和村辦企業用地只占10%，僅靠這些土地入市還不足以構建“競爭有序的城鄉統一的建設用地市場”。

在他的建議中提到，如果允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉，至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權可以通過抵押擔保、出租轉讓以及城鄉建設用地增減掛鉤等方式進入市場，那麽城鎮建設用地就可以增加70%以上，從而不僅會拓寬農民財產收入的渠道，促進農村集體建設用地節約集約使用，而且會有效地遏制城鎮房價的增長，有助於農民工進城落戶，加快農民工市民化進程。

賦予農民宅基地使用權完整物權

此前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關於完善保護產權制度依法保護產權的意見》落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利，增加農民財產收益。

蔡繼明稱，國有建設用地使用權作為一種用益物權，不論是誰均可以出租、抵押、繼承和轉讓。同樣被我國《物權法》認定為用益物權的農民宅基地使用權，理應具有與城市國有宅基地同等的權能，應允許農村居民的住房連同集體宅基地使用權出租、抵押並轉讓給城市居民。

由此，既然我國城市除了公共利益用地和劃撥的保障房用地，其他土地均可視為經營性建設用地，那麽，農村除了公共利益用地外，其他建設用地(包括農民個體或集體興建的非自住房宅基地)均可視為經營性建設用地，而只要符合規劃和用途管制，農村集體經營性建設用地就可以用於商業和房地產開發。蔡繼明認為，按照這種劃分標準，所謂城鄉統一的建設用地市場，就是城鄉統一的經營性建設用地市場，農村集體經營性建設用地應該與城市國有經營性建設用地同等入市、同權同價。

蔡繼明表示，因為農村宅基地所有權是集體的，但使用權是農民個人的，作為我國《物權法》所保護的用益物權，農民有權出租、抵押、繼承和轉讓，城鎮居民到農村買房或租用宅基地建房，是有償有期、兩廂情願、共享共贏的。

他認為，賦予農民宅基地使用權完整物權是農民土地權益在經濟上的實現形式，是農民獲得財產收入的渠道，不僅對農村集體土地所有權沒有任何侵害，反而有利於改善城鄉居民收入分配關系，促進城鄉融合。