礦業「簡政放權」，試點省緊擁市場 貴州礦變

國務院新一批的「簡政放權」清單，讓煤炭礦業權審批管理改革試點省有了更大的改革空間，而作為試點省份之一的貴州，已經邁向了由市場而非政府配置礦產資源的深水區。這意味著礦產資源獲得將更公平、未來資源價格將真正由市場決定，權力尋租空間被大幅壓縮。

「親市場遠政府」

「是取消，不是下放。」指著辦公桌上一份文件上的小段落，貴州省國土資源廳副廳長王赤兵對措辭較起了真。

作為「簡政放權」改革承諾的兌現，國務院最近又拿出了新一批的「清單」——取消和下放64項行政審批事項和18個子項。其中就包括取消由國土資源部對礦業權投放計劃審批，以及取消由國土部審批的煤炭礦業權審批管理改革試點省煤炭礦業權審批項目備案核准。

所謂礦業權，簡單地說就是礦產資源的使用權，分為探礦權和採礦權，前者是指在依法取得的勘查許可證規定的範圍內，勘查礦產資源的權利；後者是指在依法取得採礦許可證規定的範圍內，開採礦產資源和獲得所開採礦產品的權利。礦業權雖然在政府行文、交易公告中被大量使用，卻沒有法律上的明確釋義。

在這些生澀的說法被解讀為中央向地方分權時，貴州省國土資源廳副廳長王赤兵看到的則是，煤炭這類礦產資源的配置日益「親市場而遠政府」。這意味著資源獲得將更公平，未來資源價格將真正由市場決定，權力尋租空間被大幅壓縮。

國務院「簡政放權清單」中所提及的煤炭礦業權審批管理改革試點省，早於2010年9月就開始試點。當年，黑龍江、貴州和陝西成為國土資源部列的三個試點。試點的初衷相對單純，就是審批權限下放，從部到省，而涉及部門也僅限國土系統。

依此目標，這份名為《國土資源部關於開展煤炭礦業權審批管理改革試點的通知》（國土資發〔2010〕143號，以下簡稱「改革試點」），給試點省設計了幾項遊戲規則，其中重要一環是礦業權投放計劃審批，即下一年投放的礦業權要提前做好計劃、上報批准才能實施。

而當時被視作「放權」標誌的審批登記權限由部到省，則是以礦業權投放計劃為基礎的。

僅僅時隔三年半，投放計劃就被徹底取消。就王赤兵的工作感受而言，計劃趕不上變化是直接原因，從2010年試點至今，煤炭的產業政策劇烈變化，煤礦生產准入門檻一路從15萬噸、30萬噸提高到90萬噸，事實上很難按投放計劃行事。而投放計劃「重計劃輕市場」則是其被最新一輪政策刷新的根本原因。

省一級審批的項目不用再去部一級備案核准，亦被視作改革的強烈信號，「給了試點更大的改革空間，也表明支持市場配置資源的改革方向」。

協議出讓「從嚴從緊」

不過，新一輪的改革並非「大撒把」。2010年改革試點中，對探礦權、採礦權出讓管理從嚴的規定沒有變，即還是協議方式出讓的礦業權需到國土部報備，以招標、拍賣、掛牌方式（以下簡稱「招拍掛」）出讓礦業權的，省國土部門做主。

按照國土部的規定，礦業權可以協議出讓，也可以轉讓。礦業權出讓者只能是縣級以上政府礦產主管部門，而轉讓雙方只要符合條件即可。相比於招拍掛等市場公開競爭方式，政府主導的協議出讓更易滋生腐敗。

2013年10月，內蒙古一家鋼鐵公司成了呼和浩特市出讓探礦權公告（呼公資礦告字〔2013〕01號）唯一符合條件的報名者。後該公司被曝光，被認為是這起「量身出讓」事件的受益者。2010年時，還曾發生過黑龍江省伊春市價值數百億的鐵礦以協議出讓的方式被「賤賣」的案例。

王赤兵直言，協議出讓和招拍掛並行的雙軌制是很糟糕的制度。「從個人來講，我每天坐在窗口審一百多個礦證審批的件，連抵押貸款也要我們簽。」

鑑於資源的唯一性和排他性，為防止權力下放變成了尋租下放，貴州的做法是並聯審批。各個相關部門可以同時審件，而無須審批接力。此外，每天各部門審件的意見會直接傳到貴州省監察廳的電子檢查中心進行數據保存，信息完全公開，杜絕了向下打招呼的空間。

從2003年國土部試行《探礦權採礦權招標拍賣掛牌管理辦法》，到2006年《關於進一步規範礦業權出讓管理的通知》（國土資發〔2006〕12號）規定，再到國土資源部《關於嚴格控制和規範礦業權協議出讓管理有關問題的通知》（國土資發〔2012〕80號），對礦業權協議出讓「從嚴從緊」的管理不斷加碼，對招拍掛等市場方式公開出讓礦業權的鼓勵則態度鮮明。

這意味著，未來礦業權的管理會因出讓方式不同，呈現冰火兩重天的景象。協議出讓的數量會大量減少，其出讓範圍、審批權限和程序都會受到嚴格控制，而招拍掛等則終將成為礦業權交易的主流。

讓市場的歸市場，讓政府的歸政府

對於貴州省畢節市等地的不少煤礦投資人而言，煤炭礦業權審批改革遠不如已持續數輪的資源整合對他們的影響來得直接。

一位已退出貴州煤礦經營的外省籍投資人，曾在2007年前後收購了幾家煤礦，剛剛整合完畢、跑齊「五證一照」，他和許多礦主發現，自己又不符合准入門檻了，「國家政策變化太快，我們做不了了」。

與席捲全國主要煤炭產區的煤炭資源整合相比，礦業權審批改革看上去更像個國土系統內部權力的再分配，且兩件事關聯不大。但貴州的改革試點事實上已超出了行政審批權限的範圍，邁向了由市場而非政府配置礦產資源的深水區。資源整合也超出了一開始對安全事故的被動響應，成了又一輪的利益重新分配。

「如果真的要市場起作用，一邊得培育合格的市場主體，另一邊得有合格的市場監管者，同時還要有第三方的交易平台。」一位關注礦業權審批改革的貴州官員認為，資源整合和審批權下放最終都指向市場。

在分管礦業權審批改革工作的王赤兵看來，資源整合與礦業權審批的聯動關係在於，每一次事故的出現，總能帶來煤炭產能的調整。而產能調整又會間接影響到礦業權設置方案。後者是資源管理中的一項基礎工作，在中國煤炭工業協會副會長姜智敏看來，對礦權設置方案的調整本身也是從源頭上整合礦業權。

事實上，國土部從2006年前後就編制煤炭國家規劃區礦業區設置方案，並於2010年開始修編。姜智敏所在的煤炭工業協會也貢獻了數位專家參與修編。

經過數次整合，貴州省曾經的1700多家大小煤礦，將兼併重組至800個左右。依據一個礦區一個開發主體的原則，原有的礦業權設置方案要相應調整。

「對礦業權設置方案實施動態調整，已經超出了礦業權審批的範圍，讓礦業權的管理制度更加完善。」王赤兵介紹。

作為南方的煤炭大省，按照原本的設計，貴州只是礦業權審批改革的試點，但一番嘗試下來，王赤兵意識到，單靠國土部門不行。比如，礦業權的投放計劃和煤礦產能門檻也受制於發改委，更複雜的是，各部委之間的改革也不配套、不同步。

由礦業權審批改革試點開始，貴州事實上已經走了很遠。

2012年1月12日，國務院出台《關於進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》，提出支持貴州開展煤炭礦業權審批改革試點，積極指導貴州加快煤炭礦區礦業權設置方案的編制和修編，合理佈局和有序投放礦業權。這是一個省的礦業權改革首次寫入中央級文件。

隨後，貴州省委、省政府又發出了《關於礦產資源配置體制改革的意見》（黔黨發〔2012〕18號），貴州省政府還成立了跨部門的礦產資源配置體制改革工作領導小組，通過聯席會議的方式解決問題。

一項單純的審批制度改革能跨部門且直接得到中央支持，源於貴州經濟對礦產資源開發的依賴。偏居西南的貴州寄望於把資源優勢轉變為發展優勢，而其中的關鍵正是礦產資源配置。

在此之前，貴州事實上已經通過煤炭資源有償使用制度改革試點，嘗到了市場的甜頭，開始主動擁抱市場。

「深化礦產資源配置體制改革，核心要招拍掛。我們已經跳出了審批權管理的怪圈來考慮資源配置。」據王赤兵介紹，貴州計劃未來將行政許可轉變為行政服務，而所有礦業權的招拍掛交易都移交至已經建立的公共資源交易中心，政府主管部門最終只負責登記，並監管二級市場的規範運作，讓市場的歸市場，政府的歸政府。

外管局：簡政放權 便利金融機構進入銀行間外匯市場

國家外匯管理局日前發布《國家外匯管理局關於調整金融機構進入銀行間外匯市場有關管理政策的通知》。《通知》內容包括取消對金融機構進入銀行間外匯市場的事前準入許可，明確金融機構在銀行間外匯市場的基本交易規則等。

為貫徹落實十八屆三中全會精神，進一步簡政放權，豐富市場參與主體，促進外匯市場發展，國家外匯管理局日前發布《國家外匯管理局關於調整金融機構進入銀行間外匯市場有關管理政策的通知》（匯發[2014]  號，以下簡稱《通知》）。

《通知》主要內容包括：一是推進簡政放權，取消對金融機構進入銀行間外匯市場的事前準入許可，進一步發揮市場機制的調節作用。二是完善市場監管，明確金融機構在銀行間外匯市場的基本交易規則，繼續推動建立政府監管與市場自律並行的外匯市場管理新框架。三是清理整合法規，廢止涉及金融機構進入銀行間外匯市場的4部外匯管理文件，提高外匯管理政策透明度。

《通知》自2015年1月1日起施行。

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企業辦照只需三個工作日 簡政放權哪些部門“剜肉”

企業辦照只需三個工作日 簡政放權哪些部門“剜肉”

一財網 秦夕雅 馬曉華 王子約 2015-07-14 10:52:00

“現在委里難得看到一個外面來的人，以前院子里都停著來辦事的車。”一名發改委官員表示。這樣細微而又直觀的變化正是簡政放權在發改委引發的連鎖效應。

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簡政放權一年：紅利逐步顯現

簡政放權一年：紅利逐步顯現

一財網 王子約 2016-01-10 23:38:00

2015年，國務院總理李克強又明確提出再取消200項以上。近千項的審批權取消和下放幾乎重塑了中國政府和市場的職能，許多幾十年不變的行業規則發生了巨大的變化，也為新的發展動力提供了更多可能。

簡政放權再深入：經營許可證實施負面清單管理

作為簡政放權的重要抓手，商事制度改革正在提速，接下來將探索實施各類經營許可證負面清單管理，加快推進“證照分離”試點。

5月18日，李克強總理主持召開國務院常務會議，確定持續推進商事制度改革的措施，營造有利創業創新的市場環境。

“先照後證”仍有阻礙

本次常務會議提出，商事登記制度改革要從四方面深入，包括繼續削減工商登記前置審批事項，探索實施各類經營許可證負面清單管理，加快推進“證照分離”試點；支持去產能過程中分流人員自主創業；擴大“三證合一”覆蓋面，推進整合個體工商戶營業執照和稅務登記證；營造公平經商環境，完善市場退出機制。

 “證照分離”試點，被認為是商事制度改革的第三個階段。第一個階段，是指在上海自由貿易試驗區設立之初，降低企業準入門檻，實行註冊資本認繳制，取消最低註冊資本。該舉措已經在全國推廣。第二個階段，則是進一步明確商事主體權利，把商事主體和經營主體分離。上海自貿區已於2015年1月率先推出了“先照後證”的12項改革措施，此後也已在全國推廣。

但是，“先照後證”並未解決所有問題。

在去年5月舉行的全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上的講話中，李克強就表示，簡政放權等改革雖初見成效，但與人民群眾的期待和經濟社會發展要求相比，還有很大差距。比如，商事制度改革實現了“先照後證”，有些人反映拿了照以後還是碰到層層阻礙。缺一個“證”，企業就運行不了。

所謂的“照”指的是工商部門頒發的營業執照，而“證”指的是各相關主管部門頒發的經營許可證。比如要開旅館，需要到衛生局辦理公共場所衛生許可證，到公安部門辦理特種行業許可證。

也由此，加快“證照分離”試點，成為應有之義。5月11日的常務會議上，李克強表示，上海正在搞“證照分離”改革，有些地方正在探索智慧城市、集中審批，還有科研經費等改革，都可以在長三角地區“先走一步”、先行先試。

加快推進“證照分離”試點的同時，本次常務會議還提出，要在全面實施企業“三證合一”基礎上，實現“五證合一、一照一碼”，降低創業準入的制度性成本。

所謂“三證合一”，是指企業登記時原本需要依次申請的分別由工商部門核發的工商營業執照、質監部門核發的組織機構代碼證、稅務部門核發的稅務登記證，改為一次申請、由工商部門核發一個加載法人和其他組織統一社會信用代碼營業執照。接下來，社會保險和統計登記證也將整合進去，實現“五證合一”。

《第一財經日報》記者從相關部委人士處了解到，這項工作由國家工商總局來牽頭組織落實。但因為國務院剛部署不久，目前具體方案尚未出臺。已經有了“三證合一”的基礎，再推動“五證合一”，阻力應該不會大。

簡政放權激發市場活力

“證照分離”試點，目前正在上海市浦東新區全面推開，為期3年，選擇了116項行政許可事項先行開展改革試驗。

此項改革分為5種情況：取消審批(10項)，取消審批、改為備案(6項)，簡化審批、實行告知承諾制(26項)，提高審批的透明度和可預期性(41項)，對涉及公共安全等特定活動加強市場準入管理(33項)。

上海紅地毯電影院有限公司法定代表人鄭平是這次改革試點的直接受益者。5月16日，鄭平在浦東新區市民中心提交材料並填寫告知承諾書後，當天就拿到了電影放映經營許可證。鄭平對《第一財經日報》記者表示，按照原來的流程，拿到這張許可證需要20個工作日，再加上雙休日，為期一個月上下，這段時間對投資人來講是比較難熬的。

因為中國電影市場的迅速增長，鄭平和幾個股東合夥，去年年底成立了公司，並投入1700多萬元建造電影院，起初打算在6月試營業，現在可以提前到5月底了。鄭平說，時間的縮短，使得企業前期成本降低。“早一天營業就可以早一天賣票有銷售收入啊。”

得益於“證照分離”改革，電影放映經營許可實行了告知承諾制。鄭平拿到放映許可證後，就可以馬上去申請影院編碼和數字證書，並獲得院線提供的影片秘鑰，這才可以播放影片。

李克強5月9日在全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上說，簡政放權改革成效必須要有具體衡量標準：一要看改革後企業申請開辦的時間壓縮了多少；二要看投資項目審批提速了多少；三要看群眾辦事方便了多少。要形成明確的量化指標，不能用模糊不清的概念。

鄭平說，國家現在改革力度很大，作為企業也確實從中受益。“原來要一個多月才能審核發證，現在現場受理當場發證，確實促進了企業的成長和發展，希望力度越來越大。”

數據顯示，簡政放權兩年多來，國務院部門共取消或下放行政審批事項537項，本屆政府承諾減少三分之一的目標提前兩年多完成。投資核準事項中央層面減少76%，境外投資項目核準除特殊情況外全部取消。工商登記實行“先照後證”，前置審批事項85%改為後置審批;註冊資本由實繳改為認繳，企業年檢改為年報公示。資質資格許可認定和評比達標表彰事項大幅減少。中央層面取消、停征、減免420項行政事業性收費和政府性基金，每年減輕企業和個人負擔近千億元。

這一系列改革舉措有力解放和發展了生產力，激發了市場活力和社會創造力。新增市場主體去年達1293萬戶，其中新註冊企業增長45.9%，城鎮新增就業達到1322萬人。今年1~4月，新註冊企業繼續保持每天1萬戶，城鎮新增就業445萬人。

李克強再推簡政放權 促民資配套政策“正在研究”

李克強總理日前再提簡政放權，其中對於市場準入，他以“三個凡是”表達強烈而徹底的改革決心。

“三個凡是”即：凡是法律法規未明確禁入的行業和領域，都應允許各類市場主體進入;凡是已向外資開放或承諾開放的領域，都應向國內民間資本放開;凡是影響民間資本公平進入和競爭的不合理障礙，都要統統打掉。

李克強是在9日召開的全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上做出上述表示的。這次會議總結了三年多來簡政放權、放管結合、優化服務改革情況，並部署下一階段重點工作，以更有力舉措深化“放管服”，推進行政體制改革、轉職能、提效能。

簡政放權每年為企業減負1500億

本屆政府成立之初曾承諾要減少行政審批事項三分之一以上。三年多來，國務院部門共取消和下放行政審批事項618項，占原有審批事項的36%，本屆政府承諾的目標提前超額完成。

非行政許可審批徹底終結，連續兩次修訂政府核準的投資項目目錄，中央層面核準的項目數量累計減少約76%，95%以上的外商投資項目、98%以上的境外投資項目改為網上備案管理。實施商事制度改革取得明顯成效，工商登記由“先證後照”改為“先照後證”，前置審批精簡85%。個人和企業資質資格認定事項壓減44%，中央政府定價項目減少80%。

李克強表示，加大減稅和普遍性降費力度，先後出臺了一系列稅收優惠政策，不斷擴大營改增試點範圍，砍掉了大部分行政審批中介服務事項，取消、停征、減免一大批行政事業性收費和政府性基金，據測算每年可減輕企業負擔1500多億元。

李克強在講話中同時指出，政府仍然管了很多不該管的事，一些該管的卻沒有管或沒有管住、管好，轉職能、提效能還有很大空間。該放的權有些還沒有放，一些已出臺的放權措施還沒有完全落地。

為此，必須在更大範圍、更深層次上深化簡政放權、放管結合，進一步優化服務，繼續推進行政體制改革、轉職能、提效能，促進去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，牽引和帶動其他方面的改革，推動全面深化改革。

李克強表示，推進簡政放權改革，是要為市場增活力、為發展添動力。要有衡量改革成效的具體標準，這起碼有三個，就是改革後企業申請開辦的時間壓縮了多少、項目審批提速了多少、群眾辦事方便了多少。簡政放權要堅持“簡”字當頭，把該放的權力徹底放出去，能取消的盡量取消、直接放給市場和社會。

推進政府監管體制改革

李克強指出，目前我國市場經濟秩序還不規範，不公平競爭現象還大量存在。給市場放權不是放任，而是為了騰出手來加強監管。只有管得好、管到位，才能放得更開、減得更多。要改革監管體制，創新監管模式，強化監管手段，切實提高事中事後監管的針對性、有效性，使市場活而不亂。

具體而言，要實施公正監管，推進綜合監管，探索審慎監管，促進各類市場主體公平競爭。要在降門檻、同規則、同待遇上下功夫，凡是法律法規未明確禁入的行業和領域，都應允許各類市場主體進入;凡是已向外資開放或承諾開放的領域，都應向國內民間資本放開;凡是影響民間資本公平進入和競爭的不合理障礙，都要統統打掉。

國務院有關部門正在研究促進民間投資的配套政策和實施細則。要在相關試點基礎上，抓緊建立市場準入負面清單制度，破除民間投資進入電力、電信、交通、油氣、市政公用、養老、醫療、教育等領域的不合理限制和隱性壁壘，堅決取消對民間資本單獨設置的附加條件和歧視性條款，做到一視同仁、同股同權，切實保障民營資本的合法權益。

李克強還提到，要大力促進教育公平，改造農村薄弱學校，逐步消除城鎮學校“大班額”現象，落實和完善農民工隨遷子女在當地就學和升學考試政策，繼續擴大重點高校面向貧困地區農村的招生規模。深化戶籍制度改革，放寬城鎮落戶條件，加快讓居住證覆蓋未落戶的城鎮常住人口，提高居住證的“含金量”，保障他們依法享有居住地教育、就業、醫療、社保等基本公共服務，著力解決三個1億人問題。

提高行政辦事效率

李克強指出，為人民群眾提供比較充裕的公共產品和優質高效的公共服務，讓老百姓過上好日子，是政府的重要職責，在當前形勢下也可以增加有效投資、鼓勵居民消費，有利於頂住經濟下行壓力。轉變政府職能，要從人民群眾需要出發，加強薄弱環節、解決突出問題，努力提升服務能力和水平。同時，轉變政府職能的成效，最終要體現在辦事效率的提升上。

提高行政辦事效率，具體體現在提高“雙創”服務效率、提升公共服務供給效率和提高政務服務效率。要推進政府職責優化配置和統籌整合，減少部門職能交叉，理順職責關系，解決制度“碎片化”問題。同時，要推進流程優化再造。政府所有事項都要有規範的標準，程序上簡約、管理上精細、時限上明確，推動政府運轉流暢高效，決不可久議不決、久拖不辦。

李克強表示，優化政府服務，還要切實兜住民生底線。現在仍有一部分社會群體生活比較困難。全國有6600萬低保人口、8500萬殘疾人、5500多萬農村貧困人口，還有320萬流浪乞討人員。當前，一些地區財政收支壓力加大，但再困難也要保住基本民生、兜住底線。底線兜住了，也可為創業者特別是青年人創業解除後顧之憂，即使失敗了也有機會再次創業。要不斷完善社會保障制度，政府工作報告已對此作出部署，地方各級政府一定要不折不扣落到實處。

“中國第一鎮”官員談新型城鎮化試點：簡政強鎮改革還要繼續突破

走在廣東東莞市虎門鎮的中心區域，恍若來到了一個大城市：高樓林立，某知名地產公司的樓盤間或映入眼簾。

這個位於東莞西南隅、建成區面積不過78平方公里的小鎮曾因工業造就的經濟實力被譽為“中國第一鎮”。即便近年來不再雄踞中國百強鎮榜首，其經濟總量仍相當於一個中等城市，不容小覷。

去年5月，在國務院出臺新型城鎮化綜合試點方案後，虎門和東莞另一強鎮長安被當地設立為新型市或區，提高行政管理權限。一年多過去，試點落實得如何?當地政府又有哪些訴求?

近日，第一財經記者跟隨國家發改委調研組奔赴虎門和長安後發現，雖然撤鎮後究竟是設區還是設市，尚未明確，但是簡政強鎮事權改革實現了多項突破，虎門和長安的行政管理權限基本已經達到縣一級政府的水平。

與此同時，經濟總量也在快速增長。2015年，虎門生產總值447億元，同比增長8.1%;長安生產總值400.5億元,同比增長高達11.1%。

但在提高管理權限的同時，如何進一步調整鎮的稅收分成比例，以便與撤鎮後的行政體制相適應，成為當地市鎮兩級政府共同探討的話題。

行政管理權限提高

在改革開放的滾滾浪潮下，許多寂寂無聞的小城鎮伴隨著工業化步伐的加速和外來人口的大量湧入，成為中國區域版圖中耀眼的坐標。

然而，由於城市管理體制的束縛和制約越來越明顯，許多經濟強鎮出現“小馬拉大車”的情況：行政管理級別、機構設置和事權配置等和龐大的經濟總量不匹配。

就拿包括虎門、長安在內的一些珠三角經濟強鎮來說，他們的經濟體量相當於內地一個地級市，但管理權限只是科級，鎮一級行政部門無法提供適合經濟社會發展需要的公共服務。有人曾將這一矛盾形象地描述為“責任如西瓜、權限如芝麻。”

2014年底，國家發改委通知印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，全國共有62個城市(鎮)被列為試點地區，東莞是其中之一。根據方案，虎門鎮和長安鎮將進行撤鎮設市設區試點，並被賦予縣級管理權限，重點解決上述“小馬拉大車”問題。

次年5月，東莞出臺了具體的落實方案。具體做法為，精簡班子配備，新型市或區不按有關規格配備四套班子;減少行政層級，新型市或區不設街道辦事處，在行政架構上繼續實行扁平化管理模式。另外一個頗為外界關註的點是，通過梳理新型市權責清單，進一步簡政放權，直接賦予虎門、長安縣級管理權限，推動事權下放。

這不是東莞“富可敵市”的鎮第一次在行政體制上進行改革。早在2009年，東莞就開始效仿浙江的紹興和義烏，開展擴權強鎮的試點，以破解城市管理體制的制約。2010年，強鎮擴權改革在東莞全面鋪開，多項權限下放到鎮。

6月29日，在由東莞市、鎮兩級官員參加的座談會上，東莞市編辦行編科科長曾智明介紹，2009年以來，東莞市共計將市經信局等35個行政機關的531項經濟社會管理事項及權限以委托、交辦等形式交由相關鎮實施，內容涵蓋了經濟和教育等多個方面。

他說：“多項市一級部門代為行使的縣級事權及其他權限也下放給了各中心鎮行使，進一步理順了市和鎮街兩級的權責關系。同時，由於減少了審批層級，下放審批事項的辦理時間普遍縮短3—8個工作日，提高了行政效率，節約了行政成本。”

他補充道：“經過六年多的時間，虎門鎮和長安鎮等中心鎮的行政管理權限得到切實擴大，已經基本達到了縣一級政府的水平。”

缺乏法律主體資格制約管理

雖然上述兩項改革擴大了鎮一級政府的經濟社會管理權限，但是由於部門權限鎮級不具備嚴格意義上的法律主體資格，造成在行政審批和行政執法中仍存在制約。

在當天的座談會上，虎門鎮一位負責人表示，最大的挑戰是社會管理。“你看人這麽多，產業這麽多，所有的責任都在我們基層政府，但是我們連法律主體都不是。如果我要拆個違建的房子，我們需要向相關部門去申請，然後走較長時間的程序，這樣違章建築商就不太顧忌。”

他舉例說，此前虎門鎮一位開發商建造一棟違法建築。早在他打樁的時候，虎門鎮政府就發出停工通知書，但是開發商扔下一句話：“你們八個月後再來吧。”

東莞市編辦行編科科長曾智明解釋，許多放權事項，法律法規對行使主體有明確規定，多是縣級以上人民政府及其部門。在改革中，東莞市主要通過委托的方式下放事權到鎮一級，但根據«中華人民共和國行政強制法»規定，行政強制措施權不得委托，從而導致鎮一級不能通過放權政策實施行政強制措施或行政強制執行。

探索調整財政分成比例

東莞市在下放大量權限給各中心鎮行使的同時，也著力擴財權、增財力，強化鎮一級的財政保障。

曾智明介紹，東莞市將現行保留作為市級收入的10家原市屬大型工業企業下劃屬地鎮街管理，其稅收鎮街參與分成。另外，也規範了基本公共服務財力性補助制度，凡鎮街標準支出超過標準收入的，由市全額給予補助。

不過，上述兩個鎮希望能進一步提高分成比例。長安鎮一位負責人表示，我們要解決的事情比普通的一個鎮要多得多。

他以數量龐大的外來人口為例：長安鎮本地人口只有4萬多，但是常住人口高達66萬，外來人口和本地人口的比例之高在全國來說都是數一數二的。

他說：“要想留住這些外來人口，為產業發展做出支撐，就要推動這些人口的市民化，成本約12.4萬元/人。加上為這些外來人口提供的社會管理和配套措施，耗資巨大。”

東莞市民政局區劃地名科科長莫曉宇表示，當地市鎮利益分配矛盾仍然不變，財稅分成等傳統觀念上的障礙仍然存在。

第一財經記者從東莞市財政局了解到，在稅收方面，東莞市按照一定的比例上交給國家後，除了由市財政投資的基建項目稅收等規定的稅收之外，其他的全部和鎮五五分成。在非稅收方面，有些也是五五分成，有些則是全部返還。

為了激勵和扶持鎮街發展，東莞市財政局也規定，從2016年起，以2015年為基期年，參與分成稅收增量部分，按照50%~80%的比例返還。此外，在2016年，東莞市安排對鎮街財力性轉移支付總額20億元，並從2017年起每年遞增10%。

清理失效文件 順應簡政放權

大道至簡。隨著全面深化改革和經濟體制市場化不斷推進，政府與市場在經濟社會中擔任的角色逐步轉變。本屆政府執政以來，一直將簡政放權奉若圭臬，國務院各部門除了將行政審批事項多番削減外，對一些過期、失效的政策文件，也逐步開始清理。

在6月15日召開國務院常務會議上，李克強總理宣布失效506件與現行法律法規不一致、不利於辦事創業、不適應經濟社會發展需要的政策性文件。緊接著，經李克強總理簽批，國務院日前即印發《關於宣布失效一批國務院文件的決定》(下稱《決定》)。

《決定》指出，對不符合現行法律法規或沒有法律法規依據，不適應經濟發展需要、嚴重束縛企業生產經營和管理活動，設立的審批事項已取消或下放，或不同文件對同一事項重複要求、規定不一致等文件宣布失效。旨在推動簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展，營造實施創新驅動發展戰略、推動大眾創業萬眾創新的良好環境，促進新經濟、新動能成長。

清理文件工作的序幕由2010年4月國務院辦公廳發布《關於做好規章清理工作有關問題的通知》拉開，歷時五年共清理489件。而此次清理的506件政策性文件較上一次覆蓋面更廣、更多面全面、更符合現實需求，將繼續釋放更多改革紅利。

文因時而異。事物都處在永不停息變化發展之中，都有其產生、發展和滅亡的歷史。這些被清理的文件，是特定時期針對具體問題做出相關規定，能夠適應當時的歷史環境，對當時的發展也發揮過積極作用，但是經過一段時間的運行，隨著社會經濟發展，這些文件已經不再適應發展需求。此番及時清理，目的在免於因政策、法規的矛盾沖突影響發展進程、束縛發展腳步。

因此，全面清理失效政策文件，是持續推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，建設法治政府的重要舉措，對更大發揮市場機制作用，營造實施創新驅動發展戰略，推動大眾創業、萬眾創新的良好環境，促進新經濟、新動能成長，具有重要意義。

與此同時，部分失效的政策性文件，與現行政策偶有向左之處，或者在某些利益和權欲中“急流不勇退”，這也可能導致尋租空間。正如李克強總理所說：“咱們一些地方和部門，明明發了新文件，卻仍拿以前的舊文件來‘糊弄’企業和老百姓，‘卡’人家。”也就是說，必須正視這種現象存在，堅決查處把廢止舊文件當作權力“把著不放”的問題，才能真正推進簡政放權、放管結合、優化服務改革。

此外，國務院層面的失效政策文件清理了，地方政府也不應懈怠，畢竟，各地方政府的時效性政策文件與企業和民眾關系更近。因此，各地應響應國務院層面號召，及時全面清理失效性政策文件，積極成為經濟發展的助推器。

《決定》亦要求，各地區各部門要做好政策銜接，完善事中事後監管，防止出現“空檔”。要加大工作力度，繼續抓緊清理和廢止不符合現行法律法規或沒有法律法規依據，不利於穩增長、促改革、調結構、惠民生的政策文件，堅決破除對企業和群眾幹事創業的各種束縛，進一步激發市場活力和社會創造力，促進經濟社會持續健康發展。

中國投資簡政放權一放到底 非負面清單項目只需備案

新華社18日受權播發《中共中央國務院關於深化投融資體制改革的意見》(下稱《意見》)。意見明確，實行企業投資項目管理負面清單制度，除目錄範圍內的項目外，一律實行備案制，由企業按照有關規定向備案機關備案。

此外，還要建立企業投資項目管理權力清單制度和企業投資項目管理責任清單制度，將各級政府部門行使的企業投資項目管理職權以清單形式明確下來，厘清各級政府部門企業投資項目管理職權所對應的責任事項。

對於這一新模式，國家發改委主任徐紹史針對這一文件做解讀時表示，實行這一模式至少需要三個條件。一是要以清晰、完善、可操作的發展規劃、產業政策、技術標準、安全標準等準入性政策條件為前提；二是要以健全的社會信用體系為基礎，對失信企業實行聯合懲戒、對守信企業實行聯合激勵；三是要有全面、高效、有約束的監管、處罰制度為保障。

中國體改研究會副會長、廣東省體制改革研究會會長周林生也曾強調，企業投資項目清單管理制度明確了政府有權幹什麽，不該幹什麽，應該如何監管市場。它確保了公權力的公正性、公開化和透明度，是明確政府與市場邊界的重要制度安排。

記者了解到，企業投資項目負面清單管理制度在地方上已有實踐。2013年，上海自貿區掛牌成立後，正式啟動針對外商投資的負面清單管理模式。在此之前，中國對企業投資執行的是審核制，雖有產業指導目錄指引，但企業在確定投資方向時，還是經常會遭遇準入困境。

2015年2月，國家發展改革委批複廣東省開展企業投資項目負面清單管理試點，要求廣東省通過1~2年的時間試點，為全國實行統一的市場準入負面清單探索路徑、積累經驗、提供示範。

作為國家發改委批複的首個企業投資管理體制改革試點省份，廣東也是全國率先實行企業投資管理體制改革的省份。從2015年3月1日起，廣東省正式實施《廣東省企業投資項目實行清單管理的意見(試行)》，企業投資項目準入負面清單、行政審批清單、政府監管清單“三份清單”格外引人註目。

負面清單管理模式有助於提高監管效率，降低企業決策成本。“三份清單”的出爐，意味著企業在廣東投資將“法無禁止即可為”，政府行政審批權責“法無授權不可為”，政府監管則“法定職責必須為”。

廣州市政協常委曹誌偉曹誌偉在今年全國“兩會”期間指出，權力清單(行政審批清單)規範了政府的行政審批權力和標準，優化了審批流程，讓企業不再遇到“旋轉門”、“彈簧門”;責任清單(政府監管清單)明確了政府部門的監管職責;而負面清單，使企業能夠“法無禁止皆可為”，明確和擴大了非國有企業可投資範圍和投資決策自主權，讓企業投資少走彎路。

值得一提的是，企業投資項目負面清單管理制度的建立，不僅企業辦事方便了，職能部門也如釋重負。據《南方都市報》報道，一位廣東政府部門的負責人說，很多時候是否應審批很難把握，不批可能說不作為，批了又有可能犯錯誤，現在政府對什麽能批、什麽不能批給出明確的界限，職能部門的工作也輕松了。

除了上海和廣東，東北老工業基地也已經開始投資負面清單的嘗試。

2015年9月，遼寧省政府印發了《關於試行遼寧省企業投資項目負面清單管理的指導意見》，同時《企業投資項目準入負面清單(試行)》也隨之發布，標誌著遼寧省內資企業開始正式試行負面清單管理模式。此次負面清單中列出的禁止和限制企業投資的項目和領域共768項，其中禁止投資的涉及四大類、20個行業、655項，限制投資的12個行業、113項。

除了明確提出備案制，《意見》提出，探索建立並逐步推行投資項目審批首問負責制，投資主管部門或審批協調機構作為首家受理單位“一站式”受理、“全流程”服務，一家負責到底。

徐紹史說，這是在投資項目服務管理方面的制度創新，主要目的是在簡政放權、實行並聯審批後，加強對項目前期工作的統籌協調，為項目單位提供實實在在的便利。

並購重組監管定調：簡政創新與從嚴監管齊下

伴隨重組新規的落地和適行，以及監管審核工作的引導，並購重組市場的發展趨勢已逐漸明朗。證監會副主席姜洋在近期公開發言中稱，證監會將繼續完善並購重組機制，同時也將強化對“忽悠式”、“跟風式”重組的監管力度。對照新規政策和監管層表態，針對並購重組的監管風暴和支持力度都未有減弱之勢，從嚴監管和簡政創新未來或仍將長期並行。

鼓勵並購重組立場不改

不管是已修訂和實施的重組管理辦法，還是年內的多次公開表態，監管層都在不斷強化著鼓勵並購重組良性發展的立場。

證監會官網9月27日發布新聞稱，姜洋在四川上市公司並購重組高層研討會上指出，黨中央國務院高度重視通過推動企業並購重組優化資源配置、促進結構調整和產業升級。在推進上市公司並購重組過程中，證監會也一直高度重視市場化、法制化建設，包括推動大幅取消和簡化行政審批事項，創新事中、事後監管方式等。當前，九成的上市公司並購重組交易都已無需證監會審批。

簡政創新，已經為並購重組市場的發展帶來積極效果。姜洋總結稱，去年全市場上市公司並購重組交易共計2669單，交易金額2.21萬億元，同比增長52%。橫向整合的產業並購，已逐漸成為主流趨勢。

對於未來並購重組的監管趨勢，姜洋也給出了明確的思路。其表示，證監會將繼續完善並購重組機制，積極協調各方推動消除跨行業、跨地區、跨所有制並購重組的障礙，加大對企業通過並購重組做優做強、提升效能的支持力度。

值得註意的是，在年內掀起的監管風暴中，監管層已多次對鼓勵並購重組良性發展的立場予以強調。

在今年5月，涉及影視、遊戲等四行業跨界定增被叫停的傳聞傳出;證監會隨即出面澄清，稱再融資和並購重組政策沒有任何變化。緊隨其後的並購重組委會議上，升華拜克、利歐股份的跨界重組過會，進一步打消市場對“一刀切”式監管審核的疑慮。

次月，證監會宣布就修訂重組管理辦法公開征求意見，全面清理整頓由借殼上市引發的市場亂象。新規調整幅度大、涉及內容多、覆蓋面廣，因此也被市場稱之為“最嚴借殼新規”。修訂後的管理辦法已在9月9日正式實施。在修改說明和此後的相關問答中，證監會都強調，此次修改意在給“炒殼”降溫，促進市場估值體系的理性修複，繼續支持通過並購重組提升上市公司質量，引導更多資金投向實體經濟。

對於支持並購重組市場發展的態度，在新規的兩處調整中體現得更為明顯。其一是在公開征求意見階段明確的60個月首次累計原則期限。按照原先的規則要求，一旦收購和變更上市公司控制權後，將終身累計計算向收購人購買的資產總額的占比;此次明確適用的期限後，交易預期和操作都將更加明晰。

另一處調整，是在新規正式發布實施時啟用的一個月“冷淡期”原則。此前，上市公司在披露重大資產重組預案或草案後且主動終止時，需承諾3個月內不再籌劃重大資產重組;在證監會近期的修訂和調整中，該期限縮短至1個月。若上市公司在3個月內再次啟動重組，應在新啟動的重組預案和報告書中重點披露前次終止、短期內再次重啟的原因。市場觀點對此表示，此舉將有利於上市公司縮短重組進程、提高資本運作效率。

上述調整也迅速在資本市場得到響應。截至目前，新近發布的終止重大資產重組公告中，上市公司多已開始適用新的 “冷淡期”規則調整。近期，除浩物股份在終止重組的同時承諾未來2個月內不再重啟之外，安源煤業、*ST藍豐、諾德股份、長航鳳凰等上市公司均承諾，終止當前重組的一個月內不再啟動重組。

從嚴監管持續發威

與鼓勵並購重組良性發展的立場同樣堅定的，還有從嚴的監管態度。姜洋在上述發言中同時強調，證監會未來將繼續強化對“忽悠式”、“跟風式”重組的監管力度，加強對並購重組的信息披露和事中、事後監管，切實促進並購重組更好地提升上市公司質量。

事實上，持續了半年多的並購重組監管風暴當前仍沒有減弱之勢。年內截至目前，已有18家上市公司的並購重組申請被否;尤其在今年6月重組管理辦法修訂出臺後，僅3個月就新增10起被否案例。

持續盈利能力仍是重組被否的重災區。本月19日，證監會並購重組委第68次會議的審核結果公布，神農基因的發行股份購買資產的申請未獲通過。審核意見稱，神農基因重組的標的公司未來持續盈利能力具有重大不確定性，不利於提高上市公司資產質量、改善財務狀況、增強持續盈利能力。

此外，對於並購重組相關主體資質的審核也有趨緊之勢。按照並購重組委的工作公告，9月28日周三原計劃審核恒信移動、輔仁藥業、*ST興化的發行股份購買資產申請。就在上會前的26日，證監會宣布暫停對輔仁藥業的申請審核。27日晚輔仁藥業發布公告稱，由於信披違規，公司董事長與董秘將在10月8日接受河南證監局監管談話，並進入證券期貨誠信檔案。根據《上市公司證券發行管理辦法》規定，上市公司董、高層人士36個月內收到證監會行政處罰、12個月內受交易所公開譴責或涉嫌違法違規而被調查等情況，均不得推進非公開發行。

在新規的全面約束、監管審核收緊、盈利能力從嚴追問的多重震懾下，上市公司推進並購重組更趨謹慎。

熊貓金控9月27日晚宣布終止重大資產重組。據此前公告，公司擬募集不超過38.5億元，並全部投向網絡小額貸款、互聯網金融大數據中心等互聯網金融項目。有投行人士此前就向本報指出，針對涉及互聯網金融的再融資監管一直趨嚴。而熊貓金控方面也在此次公告中稱，此次終止重組是由於再融資政策法規、資本市場環境、融資時機等因素發生諸多變化。

綜藝股份在9月25日晚宣布了終止重大資產重組的公告。自年初停牌後，綜藝股份就在推進對私有化後的中星微旗下公司中星技術的收購;標的資產作價101億元，溢價超過20倍，其估值甚至超過了母公司。值得註意的是，近期多起重組均涉及不同市場的資產估值差異問題，市場也對跨市場套利的現象保持密切關註。博通股份、揚子新材在本月已先後宣布終止重組。綜藝股份在27日的說明會上表示，此次重組終止主要是由於監管政策存在不確定性。

據不完全統計，自9月9日修訂後的重組管理辦法實施以來，也有超過20家上市公司自行終止了重大資產重組或非公開發行股票。其中，多家上市公司公告均指出，終止重組是由於政策法規和市場環境生變。