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兩岸三地：人民幣話事權 因念

央地財政事權和支出責任劃分改革詳解

8月24日，國務院發布《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《意見》)，開始啃財稅改革中這塊“最難啃的骨頭”——央地財政事權和支出責任劃分。

自1994年分稅制改革以來，央地財政事權和支出責任劃分最大的動作將在今年展開，國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動。

接受《第一財經日報》記者采訪的多位專家表示，《意見》對中央與地方如何劃分財政事權，及如何劃分支出責任給出了原則性的意見，並亮出改革時間表路線圖，即2016年先從國防、國家安全等領域著手，2017~2018年深入到複雜的教育、醫療衛生等領域，2019~2020年基本完成主要領域改革。然而，這項改革本質上是行政體制改革，牽涉方方面面，異常複雜艱難，最後改革效果還有待觀察。

中央地方基本定下權責

所謂財政事權，是一級政府應承擔的、運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。簡單來說，即誰該做什麽事，以及誰來承擔做事所需要花的錢。

改革開放以來，中央和地方財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。

不過，問題也隨之而來，一句話概括為：現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分，還存在不同程度的不清晰、不合理、不規範等問題。

這主要表現在：政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠;央地財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些應由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任;中央和地方提供基本公共服務的不少職責交叉重疊，共同承擔的事項較多等。

上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建告訴《第一財經日報》記者，和以前向地方下放事權不同，這次《意見》一大特點是，中央決定了財政事權劃分，事權上收中央很明顯，而且劃分領域較之前更明晰。

根據《意見》，中央與地方財政事權分為三部分，即中央履行的財政事權、地方履行的財政事權和中央和地方共同財政事權。

從具體事務領域來看，國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務，將確定或上劃為中央的財政事權。

社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務，確定為地方的財政事權。

另外，義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省(區、市)重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢的基本公共服務，確定為中央與地方共同財政事權，並明確各承擔主體的職責。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊誌勇對《第一財經日報》分析，由於央地事權劃分需要其他領域相關配套改革同步，相關條件不成熟，因此《意見》提出建立財政事權劃分動態調整機制。如條件成熟，將全國範圍內環境質量監測和對全國生態具有基礎性、戰略性作用的生態環境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。

在央地事權劃分相對清楚後，支出責任也有了相應劃分。

即中央的財政事權由中央承擔支出責任，地方的財政事權由地方承擔支出責任。中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。

此前如國家安全、邊防公路等中央事權，讓地方承擔部分支出責任，此次《意見》明確，屬於中央的財政事權，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。

挑戰重重

在楊誌勇看來，這個《意見》對劃分央地財政事權和支出責任“只是開了個頭”，後面具體實施方案的制定落實則挑戰重重，比如財政事權劃分動態調整機制的規則如何制定?如何保證地方積極性?

財政部部長樓繼偉也直言了這項改革的艱難。在今年全國兩會上答記者問時，他提及這項改革“涉及國家治理，也不是財政部一家能夠解決，需要大家合力”，以及“這是一個很大的系統工程，而且是一個頂層設計、各方面配合、協同推進的過程，也是漸進的過程。有的國家花了兩百多年的時間，才逐步把中央與地方事權和支出責任逐漸合理化，這些問題的解決不可能一蹴而就。”

中國國際經濟交流中心經濟研究部部長徐洪才告訴本報記者，在經濟下行背景下，中央和地方日子都不好過，中央帶頭，今年改革就最先觸及屬於中央事權和支出責任的國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域，隨後再涉及中央和地方共同承擔的事權等領域。

胡怡建告訴本報記者，目前方案比較容易確定，但推進難度非常大。目前央地事權和支出責任劃分最難的部分是兩方共享部分，雖然《方案》有大致的領域劃分，但涉及到下面具體項目如何劃分、資金如何分配則非常複雜，容易產生爭議。

此次《意見》提出，中央與地方財政事權劃分爭議由中央裁定，已明確屬於省以下的財政事權劃分爭議由省級政府裁定。

另外，在保障和配套措施中，《意見》稱，加強與教育、社會保障、醫療衛生相關改革的協同配套，完善中央與地方收入劃分和對地方轉移支付制度，及時推動相關部門職責調整。

央地財政事權和支出責任劃分改革將啟 首選國防、外交等領域

財稅改革重頭戲——中央與地方間財政關系調整，邁出重要一步。

8月24日，中國政府網正式披露《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《意見》)，勾勒出2016年~2020年央地財政事權和支出責任改革路線圖， 今年將率先在國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域啟動財政事權和支出責任劃分改革。

改革開放以來，中央與地方財政關系經歷了從高度集中的統收統支到“分竈吃飯”、包幹制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。

但是，新的形勢下，現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規範等問題，

《意見》將之歸納為：政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠;中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任;不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多;省以下財政事權和支出責任劃分不盡規範;有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規範化程度不高。

《意見》稱，這種狀況不利於充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不利於政府有效提供基本公共服務，與建立健全現代財政制度、推動國家治理體系和治理能力現代化的要求不相適應，必須積極推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。

根據《意見》，此次改革堅持財政事權由中央決定。即明確中央在財政事權確認和劃分上的決定權，適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力，維護中央權威。要切實落實地方政府在中央授權範圍內履行財政事權的責任，最大限度減少中央對微觀事務的直接管理，發揮地方政府因地制宜加強區域內事務管理的優勢，調動和保護地方幹事創業的積極性和主動性。

在具體劃分央地事權和支出責任原則上，《意見》綜合考慮基本公共服務受益範圍、政府職能和行政效率、實現權責利相統一、激勵地方政府主動作為、做到支出責任與財政事權相適應。

推進中央與地方財政事權劃分方面，《意見》稱，要適度加強中央的財政事權，逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。

同時，保障地方履行財政事權。要逐步將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權。

另外，減少並規範中央與地方共同財政事權。要逐步將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省(區、市)重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，並明確各承擔主體的職責。

此外，建立財政事權劃分動態調整機制。比如，在條件成熟時，將全國範圍內環境質量監測和對全國生態具有基礎性、戰略性作用的生態環境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。

在完善中央與地方支出責任劃分方面，《意見》稱，中央的財政事權由中央承擔支出責任，地方的財政事權由地方承擔支出責任。中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。

比如，基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，可以研究制定全國統一標準，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。

另外，《意見》還提出，加快省以下財政事權和支出責任劃分。

此次《意見》還給出了相應的保障和配套措施，比如，明確政府間財政事權劃分爭議的處理，完善中央與地方收入劃分和對地方轉移支付制度等。

《意見》給出了改革的時間表：

2016年有關部門要按照《意見》要求，研究制定相關基本公共服務領域改革具體實施方案。選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。同時，部署推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

2017年~2018年，爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。

2019—2020年，基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。

國務院發文：推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革

據中國政府網24日消息，國務院發布關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見。意見指出，現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規範等問題，必須積極推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。

意見提出，2019—2020年，基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。及時總結改革成果，梳理需要上升為法律法規的內容，適時制修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。督促地方完成主要領域改革，形成省以下財政事權和支出責任劃分的清晰框架。

【 意見全文 】

國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現代財政制度的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力 現代化的客觀需要。根據黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出的建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規 範化法律化的要求，按照黨中央、國務院決策部署，現就推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革提出如下指導意見。

一、推進財政事權和支出責任劃分改革的必要性

財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。改革開放以來，中央與地 方財政關系經歷了從高度集中的統收統支到“分竈吃飯”、包幹制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅 制改革，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架，為我國建立現代財政制度奠定了良好基礎。總體看，我國財政事權和 支出責任劃分為堅持黨的領導、人民主體地位、依法治國提供了有效保障，調動了各方面的積極性，對完善社會主義市場經濟體制、保障和改善民生、促進社會公平 正義，以及解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題發揮了重要作用。

但也要看到，新的形勢下，現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規範等問題，主要表現在：政府職能定位不 清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠;中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合 理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任;不少中央和地方提供基本公共服務 的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多;省以下財政事權和支出責任劃分不盡規範;有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規範化程度不高。

這種狀況不利於充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不利於政府有效提供基本公共服務，與建立健全現代財政制度、推動國家治理體系和治理能力現代化的要求不相適應，必須積極推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。

二、指導思想、總體要求和劃分原則

(一)指導思想。

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，適應、把握和引 領經濟發展新常態，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，遵循憲法和政府組織法 的相關規定，按照完善社會主義市場經濟體制總體要求和深化財稅體制改革總體方案，立足全局、著眼長遠、統籌規劃、分步實施，科學合理劃分中央與地方財政事 權和支出責任，形成中央領導、合理授權、依法規範、運轉高效的財政事權和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，提高基本公共服務供給效率，促進各 級政府更好履職盡責。

(二)總體要求。

1.堅持中國特色社會主義道路和黨的領導。通過合理劃分中央與地方在基本公共服務提供方面的任務和職責，形成科學合理、職責明確的財政事權和支 出責任劃分體系，充分發揮中國特色社會主義制度在維護社會公平正義和促進共同富裕方面的優勢，確保黨的路線、方針、政策得到貫徹落實，為加強和改善黨的領 導提供更好保障。

2.堅持財政事權由中央決定。在完善中央決策、地方執行的機制基礎上，明確中央在財政事權確認和劃分上的決定權，適度加強中央政府承擔基本公共 服務的職責和能力，維護中央權威。要切實落實地方政府在中央授權範圍內履行財政事權的責任，最大限度減少中央對微觀事務的直接管理，發揮地方政府因地制宜 加強區域內事務管理的優勢，調動和保護地方幹事創業的積極性和主動性。

3.堅持有利於健全社會主義市場經濟體制。要正確處理政府與市場、政府與社會的關系，合理確定政府提供基本公共服務的範圍和方式，將應由市場或 社會承擔的事務，交由市場主體或社會力量承擔;對應由政府提供的基本公共服務，要明確承擔財政事權和支出責任的相應政府層級，促進社會主義市場經濟體制不 斷完善，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發揮。

4.堅持法治化規範化道路。要將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規範以法律和行政法規的形式規定，將地方各級政府間的財政事權和支出責任 劃分相關制度以地方性法規、政府規章的形式規定，逐步實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規範化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行，加快推進依 法治國、依法行政。

5.堅持積極穩妥統籌推進。要從積極穩妥推進中央與地方事權和支出責任劃分改革的全局出發，先在財政事權和支出責任劃分上突破，為建立科學規範 的政府間關系創造基礎性條件。要處理好改革與穩定發展、總體設計與分步實施、當前與長遠的關系，準確把握各項改革措施出臺的時機、力度和節奏，加強中央與 地方之間以及各部門之間的協同合作，形成合力，確保改革紮實推進，務求實效。

(三)劃分原則。

1.體現基本公共服務受益範圍。體現國家主權、維護統一市場以及受益範圍覆蓋全國的基本公共服務由中央負責，地區性基本公共服務由地方負責，跨省(區、市)的基本公共服務由中央與地方共同負責。

2.兼顧政府職能和行政效率。結合我國現有中央與地方政府職能配置和機構設置，更多、更好發揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲 取信息便利的優勢，將所需信息量大、信息複雜且獲取困難的基本公共服務優先作為地方的財政事權，提高行政效率，降低行政成本。信息比較容易獲取和甄別的全 國性基本公共服務宜作為中央的財政事權。

3.實現權、責、利相統一。在中央統一領導下，適宜由中央承擔的財政事權執行權要上劃，加強中央的財政事權執行能力;適宜由地方承擔的財政事權 決策權要下放，減少中央部門代地方決策事項，保證地方有效管理區域內事務。要明確共同財政事權中央與地方各自承擔的職責，將財政事權履行涉及的戰略規劃、 政策決定、執行實施、監督評價等各環節在中央與地方間作出合理安排，做到財政事權履行權責明確和全過程覆蓋。

4.激勵地方政府主動作為。通過有效授權，合理確定地方財政事權，使基本公共服務受益範圍與政府管轄區域保持一致，激勵地方各級政府盡力做好轄區範圍內的基本公共服務提供和保障，避免出現地方政府不作為或因追求局部利益而損害其他地區利益或整體利益的行為。

5.做到支出責任與財政事權相適應。按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任。對屬於中央並由中央組織實施的財政事 權，原則上由中央承擔支出責任;對屬於地方並由地方組織實施的財政事權，原則上由地方承擔支出責任;對屬於中央與地方共同財政事權，根據基本公共服務的受 益範圍、影響程度，區分情況確定中央和地方的支出責任以及承擔方式。

三、改革的主要內容

(一)推進中央與地方財政事權劃分。

1.適度加強中央的財政事權。堅持基本公共服務的普惠性、保基本、均等化方向，加強中央在保障國家安全、維護全國統一市場、體現社會公平正義、 推動區域協調發展等方面的財政事權。強化中央的財政事權履行責任，中央的財政事權原則上由中央直接行使。中央的財政事權確需委托地方行使的，報經黨中央、 國務院批準後，由有關職能部門委托地方行使，並制定相應的法律法規予以明確。對中央委托地方行使的財政事權，受委托地方在委托範圍內，以委托單位的名義行 使職權，承擔相應的法律責任，並接受委托單位的監督。

要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。

2.保障地方履行財政事權。加強地方政府公共服務、社會管理等職責。將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由地方提供更方便有效的基 本公共服務確定為地方的財政事權，賦予地方政府充分自主權，依法保障地方的財政事權履行，更好地滿足地方基本公共服務需求。地方的財政事權由地方行使，中 央對地方的財政事權履行提出規範性要求，並通過法律法規的形式予以明確。

要逐步將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權。

3.減少並規範中央與地方共同財政事權。考慮到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發展不平衡的國情和經濟社會發展的階段性要求，需要更多發揮中央 在保障公民基本權利、提供基本公共服務方面的作用，因此應保有比成熟市場經濟國家相對多一些的中央與地方共同財政事權。但在現階段，針對中央與地方共同財 政事權過多且不規範的情況，必須逐步減少並規範中央與地方共同財政事權，並根據基本公共服務的受益範圍、影響程度，按事權構成要素、實施環節，分解細化各 級政府承擔的職責，避免由於職責不清造成互相推諉。

要逐步將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省(區、市) 重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，並明確各 承擔主體的職責。

4.建立財政事權劃分動態調整機制。財政事權劃分要根據客觀條件變化進行動態調整。在條件成熟時，將全國範圍內環境質量監測和對全國生態具有基 礎性、戰略性作用的生態環境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。對新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據社會主義市場經濟體制改革進展、 經濟社會發展需求以及各級政府財力增長情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府提供的基本公共服務統籌研究劃分為中央財 政事權、地方財政事權或中央與地方共同財政事權。

(二)完善中央與地方支出責任劃分。

1.中央的財政事權由中央承擔支出責任。屬於中央的財政事權，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。中央的財政事權如委托地方行使，要通過中央專項轉移支付安排相應經費。

2.地方的財政事權由地方承擔支出責任。屬於地方的財政事權原則上由地方通過自有財力安排。對地方政府履行財政事權、落實支出責任存在的收支缺 口，除部分資本性支出通過依法發行政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉移支付彌補。地方的財政事權如委托中央機構行使，地方政府應負 擔相應經費。

3.中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。根據基本公共服務的屬性，體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事 權，如基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，可以研究制定全國統一標準，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任;對受益範圍較廣、信息相 對複雜的財政事權，如跨省(區、市)重大基礎設施項目建設、環境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方 式承擔支出責任;對中央和地方有各自機構承擔相應職責的財政事權，如科技研發、高等教育等，中央和地方各自承擔相應支出責任;對中央承擔監督管理、出臺規 劃、制定標準等職責，地方承擔具體執行等職責的財政事權，中央與地方各自承擔相應支出責任。

(三)加快省以下財政事權和支出責任劃分。

省級政府要參照中央做法，結合當地實際，按照財政事權劃分原則合理確定省以下政府間財政事權。將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務職能 上移，明確省級政府在保持區域內經濟社會穩定、促進經濟協調發展、推進區域內基本公共服務均等化等方面的職責。將有關居民生活、社會治安、城鄉建設、公共 設施管理等適宜由基層政府發揮信息、管理優勢的基本公共服務職能下移，強化基層政府貫徹執行國家政策和上級政府政策的責任。

省級政府要根據省以下財政事權劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。

四、保障和配套措施

(一)加強與相關改革的協同配套。

財政事權和支出責任劃分與教育、社會保障、醫療衛生等各項改革緊密相連、不可分割。要將財政事權和支出責任劃分改革與加快推進相關領域改革相結 合，既通過相關領域改革為推進財政事權和支出責任劃分創造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現和充實到各領域改革中，形成良性互動、協同推進的局 面。

(二)明確政府間財政事權劃分爭議的處理。

中央與地方財政事權劃分爭議由中央裁定，已明確屬於省以下的財政事權劃分爭議由省級政府裁定。明確中央與地方共同財政事權和中央委托地方行使的財政事權設置的原則、程序、範圍和責任，減少劃分中的爭議。

(三)完善中央與地方收入劃分和對地方轉移支付制度。

加快研究制定中央與地方收入劃分總體方案，推動進一步理順中央與地方的財政分配關系，形成財力與事權相匹配的財政體制。進一步完善中央對地方轉 移支付制度，清理整合與財政事權劃分不相匹配的中央對地方轉移支付，增強財力薄弱地區尤其是老少邊窮地區的財力。嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移 支付，對保留的專項轉移支付進行甄別，屬於地方財政事權的劃入一般性轉移支付。

(四)及時推動相關部門職責調整。

按照一項財政事權歸口一個部門牽頭負責的原則，合理劃分部門職責，理順部門分工，妥善解決跨部門財政事權劃分不清晰和重複交叉問題，處理好中央和省級政府垂直管理機構與地方政府的職責關系，為更好履行政府公共服務職能提供保障。

(五)督促地方切實履行財政事權。

隨著中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的推進，地方的財政事權將逐漸明確。對屬於地方的財政事權，地方政府必須履行到位，確保基本公共服務的有效提供。中央要在法律法規的框架下加強監督考核和績效評價，強化地方政府履行財政事權的責任。

五、職責分工和時間安排

(一)職責分工。

財政部、中央編辦等有關部門主要負責組織、協調、指導、督促推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革工作。各職能部門要落實部門主體責任，根 據本指導意見，在廣泛征求有關部門和地方意見基礎上，研究提出本部門所涉及的基本公共服務領域改革具體實施方案，按程序報請黨中央、國務院批準後實施。

在改革實施過程中，有關部門要妥善處理中央與地方財政事權和支出責任劃分帶來的職能調整以及人員、資產劃轉等事項，積極配合推動制訂或修改相關法律、行政法規中關於財政事權和支出責任劃分的規定。

各省級人民政府要參照本指導意見的總體要求和基本原則，根據本地實際情況，結合財稅體制改革要求和中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的進程，制定省以下財政事權和支出責任劃分改革方案，組織推動本地區省以下財政事權和支出責任劃分改革工作。

(二)時間安排。

1.2016年。有關部門要按照本指導意見要求，研究制定相關基本公共服務領域改革具體實施方案。選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。同時，部署推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

2.2017—2018年。總結相關領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革經驗，結合實際、循序漸進，爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。參照中央改革進程，加快推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

3.2019—2020年。基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。及時總結改革成果，梳理需要上升為法律法 規的內容，適時制修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。督促地方完成主要領域改 革，形成省以下財政事權和支出責任劃分的清晰框架。

中央與地方財政事權和支出責任劃分改革是建立科學規範政府間關系的核心內容，是完善國家治理結構的一項基礎性、系統性工程，對全面深化經濟體制 改革具有重要的推動作用。各地區、各部門要充分認識推進這項改革工作的重要性、緊迫性、艱巨性，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，以高度的 責任感、使命感和改革創新精神，周密安排部署，切實履行職責，密切協調配合，積極穩妥推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，為建立健全現代財政制 度、推進國家治理體系和治理能力現代化、落實“四個全面”戰略布局提供有力保障。

國務院

2016年8月16日

財政部釋疑：央地劃分“事權”為何目前僅推“財政事權”

相關條件不具備，讓此前中央與地方劃分“事權”，退一步變為劃分“財政事權”。

8月24日，國務院印發了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《意見》)，這是國務院第一次比較系統提出從事權和支出責任劃分即政府公共權力縱向配置角度推進財稅體制改革的重要文件。

業內人士發現，這份《意見》在事權劃分上與之前口徑有所不同，即此前表述均為中央與地方劃分"事權",而現在表述為中央與地方劃分“財政事權”，多了“財政”二字。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》提出，建立事權和支出責任相適應的制度，包括適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權;部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系;區域性公共服務作為地方事權。

2014年6月，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》(《方案》)，延續上述表述，即合理劃分政府間事權和支出責任，建立事權和支出責任相適應的制度。

2014年10月，財政部部長樓繼偉在解讀《方案》時稱，也同樣是中央與地方劃分“事權”這一表述。

不過，最終出臺的頂層設計方案的《意見》卻對此統一表述為“財政事權”。比如，適度加強中央的財政事權;保障地方履行財政事權;減少並規範中央與地方共同財政事權。

為何之前的“事權”劃分突變為“財政事權”劃分?兩者之間的差別是什麽?

對此，8月25日，財政部有關負責人就推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革答記者問，給出了解釋。

財政部有關負責人稱，政府間事權劃分不僅涉及行政權劃分，還涉及立法、司法等廣義公共服務部門，是“大事權”的概念。我國完善社會主義市場經濟制度、加快政府職能轉變、推進法治化還需要一個過程，短期內全面推進事權和支出責任劃分改革的條件尚不成熟。因此選擇了從財政事權入手。

為何選擇從財政事權入手?上述負責人給出三點理由。

一是從財政事權劃分入手推進改革具備一定的基礎。隨著我國經濟社會發展和財政收入規模擴大，政府提供基本公共服務的能力和保障水平也不斷提高，加上政府職能的加快轉變，劃分中央與地方財政事權的條件已經初步具備。新修訂的《預算法》頒布實施，也為推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革奠定了法律基礎。

二是從財政事權劃分入手推進改革可以從根本上破解改革發展面臨的諸多緊迫難題。當前，中央與地方收入劃分需要進一步理順、中央對地方專項轉移支付需要進一步清理整合、地區間基本公共服務均等化需要大力推進，財政資金的使用效益需要進一步提高，這些都需要以明確政府的財政事權劃分並相應界定各級政府的支出責任為前提，從財政事權劃分入手推進改革可以起到“牽一發而動全身”的效果。

三是從財政事權劃分入手推進改革可以為全面推進事權劃分改革奠定基礎和創造條件。事權劃分改革涉及面廣、難度大，不可能一蹴而就，一些成熟市場國家的事權劃分經歷了數百年的逐步演進。財政事權是政府事權的重要組成部分，從合理劃分財政事權入手破冰中央與地方事權劃分改革，先局部後整體，既抓住了提供基本公共服務這一政府核心職責，又能夠為全面推進事權劃分改革積累經驗、趟出路子。

的確，在今年全國兩會上，樓繼偉在談到事權和支出責任劃分時表示，這是一個很大的系統工程，而且是一個頂層設計、各方面配合、協同推進的過程，也是漸進的過程。有的國家花了兩百多年的時間，才逐步把中央與地方事權和支出責任逐漸合理化，這些問題的解決不可能一蹴而就。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊誌勇表示，事權和支出責任的劃分是一個系統工程。《意見》只是開了一個頭，而且強調的是“財政事權”的劃分。按照政府做事直接花不花錢，事權可以分為“財政事權”和“非財政事權”。政府規制的許多事更多需要動用的是社會資源，而不是政府財力。這個問題當然也很重要，但一個文件不能解決所有事。《意見》聚焦更為引人註目的“財政事權”，回應的是財政體制改革問題。

財稅改革頭號任務推進，中央地方共同事權尚不明晰

緊隨中央步伐，遼寧、山東、廣東等六個省份相繼出臺了財政事權和支出責任劃分改革(下稱“權責劃分改革”)文件，更多的省份年內也計劃出臺這項改革文件，一度相對滯後的中央與地方權責劃分改革，正在加速推進，也被列為今年財稅改革的頭號任務。

這項改革旨在解決當前中央與地方普遍存在的權責劃分不清晰、不合理、不規範等問題，進而激發中央和地方積極性，將推動著國家治理邁向現代化。

隨著省級改革文件出臺，改革路徑更加清晰：財政事權和支出責任正向中央和省兩級政府適度集中，中央與省執行能力和調控能力在強化，地方支出負擔被降低。與此同時，市縣的財政事權正逐步清晰並得到保障，更多地將決策權下放給地方。

地方財力不足會影響基本公共服務的供給

接受第一財經采訪的專家認為，這項改革仍面臨重重挑戰。比如，相對模糊的中央、省、市縣共同事權及相應的支出責任如何進一步明晰，地方改革動力和積極性能否真正被激發？

省市縣權責改革啟動

隨著經濟社會的發展，政府職能的逐步擴展，財政事權劃分缺乏法律規範，增加了各級政府間的博弈機會與談判成本，制度可預期性、穩定性不足。諸多事權劃分的不清晰，容易導致多級政府權責不明，效率低下。部分事權劃分不合理，尤其是地方承擔了本應由中央負責的事務，造成了權責脫節，地方動力不足。

為了解決這一問題，一場涉及中央、31個省份、千余個市縣的權責劃分改革啟動。

2016年8月，國務院印發《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《指導意見》)，宣布這項改革啟動，省市縣財政權責劃分迫在眉睫。

截至第一財經記者發稿，遼寧、山東、雲南、吉林、河北、廣東六個省份已公布了當地省市縣權責劃分改革文件。

其他省份相應的改革文件預計年內出臺，包括上海等地的今年預算報告都明確提出適時出臺這項改革文件。一位東部沿海省份財政廳人士告訴第一財經，該省權責劃分改革文件已初步定稿，可能在下半年公布。

關註這一改革的上海財經大學公共經濟與管理學院副院長付文林告訴第一財經，各省相繼出臺這一文件正是在落實《指導意見》。這對理清省級以下財政關系有重要意義，有助於化解各級政府財政事權的越位、缺位問題，改善公共服務供給。

《指導意見》明確適度加強中央的財政事權，強化中央的財政事權履行責任。與此同時，保障和督促地方履行財政事權。多個省份的權責劃分改革方案稱，在中央授權範圍內，適度加強省政府承擔基本公共服務的職責能力，加強省級的財政事權執行能力。同時減少省級政府對微觀事務的直接管理，保障市縣履行財政事權。

中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華告訴第一財經記者，目前財政事權向地方過度傾斜，因此適度增加中央財政事權很有必要，省級政府根據實際情況，上劃適宜承擔的財政事權。

相比於其他單一制大國，中國中央政府直接管理的事務偏少，本級財政支出占比偏少，對地方轉移支付比重過高。

2016年，中國中央財政收入占全國財政收入的比重為45.35%，但中央本級支出占全國支出的比重僅為14.94%，而中央對地方轉移支付占全國支出的比重則達31.54%。

汪德華認為，就中國現實而言，當前地方政府承擔支出比重高，但在具體事項上大多要接受中央部門專項轉移支付的支持，自主權相對不足。在中央進一步集中部分事權和支出責任，而財力分配大格局基本不變的情況下，這意味著中央政府部門應當進一步集中其財力的使用方向，減少專項轉移支付也要相應降低對地方政府負責事項的幹預；地方政府也能夠集中其財力使用到自身承擔的事權上，從而增強地方政府在相應領域的自主權。一定程度上，讓中央集中部分事權，意味著在地方事務領域要向地方政府放權，這對中央部委的改革也提出了很高的要求。

地方財政權責逐步清晰

財稅專家普遍認為，目前《指導意見》中列出的中央財政事權、地方財政事權、中央與地方共同事權相對抽象籠統，而部分省份及市縣的改革方案則在部分領域給予了細化。

《指導意見》中列出的地方財政事權比較籠統，主要包括社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務。

山東省公布的《關於推進省以下財政事權和支出責任劃分改革的意見》對此作了進一步明確。

山東省一級財政事權將包括全省發展戰略規劃、省域經濟管理、重大基礎科學研究、普通本科以上高等教育、跨區域重大疫病防治和重大突發公共衛生事件處置、跨區域食品藥品安全保障、環境監測等，體現省級調控職能、維護市場統一、促進區域協調發展、保障全省重大戰略實施的基本公共服務。

而山東省市縣財政事權則有社會治安、道路交通安全管理、市政基礎設施和公用事業、農村公益事業、學前教育、高中教育、轄區內公共衛生服務、適用技術推廣應用、地方文化遺產保護、農村公路建設維護、轄區內環境保護和汙染治理等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務。

付文林告訴第一財經，山東等幾個省的方案基本上是按照公共服務的外溢性質、公共服務履行中的信息複雜性等來劃分省市縣之間的財政事權，但各省的制度安排還是有一些不同的特點，比如相比於一個簡單的事權和支出責任劃分清單，更重要的是事權劃分的依據。如對於高等教育等事權，我們看到不同的省份有不同的劃分方式，山東省將普通本科以上高等教育列為省級財政事權，而廣東是將其列為省級和市縣共同財政事權。不同的省份會根據自身社會經濟特點，做出有針對性的事權劃分制度安排，這無可厚非，但如何科學劃分財政事權、支出責任，還是要有一個清晰的原則體系，實現財政管理體系的現代化。

汪德華認為，在中央授權範圍內，省級以下事權劃分決定權在省級黨委政府，具體事權劃分有所差異屬於正常現象，有利於探索獲取更好的經驗。

部分省份在配合中央推動權責劃分改革基礎上，制訂了更為詳細的地方推進計劃。

山東提出，2017年，加快推進省以下權責劃分改革，力爭在所有民生領域取得突破性進展。其中，2017年5月底前，省直有關部門要研究提出分管民生領域權責劃分改革具體實施方案，10月底前由省財政廳會同省編辦等部門匯總後按程序提報省委、省政府批準後實施。

廣東選擇今年在民政領域開展權責劃分改革試點。將對部隊供應、軍供站和軍人接待站設施維修改造和設備更新等財政事權上劃省級，明確義務兵優待為市縣財政事權，明確死亡撫恤、傷亡撫恤、醫療保障等為省市縣共同財政事權，並細化不同情況下省市縣支出責任的分擔比例。

在財政權責劃分過渡期，一些地方著重強調防範風險。

《遼寧省關於推進省與市財政事權和支出責任劃分改革的實施意見》強調，市級政府要切實承擔防範和化解政府債務風險工作的主體責任，維護經濟安全和社會穩定。現階段，市級政府要切實承擔確保當地養老金足額發放的主體責任，堅決守住不發生系統性和區域性支付風險的底線。

在部分省級財政權責文件公布之後，少數市縣也出臺了相應的改革配套文件。

比如，河北省石家莊市出臺了《市以下財政事權與支出責任劃分改革方案》，對市以下政府財政權責進行科學合理劃分。

付文林告訴第一財經記者，財政事權的劃分一大前提是界定政府職能範圍，對各省來說，即省以下政府與市場的邊界，目前各地方案對此並未有一個較為清晰的界定，而這是財政事權劃分的重要基礎條件。

各地在明晰財政事權的基礎上，承擔相應財政事權則要承擔相應的支出責任。

《指導意見》明確，屬於中央的財政事權，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。上述地方財政權責文件明確，屬於省級的財政事權，應當由省級財政安排經費，省級各職能部門和直屬機構不得要求市縣安排資金。下屬市縣也是如此。

對於中央與地方共同財政事權，則按具體情況來劃分支出責任。

比如，根據基本公共服務的屬性，體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事權，如基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，可以研究制定全國統一標準，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。

而對受益範圍較廣、信息相對複雜的財政事權，如省內跨地區重大基礎設施項目建設、食品藥品安全監管、環境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由省與市縣按比例或省級給予適當補助方式承擔支出責任。

調動地方積極性難題待解

財政權責劃分成為今年財稅改革的頭號任務。

在國務院批轉國家發改委《關於2017年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中，加快推進財政事權和支出責任劃分改革被列為深化財稅改革三大任務之首，落實上述《指導意見》，爭取在部分基本公共服務領域取得突破性進展。推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

另外，制定中央和地方收入劃分總體方案，研究提出健全地方稅體系方案，進一步理順中央與地方財政分配關系，發揮中央和地方兩個積極性。

中國社科院財經戰略研究院研究員楊誌勇告訴第一財經，財政權責劃分改革最大的挑戰就在這兩年，而中央層面的財政權責劃分改革推動是關鍵。

按照《指導意見》給出的時間表，2017 ~2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。參照中央改革進程，加快推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等基本公共服務，可以研究制定全國統一標準，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任

教育、醫療等領域財政權責屬於中央與地方共同事權，如何劃分清晰並界定相應支出責任是一大難題。

付文林表示，在政府間事權的劃分中，共同事權的劃分既是難點也是重點。目前《指導意見》只是對中央和地方政府間事權做出一個簡單的基礎劃分，但對於共同事權的劃分仍然不夠清晰，因為義務教育、高等教育、基本養老保險等事權，中央和地方各自承擔的責任範圍，以及相應的支出責任大小，在現有的方案中依然不清楚。實踐中很容易出現支出責任下移的問題。

“需要註意的是，即使政府間事權劃分清晰，支出責任劃分仍然可能存在不合理的情況，例如，政府間事權下移，市縣級政府對其事權沒有足夠的財政資金支持，無法有效履行支出責任，這種情況不僅是低效率的，還會造成一些財力較為緊張的地方基本公共服務供給不足。”付文林稱。

此次權責劃分改革一大目的是激勵地方政府主動作為，這在各級政府權責劃分改革文件中都一再被強調。如何讓這項改革真正調動地方積極性也是一大難題。

一位西部基層財政部門人士告訴第一財經記者，由於目前省級財政權責劃分比較模糊，如何量化相應財政支出責任很難，且基層人員對這項改革的重要性理解不到位，其他部門改革動力不足，持觀望態度的多，下面推行起來比較艱難。“只有地方真正得到實惠才會重視這項改革。”

汪德華認為，各個領域管轄的部門負責本部門的財政權責劃分改革方案提出，這種分工模式難以提供事權和支出責任調整的動力機制，也難以避免部門利益的幹擾。從中央部委和各級地方政府的角度來看，實際上都缺乏動力改變當前事權劃分現狀。部委更願意保留以專項轉移支付或審批制度幹預地方的權力，地方政府也不願意放棄具體執行的權力。雙方都缺乏激勵進行事權關系和支出責任的調整。

他表示，落實調整事權和支出責任的改革，必須要借助外部權威並建立專門的機構來推動。當前，可考慮由中央或人大常委會牽頭組成一個專門委員會，充分聽取並綜合各方意見，形成中央地方事權和支出責任調整的具體方案，並擔負方案實施的檢查、落實等具體工作，解決爭議問題並確定轉移支付資金安排的基本框架。

中國社科院經濟所所長高培勇在《本輪財稅體制改革進展評估》一文中稱，適應、引領經濟發展新常態，關鍵看地方政府。地方政府的積極性和活力是過去中國經濟取得成功的關鍵，也是未來中國跨越“中等收入陷阱”的關鍵。在事權劃分改革方面，要註意在較易發生“亂作為”、外部影響較大的事項上增加中央控制力，其他事項則應充分尊重地方自主權。在收入劃分方面，要避免將一些征管難度大、較為零碎的小稅種給地方，中央則享有相對穩定的、與經濟發展相關程度高的大稅種。這樣做，極易損害地方積極性。

高培勇認為，當前亟待明確2~3年過渡期之後，增值稅“五五開”的收入劃分模式如何調整。應當註意到，對未來的預期不穩定，當前就會幹擾地方政府的行為選擇，加大經濟扭曲程度。

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