📖 ZKIZ Archives

三地目前仍割裂考慮自身利益，可能臨時需要更高一層機構介入，在長期由市場力量主導的背景下尋找契合點◎ 財新記者 於海榮 文yuhairong.blog.caixin.com 停滯多年的京津冀一體化再度升溫。與以往不同的是，此次由最高決策層推動，相關規劃由國家部委牽頭，超越了此前三地政府層面的推動。

4月9日，國家發展改革委網站發佈消息稱，正在會同有關部門和地方研究編制首都經濟圈一體化發展的相關規 劃，規劃範圍包括北京市、天津市和河北省。這一消息既透露了京津冀一體化的最新進展，也可以視為對此前保定集中承接首都部分行政事業單位功能轉移等消息的間接回應。

2月底中央明確提出京津冀協同發展後，三地以及三地所轄區市之間，政府機構互訪密切，各種傳言不斷吸引市場關注。各方希望，高層推動能突破行政分割，改變這一區域此前多年合作進展緩慢的局面，將京津冀打造成珠三角、長三角以外的另一經濟增長極。

但在中國人民大學公共管理學院教授陳秀山看來，京津冀一體化最大的問題是「明著合作暗著競爭」 ，目前仍是以競爭為主，三者定位有衝突、不協調。

「即使成立一個超越京津冀的國務院層面的協調機構，也不能完全決定三地的定位和產業佈局問題，這需要一個長期的過程，最終還是政府和市場共同作用過程，三地需要在各領域找到利益契合點。 」陳秀山對財新記者稱。

產業佈局暗戰

過去20餘年，京津冀簽署了多份三地、兩地合作文件，一體化相關問題屢次提出，屢次沒有實質性突破。最新的一組是2013年3月京津簽署的加強經濟與社會發展合作協議，當年5月底兩天之內簽署的 《北京市 - 河北省2013至2015 年合作框架協議》和《天津市河北省深化經濟與社會發展合作框架協議》 。

此次高層提出，推進京津冀協同發展，要「立足各自比較優勢、立足現代產業分工要求、立足區域優勢互補原則、立足合作共贏理念」 ，理順三地產業發展鏈條，形成區域間產業合理分佈和上下游聯動機制，對接產業規劃，不搞同構性、同質化發展。

但盤點近期三地政府的表態不難發現，三地在定位、產業佈局上的同構化問題並未解決，在表態協同發展的同時，貌合神離的局面並未改變。

三地當中，中央已經明確北京的定位，即全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。為強化這一核心功能，必須調整疏解非首都核心功能。北京提出，要克服 「捨不得」的思想，對不符合首都城市戰略定位要求的產業要有所不為，堅決把一般性產業特別是帶有汙染性質的產業清理出去。

北京市常務副市長李士祥在全國「兩會」時稱，北京將完善首都產業發展目錄和標準，不能發展的予以退出。

北京市市長王安順近期表示，北京市除了一些高新技術產業、金融業、文化創意產業以及其他必要的生產性服務業和生活性服務業，要切實調整轉移一批產業項目，北京市已經形成電子信息、生物醫藥、汽車、裝備製造、新能源、都市工業等六大工業行業，此外都可考慮將部分產業鏈向津冀地區轉移，讓北京周邊地區城市，通過產業轉移增強人口吸納能力。

作為產業轉移承接地的天津和河北，都將此視為重要機遇。河北希望承接京津兩地產業轉移，天津也希望承接北京的產業轉移。

目前中央對天津的定位是國際港口城市、北方經濟中心和生態城市。天津市委書記孫春蘭稱，這一定位與北京城市定位相輔相成、相得益彰，天津要發揮港口、製造業、教育、人才等優勢，承接高端製造業製造環節乃至整個產業鏈轉移和研發成果轉化。

中信證券首席經濟學家諸建芳近期就京津冀一體化到天津調研。他稱，天津希望能在以前定位的基礎上，加上金融創新和金融運營中心，雖然將北京的金融機構直接遷到天津不現實，但希望考慮後台業務能否放到天津。

全國 「兩會」期間，天津政協委員提交聯名提案，建議京津應發揮各自產業優勢，北京重點發展金融、信息、科技、商務、文化創意等高端服務業。天津發揮製造業優勢，做大做強航空航天、節能環保、智能裝備、生物醫藥等戰略性新興產業，加快發展為先進製造業服務的金融創新、金融交易、商務服務、科技研發等生產性服務業。

河北省對自身的戰略定位是打造優化城市佈局、現代產業體系、綜合交通網絡、生態涵養保護四個支撐區。河北對不同城市有不同定位。 《河北省委省政府關於推進新型城鎮化的意見》提出，充分發揮保定和廊坊首都功能疏解及生態建設的服務作用，進一步強化石家莊、唐山在京津冀區域中的兩翼輻射帶動功能。

不僅津冀之間存在競爭，河北各市之間也存在競爭。唐山市曹妃甸區提出，以北京現有的高端製造業的製造環節、其他製造業的整個產業鏈為主攻方向，重點承接北京石油化工、裝備製造等重化工業轉移。圍繞高端裝備製造、電子信息、節能環保、新材料、新能源、生物醫藥等領域，積極構建北京與曹妃甸之間的「總部-生產基地」鏈條。

保定則希望承接京津地區的汽車、新能源、航空航天、旅遊休閒、健康養老等產業轉移，重點建設高端裝備製造基地、戰略性新興產業基地、商貿物流基地、新機場臨空產業基地和社會公共服務基地。

盤點三地重點發展的產業，電子信息、新能源、生物醫藥、裝備製造、節能環保等產業，都是重合的。對三地在產業佈局中的同質化傾向，陳秀山稱，這些只是政府的目標和願望，建立在各自獨立的產業完整性基礎上，與市場基於要素成本的選擇並不一定一致。

他認為，未來可能的一個突破點是三地形成價值鏈分工，在生產、銷售、研發等各環節上形成合理佈局，而非將某些產業全部轉移出去。只有這樣，北京的輻射、帶動作用會加強，周邊的產業結構也能得到提升。

北京方迪經濟發展研究院副院長趙燕霞也稱，京津冀的合作重要的不在於產業類型，而在於產業環節，無論是哪個產業，只要是符合北京資源特點的研發、設計、總部、國際營銷等環節都可以留，只要是符合外埠區域成本導向、產業配套能力的都可以轉移出去。 「從本質上看，低端產業也有高端環節，新興產業也有低端製造環節，不能籠統一概而論。 」現在的狀況是，三地在產業轉移方面最先確定的是產業鏈之外的低端商貿業，如動物園批發市場、大紅門批發市場遷至河北。涉及產業鏈的產業規劃，尚需進一步探討。

功能疏解爭鋒

與產業佈局調整相比，市場更關注的是北京非核心功能向何處轉移。

3月保定將成副政治中心的傳言一出，催生了當地房價快速上漲。隨後這一消息被證實是河北的一廂情願，北京亦提出通州建設城市副中心的說法，這或許顯示出，北京功能疏解的爭奪，要比產業轉移要激烈得多。

從北京的首都核心功能看，醫療、教育等其他非核心功能需要疏解，但是北京設想的疏解，與網傳的行政事業單位以及醫療、教育機構搬遷，並不一致。

全國 「兩會」期間，李士祥就稱，對高校、醫院是否外遷，北京的原則是在滿足首都市民需要的前提下，再適度疏解功能， 「不是校本部、院本部都要外遷，而是不再擴大規模，同時鼓勵到外地辦分校、分院」 。

4月3日，北京市市委書記郭金龍在通州調研時提出，通州要抓住調整疏解非首都核心功能機遇，建好通州新城，完善城市副中心功能。這被視為對保定副政治中心的回應。

此前河北提出，著眼緩解首都人口壓力，積極承接首都的部分行政、科技、教育、衛生等功能，保定力爭成為北京功能疏解的集中承載地和產業轉移的首選地。

與承接產業轉移一樣，河北內部承接功能疏解的競爭也很激烈。保定之外，曹妃甸提出依託生態城，採取建立分院、分校、聯合辦學等方式，加快吸引京津的科研院所、職業院校落戶。

天津亦不甘落後。天津市市長黃興國稱，積極主動承接北京疏解功能，加強與中央企業、大院大所等的合作，促進教育、醫療等方面的合作，借重用好首都資源。

天津政協委員提交的前述提案建議，國家支持京津建立公共服務協同管理機制，推進社會保障服務一體化。優化文化、教育、衛生、體育等公共設施佈局，向完全實現一體化方向發展。

諸建芳稱，河北希望北京把非核心功能如教育、醫療機構轉移過去，同時希望天津的部分資源也轉移過去，但天津認為，與北京相比，自己的醫療教育資源也很稀缺。

「從基礎和條件看，天津疏解北京的功能更有利。 」陳秀山稱，天津與北京的合作一直未能實質性推開，天津需要增加對內對外的包容性。

趙豔霞提出，在承接功能疏解方面，各地應站在城市群建設的高度，圍繞做大文化和科技兩個功能，共同做大做強。

誰來主導一體化

目前來看，對京津冀協同發展最積極的還是政府。無論是承接產業轉移還是功能疏解，都是政府在主導，河北省承德市甚至提出，要把京津冀協同發展納入領導幹部綜合考核評價中。企業這一市場力量主體的聲音並不多見。

北京市社會科學院副院長趙弘提醒，在京津冀協同發展中，不能依靠行政命令，讓企業和事業單位搬遷，要考慮其可行性、代價、成本甚至後果。

他稱，歷史上北京結構調整曾有過教訓，將工業企業總部和製造全部搬到外地或郊區，造成高端人才流失，工業品牌基本消亡，以失敗而告終。如果與周邊城市交通建設不到位的情況下，強行命令一些企業總部、大學、醫院遷過去，員工在路上耗費大量時間，其結果只能是一流大學出去辦變成三流，一流醫院變成三流，企業消亡。

「硬條件是基礎設施，軟條件是制度。 」趙弘認為，高考制度、養老制度、醫療制度等都在阻礙著區域的一體化，消除制度瓶頸，完善公共服務，京津冀協同發展問題，不能操之過急也不能無所作為。

陳秀山也表示，在區域發展中，包括企業、居民、投資者在內的市場力量做選擇，主要看兩方面因素：硬件方面包括交通、通訊等基礎設施，軟件方面包括制度、規則、政府服務以及人才、自然環境等要素成本， 「硬件可以改善，軟件方面則是一個競爭過程。 」「政府可以在教育、醫療、環境、公共交通設施等公共資源領域發揮作用，市場方面，政府只能發揮有限的影響作用。 」他稱，比較可行的方式是，先從交通網絡改善入手。

北京市交通委透露，京津冀三地已經開始編寫交通協同發展計劃，到2020 年交通一體化體系將初步建成。

在承接功能疏導方面，各地都有意爭取政策支持。河北保定市市長馬譽峰稱，將向國家爭取，賦予保定一些先行先試權限，通過與北京合作共建等多種合作模式，率先在基礎設施對接、城市功能承載、產業分工協作、公共服務銜接等方面做一些有益的探索，並在財政收入、土地指標、環境能耗容量等方面嘗試與北京進行共用共享。

在土地指標上，三地已經行動起來。三地市國土資源部門通過調研座談，達成多項共識，包括探索土地利用年度計劃指標的統籌使用及建設佔用耕地跨區域實現佔補平衡；充分考慮土地資源稟賦、環境容量、土地價格及產業定位等因素，合理制定差別化的土地利用和供應政策，引導不同類別產業項目的轉移、承接和聯動；健全生態環境經濟補償及財政轉移支付機制等。

與長三角、珠三角相比，京津冀一體化發展相對緩慢。河北社科院經濟所所長薛維君認為，強勢行政分割阻礙了市場機制解決問題的通道。 「強勢行政分割」不同於一般行政分割，一般的行政分割通過平等對話和市場協商可以解決。如果首都不在北京，京津冀的大部分問題都可以解決。

有觀點認為，京津冀協同發展中，亟須一個超越三方的協調機構來推動。

北京市市長王安順表示，在區域協調發展初期可能需要中央的積極推動，建立區域發展規劃銜接機制、區域發展政策聯動機制和區域發展利益協調機制，加強頂層設計，統籌區域發展。

陳秀山認為，衝破障礙尤其是政府自己設置的障礙，只能靠更高一層的政府。從短期看，出於突破制度性障礙、大項目協調等考慮，國務院層面成立協調機構是有必要的。但是，要動態分析，這一機構應該是階段性的，從長期看還是要由市場力量來決定。

財新記者汪蘇對此文亦有貢獻

悠遊卡公司發行日本ＡＶ女優波多野結衣肖像悠遊卡，引發台灣社會兩極爭論，歸根究柢，柯文哲要求悠遊卡公司業務成長百分之百的ＫＰＩ，讓董座戴季全下了一著險棋，但這個ＫＰＩ合理嗎？行銷手法正確嗎？值得商榷。

撰文•郭淑媛

台北市長柯文哲一定沒想到，一張印有日本AV女優波多野結衣肖像的悠遊卡，害他險些從民意浪頭上摔下來。何以致此？他自己要負很大責任。

柯文哲的第一個責任，是他給悠遊卡公司訂了錯誤的KPI（關鍵績效指標）。悠遊卡公司董事長戴季全為了衝業績，以民營公司的促銷手段，拿來用在市政府主導人事、具有公共性的悠遊卡公司上，難怪引發社會爭議。

製造話題 不見得能衝高營收柯文哲先後要求悠遊卡公司「業務成長百分之百」、「今年營業額要增加五○％」，後來更加碼到一○○％，這些KPI幾乎是「不可能的任務」。

依據悠遊卡公司今年五月在台北市議會提出的報告，一四年營收十五億餘元，稅後淨利僅一億九千萬元。《今周刊》查閱悠遊卡公司過去五年財報，別說營收年增五 ○％，就連近三○％都只在一○年「曇花一現」，接下來三年則是微幅增減，一四年雖有一四．五八％的成長率，但這些前市長郝龍斌任內的成績，距離柯文哲的 KPI仍是天地之遙。

戴季全推「波卡」用意可能在於吸引男性使用悠遊卡，讓悠遊卡普及度大增，以達到柯文哲訂下的KPI。而柯文哲直至八月三十日，都還相當認同這項作法，當時 他說：「可以搞這麼大的風波，以民營公司的促銷手段，他（指戴季全）真是有夠厲害的！」然而，製造話題就能提高營收嗎？這可不一定。悠遊卡公司民股董事、 台新金控個金事業群執行長尚瑞強表示，希望以行銷吸引男性客層購買悠遊卡是可以的，「但持有與實質消費使用，是兩回事。」曾任悠遊卡公司董事長特助的市議 員徐弘庭也指出，要做到柯文哲天馬行空一年業績增加一倍，應該要往提升卡片的使用範圍以及使用率下手，增加小額消費的通路點等。

悠遊卡目前發卡五一二八萬張，但其中近二年未動用有一千四百多萬張，提升使用率恐怕才是增加營收的王道。

不過，悠遊卡公司是否要以追求獲利成長為目標，值得商榷。市議員梁文傑指出，台北市府成立悠遊卡公司目的本不在賺錢，悠遊卡具有壟斷性，市立停車場、公 車、市府規費繳納等都使用，若以壟斷力量來推動業務，就不應以追求營利為目的，如台鐵、中油等，「柯文哲的確下了錯誤的KPI。」柯文哲第二個要負的，是 社會責任。戴季全推出AV女優代言的悠遊卡，其中一張卡片還是Ａ片封面，這個行銷手法，大多數民營公司也不會採用。悠遊卡公司的人事是由最大股東台北市政 府任命，台北市府有監督之責。

AV女優代言各種成人用品、遊戲、電玩展，一般人可能不會有意見，但社會普遍認為，悠遊卡公司不宜發行AV女優代言的悠遊卡，與悠遊卡公司的母公司悠遊卡投資控股公司官方持股近四成有關（台北市政府一一．七八％、台北捷運公司二七．四九％）。

悠遊卡公司並不是以追求利潤為唯一目的之民營企業，悠遊卡更是具有公眾性質的流通工具，孩童也在使用，應考量社會公益，顧及社會責任。

官股為主 應注意社會形象「悠遊卡代言人不應以商業為主要考量，應著眼公眾利益去推廣實踐。」文化評論者詹偉雄表示，代言是文化行為，應傳遞某種價值與意義。但看不 出找波多野結衣代言要傳達什麼？只是滿足某些人的性幻想得以促銷卡片，亦即只有商業意義；但這不應是政府投資的公司應做的事。

詹偉雄認為，這次事件，柯市府把代言的文化性視而不見，市府團隊的文化商數（ＣＱ）可慮。最佳代言是讓一加一大於二，如社會上值得鼓勵的人或英雄，以彰顯 柯文哲的價值，找外國人代言也要有連結；戴季全說要「照顧到男性需求」，是非常低階的想法，不但想得到的目的達不到，反而後座力很大。

悠遊卡投資控股公司董事長林向愷也表示，悠遊卡公司有公股色彩，須考慮到複雜的政治性，戴季全有業績壓力，他的作法從商業角度來看可能還好，但最後變成政治問題。

悠遊卡公司有二十九名股東，除了官股，其他董事多為客運、銀行、科技等相關企業，持股比率不高。對於這起風波，官股董事如台大資管系教授孫雅麗表示，不便 發表意見；民股董事也大多表示沒有意見或不表示意見，台新金控推出的董事尚瑞強則表示，悠遊卡公司以公股為主，由市府主導，應注意社會形象，「代言人職業 性質敏感，如果問我，我會反對。因為悠遊卡持有人不少是小朋友，若從企業社會責任來看，就有問題。」柯文哲在九月一日開賣前夕急踩煞車，禁止公開販售「波 卡」，試圖止血；但歸根究柢，柯市長習慣以KPI來推動施政的作法，能否一體適用，真的得徹底檢討了。

戴季全（右）強推「波卡」，意在吸引男性消費者，達到柯文哲（左）要求的KPI。

印有日本AV女優波多野結衣肖像的悠遊卡，過去一周在台灣社會引發爭論。