📖 ZKIZ Archives

國務院批複同意撤銷郫縣，設立成都市郫都區

據四川人民政府網站7日消息，經國務院批準，同意撤銷郫縣，設立成都市郫都區，以原郫縣的行政區域為成都市郫都區的行政區域，郫都區人民政府駐郫筒街道望叢中路998號。

成都行政區劃圖

今年5月16日，經國務院批準，同意將資陽市代管的縣級簡陽市改由成都市代管。

四川省政府網站截圖

郫縣地處成都市西北部、成都平原腹心地帶，東靠金牛區、南鄰溫江區、青羊區、西連都江堰市、北接新都區、彭州市。

作為2016年四川唯一一個百強縣，郫縣人口高達80萬，面積437.5平方公里。

由於“杜宇化鵑”美麗傳說，郫縣別名鵑城，郫縣縣花杜鵑花，郫縣縣鳥杜鵑鳥。2016年5月，郫縣成為國務院首批雙創“區域示範基地”。

溫郫大道昨日全線通車 18分鐘從溫江跑到郫都

昨日，溫郫大道（郫都區稱南北大道）全線正式通車，記者也在第一時間試跑全程。溫江區交通運輸局相關負責人表示，溫郫大道作為五環（成環）路的一段，按照城市主幹道設計，設計時速60公里，雙向6車道，今後往返於溫郫兩地將直接走溫郫大道，不再繞行老溫郫路，節省15分鐘以上。

開著車走在暢順的大道上，突然，前面卻無路可走，一片農田成為阻隔。昨日，斷頭8年的溫郫大道正式打通斷點，全線通車。昨日，本報記者驅車來到溫郫大道的起點（溫郫大道與芙蓉大道的交匯處）實地體驗溫郫大道。記者看到，原本溫郫大道之間的斷點已經被打通，路面非常平坦，記者驅車行駛在上面跑起來也非常舒適。大約經過18分鐘，記者抵達了郫都城區。

“溫郫大道原本是一條斷頭路，由於斷點部分是兩區交匯處，又呈犬牙交錯狀，因此一直未打通。”溫江區交通運輸局相關負責人介紹，去年6月溫郫大道正式開始打通斷點工程，經過6個月的緊張施工，去年底，溫郫大道“斷頭路”實現貫通（形成通車能力），昨日，溫郫大道正式通車，存在8年的“斷頭路”正式成為歷史。據了解，溫郫大道在溫江和郫都有著不同的名字，溫江段叫作溫郫大道，郫都段叫作南北大道，整條道路采用雙向六車道，中央設有綠化隔離帶，設計時速為60公里。“溫郫大道連接郫都南北大道，全長約13.7公里，其中溫江段長約5.7公里，郫都段長約8公里。”溫江區交通運輸局相關負責人介紹說。此次溫郫大道打通工程包括溫江段349米、郫都段1400米，通車後，五環（成環）路溫郫大道段也正式全線通車，溫江、郫都、高新區（西區）三地的交通聯系也將更加便捷和緊密。

在通車現場，說起之前的溫郫大道斷頭路，多數市民都紛紛搖頭表示無奈。市民張先生說，曾經，由於不熟悉路況，到了“斷頭路”後，不得不繞行村道通過。而今，困擾兩地市民多年的問題終於得以圓滿解決。記者在溫郫大道看到，該路段大小車輛川流不息，市民對該路的打通，紛紛點贊。“溫郫大道這下打通了，去郫都上班也就方便了。新打通的道路路面特別寬，整條路暢通無阻，開車行駛在上面感覺非常爽。”市民張先生開車行駛在剛通車的溫郫大道上，很是興奮，“一路順暢行駛，真是痛快淋漓。”

在溫郫大道未通車之前，從溫江到郫都，主要有老溫郫路、芙蓉大道-西源大道、成溫邛高速-繞城高速-成灌高速三條線路。此次打通的溫郫大道，是溫江到郫都兩地的直線距離最短的通道。屆時往返於溫郫兩地將省去6公里的路程，少花費15分鐘以上。“下一步，我們還將盡快研究沿溫郫大道開行溫江至郫都公交線路。”溫江區交通運輸局相關負責人說，公交的開行將進一步方便兩地居民的出行，充分發揮道路作用，加強兩地的交通聯系。

集體經營性建設用地入市調查：郫都2萬畝土地如何激活

位於成都市郫都區唐昌鎮戰旗村老村委會地塊的第五季香境湖今年將竣工，與以往開發商從政府手中取得國土建設用地使用權不同，這是全國第二宗、四川第一宗掛牌的農村集體經營性建設用地使用權入市地塊。

2015年，郫都區等33個縣（市、區）成為全國人大常委會授權開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點地區。截至目前，郫都區共有29宗農村集體經營性建設用地使用權入市交易，交易面積349.88畝，成交金額2.1億元。

由於試點得到積極推進，取得比較好的成果，2016年，國土資源部副部長張德霖在郫都區調研時表示：“四川成都郫都、廣東南海和浙江德清成為全國農村土地制度改革試點的三駕馬車。”隨著試點推進，郫都區的經驗正在推動國家相關法律的修訂完善。

2萬畝潛在土地資源

戰旗村這宗地面積13.447畝，包括原村委會辦公樓、戰旗複合肥廠、預制廠。成交價格52.5萬元/畝，如果加上受讓人向政府繳納的土地增值收益調節金，總價格超過60萬元/畝。鎮上的國有土地價格在70萬元~100萬元/畝，這宗土地與國有土地價格也比較接近。

戰旗村有一家被稱為成都“普羅旺斯”的“媽媽農莊”，是四川第一家規模化種植薰衣草的基地。受讓方想依托“媽媽農莊”建成集購物、餐飲、娛樂、酒店、文化、創意為一體的特色商業街。戰旗村也希望從傳統農業向旅遊業轉型，建設鄉村旅遊目的地。

媽媽農莊

戰旗村支書高德敏介紹，在出讓之前，戰旗村先召開了村民代表大會，啟動這項工作。戰旗村在2011年成立了戰旗村集體資產管理公司，鎖定集體經濟組織成員1704人，村民代表大會授權由該公司對集體經濟組織資產和資源統一經營管理。

郫都區改革的一項重要工作就是入市主體的認定。郫都區統籌局負責人表示，《民法總則》出臺之前，農村集體經濟組織村委會不具備法人資格，郫都區明確村委會、村民小組等自治組織，都不直接作為集體經營性建設用地入市的實施主體，而由具有市場法人資格的新型集體經濟組織作為實施主體，經授權代表農民集體開展集體經營性建設用地使用權的經營和入市。

獲得出讓收益款後，扣除土地整治成本和入市成本之後按照二八開比例進行分配，其中20%現金分配給1704名集體經濟組織成員，另外80%包括30%公益金、10%風險金和40%公積金的提取，其中公益金用於統繳社保、公共基礎設施維護等，公積金則用於集體經濟組織發展。

高德敏說，這宗土地交易後成交總額705.97萬元，扣除250萬元左右的成本，向1704名集體經濟組織成員成員現金分配了88.61萬元，人均增收520元，提取公積金後，集體經濟組織成員股增值2600元。

2月15日，中央財經領導小組辦公室副主任韓俊在“中國經濟50人論壇2017年年會”上表示，激活農業農村內生發展動力，關鍵要打好兩場硬仗。一場硬仗是激活市場，另一場就是激活要素。被認為是重頭戲的激活要素就是深化農村土地和集體產權制度改革。

他以浙江德清為例介紹，“集體經營性建設用地入市的第一錘是在德清，入市只有45塊地，不到400畝，成交額一個億。德清縣有1118塊地，一萬畝集體經營性建設用地下一步可以入市，如果都入市的話，可以帶來非常可觀的收益。最重要的是可以為當地農村新產業、新業態的發展註入巨大的推動力，跟當年發展鄉鎮企業一樣。”

在推動這項改革之前，郫都區也對全縣全區農村集體經營性建設用地進行了摸底。郫都區國土局相關負責人介紹，郫都區將2014年土地利用現狀數據庫中的集體建設用地數據及圖形與土地利用總體規劃和城鄉規劃疊加，得到符合“兩規”（土地利用總體規劃和城鄉規劃）的農村集體經營性建設用地數據圖斑總面積為2.29萬畝。結合權屬來源、入市可行性等因素，綜合確定試點期間可入市土地規模4932.79畝。

郫都區2萬多畝集體土地能夠入市將是很大一塊土地資源。四川省社科院副院長郭曉鳴表示，集體經營性建設土地入市，使得土地供給擴大，政府征地範圍縮小，征地矛盾會緩沖，而且也起到了資源配置優化的作用，城市房地產泡沫化也會有所緩解。

需求動力仍顯不足

不過，對於這樣巨大的市場，市場主體對此似乎還處於觀望階段。相比近5000畝可入市的體量，改革三年來，郫都區共出讓了29宗集體經營性建設用地，其中，商服用地298.78畝，倉儲用地37.92畝，工業用地13.19畝。

郭曉鳴表示，從需求方來說，受讓方動力還是不足，他們對集體土地的使用還有所顧慮，而且金融機構進入也不足，與受讓方一樣，他們對法律改革的穩定性、可靠性有疑慮。

在試點政策中，郫都區對集體經營性建設用地進行了用途管制，明確農村集體經營性建設用地不能用於房地產開發，只能用於旅遊、商業、工業等。

一位土地整理項目的負責人道出了企業方面的考量：相比而言，企業取得國有工業用地價格可能更便宜；做房地產不行，如果做商業、旅遊業，則需要長期持有物業的資金實力，這就需要金融支撐。

如何在確保基本農田保護面積不減少、質量不降低的前提下，結合農村社會經濟特點，突破土地利用規劃管理模式，利用好集體建設用地是一個難題

郭曉鳴說，雖然戰旗村根據《郫都區農村集體經營性建設用地使用權抵押登記辦法》，成功向成都農商銀行抵押融資500萬元。但從實踐工作來看，絕大多數金融機構和投資人的後顧之憂仍未完全解除。金融機構除了土地之外，還會考慮建築物、附著物等因素。

2015年2月，全國人大常委會授權試點地區暫停實施土地管理法和城市房地產管理法關於集體建設用地使用權不得出讓等規定，當年12月又決定授權試點地區暫時調整實施物權法、擔保法關於集體所有的耕地、宅基地使用權不得抵押的規定。

郫都區也鼓勵金融機構參與改革，采用了“一個機制、兩項獎勵”的融資鼓勵辦法，引導鼓勵企業融資。在農業銀行、成都農商行、郵政儲蓄銀行、村鎮銀行等6家試點金融機構先行先試的基礎上，鼓勵全區15家金融機構跟進。

其中，“一個機制”即創新風險分擔機制，將農村經營性建設用地使用權納入農村產權抵押融資風險基金保障範圍，由市區兩級風險基金對收購處置的凈損失按4：6的比例分擔。“兩項獎勵”即對開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款的金融機構實施專項獎勵和信貸獎勵，為金融機構和投資人解除後顧之憂。

集體經營性建設用地入市還面臨著規劃的限制，由於必須堅持耕地紅線不突破，集體土地入市不失控，試點地區都制定比較嚴格的規劃限制和用途管制。郭曉鳴說：“這些都是大尺度的規劃，沒有到具體地塊。”

郫都區國土局相關負責人也表示，農村集體建設用地大多是零星分散的，而農村地區基本農田保護率高，建設用地發展空間狹小，就地入市和調整入市項目極易與現有基本農田布局沖突，如何在確保基本農田保護面積不減少、質量不降低的前提下，結合農村社會經濟特點，突破土地利用規劃管理模式，利用好集體建設用地是一個難題。

還有一個可能即將面臨的問題，試點政策沒有關於農村土地二級市場的明確意見，也就是說，當受讓方獲得集體經營性建設用地之後再次出讓現在沒有政策支撐。這個問題事關改革推進進程，已經引起相關部門的重視，全國正在開展建設用地二級市場的試點改革工作，郫都區接到了國有建設用地和集體建設用地二級市場改革的工作，現正在擬定實施方案。

不僅如此，集體土地不像國有土地由土地儲備中心進行土地一級整理，集體土地上市前誰來投入？郫都區在試點過程中明晰了產權主體，將村集體經濟組織界定為土地入市主體，已經建立了65家資產管理公司。這些公司負責村集體包括土地等資產的經營管理，不過，受到人才等各方面因素影響，集體經濟組織運營管理能力參差不齊，這也制約著集體土地入市。

郫都區經驗推動修法

正是在這一系列破解難題過程中，郫都區積累了一些成功經驗：明晰產權主體，推動規範入市；圍繞“基礎管理、入市管理、配套管理”出臺了21個配套文件，形成了完備的規則體系；探索收益分配機制，建立兼顧國家、集體、個人三者的利益等。

其中，郫都區農村集體經營性建設用地入市主體認定的做法，創新性地規定了集體土地所有權人可以委托企業法人或其他組織作為入市實施主體，以受托人的名義行使土地出讓人的相關權利。同時，按照《信托法》界定集體所有權人與受托人和土地使用者之間的法律關系，一方面賦予受托人全面的代表權利，另一方面將土地所有權及其收益隔離於受托人的自有財產，從而保護農民集體經濟組織及其成員的土地財產權益。

另外，郫都區在統籌城鄉試點工作、探索集體建設用地流轉時，創新探索收取基礎設施配套費12%，這一實踐推動了國土部和財政部確定的收取土地增值收益調節金的決定。

郫都區的具體做法就是，參照國有建設用地征收標準，結合基準地價、規劃用途以及入市方面的差異實行分級劃分，由入市地塊的集體經濟組織按成交價總價款的一定比例向政府繳納土地增值收益調節金，政府將此項調節金專項用於農村區域的社會經濟發展和基礎設施建設，真正實現取於農村、用於農村。

對內部分配的“二八原則”則是集體經濟組織將繳納的土地增值收益調節金和扣除拆遷整治成本後的土地收益，按照村民自治原則，將不低於土地收益的80%作為集體公積金和公益金，用於集體經濟組織發展和村莊公益設施，提高農村的公共服務水平、壯大農村集體經濟，剩下的20%則用於村民現金分配，讓村民實現財產性增收，有更多獲得感。

不過，郭曉鳴也表示，這種做法雖然符合新型集體經濟組織的治理要求，兼顧了農民財產權利實現和農村集體經濟發展壯大的要求，但由於缺少“農村集體資產管理法（條例）”，集體資產的管理和運營如果缺乏規範化監管，集體資產就可能出現貶值，甚至流失。

實際上，這只是試點面臨的其中一項現行法律不適應。郭曉鳴認為，在實踐中，因部分法律法規滯後於實踐、相互沖突和條款缺失，農村集體經營性建設用地與國有建設用地“同地同價同權”存在關鍵性制約。盡快修訂相關法律法規，對於全面深化改革極具重要性和緊迫性。

比如，按照產權主體明晰的要求，郫都區引導村民集體探索成立集體資產管理公司、農村股份經濟合作社（聯社）等具有市場法人資格的新型集體經濟組織，作為入市的實施主體，然而這類主體因缺乏法律界定，在工商登記、稅務管理、資產監管中往往遭遇障礙。從需求方看，《土地管理法》第60條和第63條也規定，除“集體經濟組織興辦企業或聯辦企業”以外，不允許其他市場主體獲得農村集體經營性建設用地使用權。

郭曉鳴帶領課題組長期跟蹤調研郫都區集體土地入市試點，在此基礎上，提出了《關於農村集體經營性建設用地入市修法的建議》，其中涉及土地管理法9條修法建議、房地產管理法1條修法建議、物權法3條修法建議和擔保法2條修法建議。

其中，現行擔保法規定，鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建築物抵押的，其占用範圍內的土地使用權同時抵押。郭曉鳴的課題組建議，國有土地與集體土地抵押應體現同地同權。可以規定，只有以出讓和出資兩種方式設立的農村集體經營性建設用地使用權可以設定抵押。

按照部署，今年年底集體經營性建設用地使用權入市試點改革就將完成。今年的中央一號文件也提出，統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。今年兩會上，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，深化農村土地制度改革試點，賦予農民更多財產權利。

國土資源部部長姜大明在今年兩會“部長通道”上介紹，按照黨的十八屆三中全會部署，經全國人大法律授權，從2015年開始，全國有33個地區開展了農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點。兩年多來，各試點地區堅守底線、大膽實踐，已經探索總結出一批可複制、可推廣的改革成果。

“按照立法與改革同步原則，我們會同有關部門研究形成了土地管理法修正案草案，待批準後，將面向社會公開征求意見。”姜大明表示，土地管理法修正案草案，充分吸收了改革試點成果。