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【國開行變道】10萬億噸位的“大象”變道 國開行搖擺舞

編者按：它為棚戶區改造和城鎮化“輸血”，是加速撬動中國城市化的重要“金融支點”；

它是全球最大的“金主”，開發金融體量遠超世界銀行，正在挨個“開發”全球190多個國家和地區，為國家戰略提供了有力支撐；

它曾經銳意從一家政策性銀行向商業化改革，並在改革中迅速膨脹成總資產超過10萬億、僅次於四大行的巨無霸。現在，經濟新常態時代，它的政策性責任日益凸顯，終於轉身貼上了新標簽。

奮發、迷茫、搖擺、尋找……從政策性銀行到商業化機構再到開發性金融，國開行改革18年半途生變，劃出一條中國式摸石頭的獨特軌跡。

南方周末經濟板塊為此留下這道印記，是為本期“國開行變道”專題。

2015年4月12日，中國政府網公布，國務院批複了國家開發銀行（下稱國開行）、中國進出口銀行、農業發展銀行改革實施總體方案。

這三家銀行均為1994年建立的政策性銀行，其中國開行已於2008年成立國開行股份有限公司，旗幟鮮明地進行著商業化轉型。

與對另兩家銀行“強化政策性職能定位”“堅持以政策性業務為主體”的要求不同，批複對國開行的定位沒有“政策性”三個字，而是代之以“開發性金融機構”的定位。

資產已經狂飆到超過10萬億、在國內則僅次於工農中建四大行的國開行，迎來了新的方向。

這是否意味著，國開行進行了多年的商業化改革將一朝轉向，回歸政策性銀行？

“以正式文件的形式調過來”

“十八大”以後，國開行改革已現端倪，“口風變了”。

對於熟悉國開行的人來說，消息來得並不突然，改革轉向早有端倪。

國開行成立於1994年，早年痼疾纏身，不良貸款率一度高達40%以上。

國開行是典型的計劃經濟產物，自成立以來的模式一直是，計委挖多大的坑，國開行就種多大的樹，給多少錢。

試探多年之後，國開行在2007年第三次全國金融工作會議後正式明確方向。2008年末，國家開發銀行股份有限公司掛牌，成為政策性金融機構改革的一個標誌，“商業化改革”成為國開行的未來方向。

及至2012年初的第四次全國金融工作會議，以及當年9月份發布的《金融業發展和改革“十二五”規劃》，仍然提出要繼續推進國開行的商業化改制。

然而在這兩次會議之間，對於國開行的定位，已經開始出現了不同的聲音。

曾參與當時政策性金融內部研討的時任財政部財科所所長賈康向南方周末記者回憶，“在第四次全國金融工作會議開始之前，內部就有討論，但會議之後，還是沒有把這個路線調過來，延續了之前開行商業化轉制的要求。”他說，“那次會議本來有改變的機會，但是這個機會沒有用，主導的思路還變不過來。”

在他看來，到“十八大”以後，國開行改革已現端倪，“口風變了，三中全會很清楚，已經有了‘開發性金融’和‘政策性金融’的表述。現在等於是以正式文件的形式把它調過來了。”

一位在國開行研究院工作多年的高層人士則向南方周末記者透露，關於政策性、商業性、開發性這三個概念，在業內已經“攪來攪去”很多年了。

“政策性、商業性等於是人的性別，男人和女人；開發性是職業，你是幹什麽的。”他說。比如中國進出口銀行是搞進出口貿易的，中國農業發展銀行是搞農業發展的，開發性強調的是職能。在他看來，國開行走商業化改革有點走不下去，“政策性銀行改革的方向不能變性，相當於男人的改革方向不能變成女人。”

當時幾大國有商業銀行剝離壞資產、重組上市，“看著他們上市挺好啊，工資也高了，我們的市場化也做得不錯，就動了一點心”。

此輪國開行改革的新定位，他認為有了“積極向上、轉型的感覺”，也避免了讓人認為國開行的改革走了回頭路。

“國開行自己早就願意用‘開發性金融機構’這個表述了，這會給實際工作帶來好處。”賈康說，因為提到“政策性銀行”，人們往往會理解為背靠財政資金、政府兜底，這就使得很多合作夥伴會提出很高的過分的要求。

中央財經大學金融學院教授郭田勇長期關註政策性銀行改革，在他看來，“開發性”就是介乎“政策性”與“商業性”之間的，國開行從之前的商業化道路又向政策性方向有所回調。

“究竟有沒有在商業金融和政策性金融之外的第三種金融形式，成為開發性金融欲尋求長期發展而必須回答的一個問題。”央行貨幣政策司副司長孫國峰在4月14日撰寫《開發性金融的邏輯》一文中，對國開行的身份也試圖給出定位。

城鎮化大生意

隨著新一屆政府提出新型城鎮化戰略，國開行的生意也向中國的更深處擴張。

在此之前，與商業化改革相伴的，是國開行規模的飛速擴張。

自從1998年“蕪湖模式”出現以來，國開行成為了地方政府的重要“金融支點”。

彼時，國開行與蕪湖建投簽訂了10.8億元十年期貸款協議，用於當地6個基礎設施建設項目，蕪湖財政全面兜底償還。

這種被稱為“打捆貸款”的模式，被稱為“一次巨大的思想解放”。四年之後，2002年，蕪湖模式升級，政府授權借款人以“土地出讓收益質押”作為主要還款保證。至此，土地出讓收入被裹挾進高速的城市化發展進程。靠負債跨越式發展的方式，越來越強烈地刺激著中國經濟。

2011年底，國開行融資平臺貸款余額近2.4萬億元，占同期全行人民幣貸款余額的56%，同期全國融資平臺貸款余額的26%。

隨著新一屆政府提出新型城鎮化化戰略，國開行的生意也向中國的更深處擴張。

最近一兩年內，地處皖北的老工業城市安徽蚌埠，曾迎接密集到訪的國開行高層。

中部省份安徽，被國家列為全國首個新型城鎮化試點省份，也因此被國開行列為“金融支持城鎮化”首個試點省份。雙方合作的第一個項目即落戶蚌埠市。

一位與國開行密切接洽的蚌埠市政府內部人士告訴南方周末記者，與上一輪城鎮化建設重心為城市基礎設施不同的是，此番國開行投入資金正大手筆向“產城一體化”及“棚戶區改造”傾斜。

2013年9月下旬，國家開發銀行行長鄭之傑、評審總監樊海濱一行到訪蚌埠，參觀項目基本集中在上述兩個範疇。

所謂“產城一體化”，就是在處於未來城市規劃區範圍之內的郊區農村，按照城市標準建設新型小區。這些村往往在規劃的工業園區旁邊或園區內。

據一位陪同考察的在場人士回憶，與北上廣等大城市不同，他們認可在蚌埠的試點將更具有可供複制和推廣的樣本意義和示範效應。

國開行的首個新型城鎮化試點項目為何獨獨落戶蚌埠？一位城投公司人士回憶，2012年11月，國開行總行黨建巡視組視察蚌埠時提及，當年初國開行與安徽省政府簽署戰略合作協議，表態支持安徽五大領域發展，只有新型城鎮化這一領域的項目仍未落地。

得到消息的第二天，蚌埠市五大領導趕到合肥，向國開行安徽省分行表達了濃厚的興趣。“對接以後，行長聽了也覺得很好，雙方達成意向。”上述城投公司人士稱。

與以往相比，國開行的資金投放更為大手筆。

僅就新型城鎮化項目一項，國開行將在三年內為蚌埠市提供50億規模授信，遠遠超過此前蚌埠全市在國開行的貸款余額。

更大規模的信貸資金投放將被用於棚戶區改造項目。據多位蚌埠政府人士證實，未來三年國開行或將向蚌埠提供至少100億元的授信，用於560萬平米的改造項目和安置房建設。

“當時這個支持規模在全國都很少有。”蚌埠市一位政府人士告訴南方周末記者。可資對比的是，在蚌埠2010至2012年上一輪棚改中，盡管項目規模相當，但國開行的授信額度僅為28億元。

蚌埠的故事正在全國各地加速上演。

國開行數據顯示，2014年國開行發放新型城鎮化貸款1.11萬億元，占全行當年發放人民幣貸款的六成。至此，城鎮化貸款已累計發放8萬億，加快中國城鎮化進程十年左右。

在這樁利潤豐厚的大生意中，國開行的身份為其帶來了許多好處。

“把政府的組織優勢轉化為信用優勢”一直是國開行並不諱言的重要優勢，“銀政合作”一直是國開行城鎮化生意中的重要抓手。

“中間道路”走不下去

改革走不下去，一個重要原因是錢。國家戰略每每都需要國開行，但又削減了其特權——發債的準主權級國家信用。

但是，國開行的“含糊”身份，招致了諸多非議。

中投公司副總經理謝平在《中國金融改革思路：2013-2020》一書中就直言，政策性機構享有國家信用，在資金成本上有優勢，如果與商業銀行競爭，會扭曲市場競爭機制。另外，如果放任商業性行為，這些政策性機構可能濫用國家信用，擴大負債和業務規模，積累系統性風險。美國房利美、房地美就是典型教訓。

事實上，多年的商業性與政策性之爭糾纏著各方之間微妙的利益訴求。

在賈康看來，國開行商業化改革本身從一開始就出現了方向性的問題——如果要商業化改革，就要按照商業化機制獲得，不能附加給它大量的政策性業務。“國開行業務上來說並不困難，它的管理還是下了功夫，業務不斷擴展。但是總體邏輯上沒有理順的。從方方面面對它的要求來看，有明顯的紊亂和悖反。”

改革走不下去，另一個重要原因是錢。

資金來源是銀行的生命線，不能吸收存款的國開行，發債是維持生命線的主渠道。成立之初，國開行的資金來源主要是央行向金融機構攤派開行金融債券。到2000年，這種攤派變成了國開行運用國家信用在市場上自行發債。

在2008年改革之前，作為政策性銀行，國開行享受著風險權重為零的國家主權信用等級，發債成本極低，它意味著廉價的資金來源。開行因此成為除財政部之外最大的發債主體，是中國債券市場的重頭角色。

然而在商業化改革之後，這一政策紅利被取消，變為一年一定，甚至三年一定，債券信用問題一直未明確。

曾經有測算顯示，假如國開債按照商業銀行債來監管，開行債的風險權重由0%上升到與一般商業銀行相同的20%，商業銀行每年需再占用資本約450億元，並且受到集中度的限制，商業銀行很快將無余力購買新債，2年左右其發債空間將消耗殆盡。

據財新網報道，自2008年以來，政策的不確定使得國開行的發債成本比轉型之前上升了至少50個基點，大大高於以往4%的平均收益率，而且時常不得不一再推遲發債計劃。

“既讓幹著政策性的活兒，又全靠自己賺錢，誰也不是神仙。”上述國開行研究院高層替國開行叫屈，他時常能看到辦公樓里，處長們在樓道里跑著送文件、跑著開會，要援藏、援疆，甚至對水災、旱災提供支持。在他看來，國開行一直很努力地“不給家長添麻煩”，“哪能既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”。

自2008年以來，金融危機後“四萬億”刺激政策出臺、“走出去”戰略實施……這些國家戰略每每都需要國開行，但同時又削減了其唯一的特權——發債的準主權級國家信用。

國開行現任董事長胡懷邦在2015年4月14日接受采訪時也透露，2008年後開行債信采取“一年一延”的權宜方式，國內外投資者對國開行發展存有疑慮，發債難度不斷加大。

“如果發債規模上不去，前期債券的還本付息可能會出現問題。”一家商業銀行債券交易員告訴南方周末記者。

新一輪改革中，是否給國開行恢複2008年以前的國家信用發債紅利，成為焦點。

據財新網報道，近期，國開行金融債（下稱國開債）的債信等級將明確恢複為商業化改革前的主權信用等級。

這把政策的劍，隨著國開行改革方向的調整，將又重回國開行手上。

戲份加重

隨著中國政府在國內和國際兩面的角色都在發生重要變化，國開行的“國家”戲份越來越重。

正在此時，隨著中國經濟新常態的到來，國開行的角色也悄然發生著微妙變化。

最典型的標誌，莫過於其在棚戶區改造中扮演的角色——這塊業務的增速甚至超過城鎮化核心業務，並且意外為國開行帶來了萬億級別的資金。

2004年，國開行掏出了首筆棚改資金：根據陳元在《政府與市場之間》中的描述，2004年12月，時任遼寧省委書記李克強到棚戶區調研，三天後他給陳元打電話希望國開行支持棚改。次年初，國開行發放首筆30億貸款，開啟銀行業支持保障房建設的先河。

7年之後，2011年12月，為了感謝國開行的貢獻，住建部時任副部長齊驥冒著嚴寒專程到國開行總部親手送感謝信，他甚至還專門到具體經辦貸款的處室，送給每人一張他親筆簽名的賀卡。

如今戲碼還在加重。

2013年，國務院總理李克強提出了五年1000萬戶棚戶區改造計劃，加上當年新開工的630萬套保障性住房，資金來源成為了中央政府必須考慮的問題。

“過去6年加杠桿的主體是地方政府，而2014年以來主體正悄然轉移至中央政府及相關主體（開發性金融機構）。”社科院教授劉煜輝在一篇分析中寫道，“國開行正在穩增長中發揮著越來越重要的作用。”

可資佐證的是，據2014年3月《人民日報》報道，國開行董事長胡懷邦表示，未來五年每年為棚改提供的資金將不少於1000億元。僅3個月後，國開行二季度工作會上，這個標準被大幅擡高，胡懷邦稱，國開行要“爭取全年發放貸款4000億元以上”。

2014年8月，國務院辦公廳在關於棚戶區改造工作的通知中，明確由國開行成立住宅金融事業部，重點支持棚戶區改造及城市基礎設施等相關工程建設。為了解決資金來源問題，央行通過PSL為國開行提供1萬億元資金額度，資金利率較市場利率低約1個百分點。

此後，國開行棚改貸款大大加速，增速大幅超過原來業務的重心城鎮化貸款。2014年新增發放棚改貸款4086億元，占銀行業九成份額。這一貸款數字較上年增長3.9倍，貸款增速提升約10倍。

巨額的棚改貸款，加上國開行承諾2015年將在鐵路及水利等方面分別發放1000億、900億元貸款，使得國開行的國內業務重心實質上重新回到了“政策性金融機構”的軌道內，甚至被外界評價為“成為新的財政二部”。

與此同時，2014年以來中國政府以“一帶一路”戰略為核心的多邊合作發展規劃，也為國開行的海外業務帶來了新的轉型機遇。

2014年11月，習近平主席宣布中國將出資400億美元成立絲路基金，直接支持“一帶一路”建設。國開行正是絲路基金的發起人之一。

在中國此前已經成立的十幾家政府合作基金中，國開行是最早的發起人和管理者。而在絲路基金成立之後，包括中國和墨西哥合資的中墨投資基金、中國與阿布紮比投資局合作的中國阿拉伯基金等一系列類似的基金正在陸續成立之中，國開行均擔任著出資人代表等重要角色。

隨著中國政府在國內和國際兩面的角色都在發生重要變化，國開行的改革邏輯也自然生變。

新的手術動在哪里

目前國開行“口徑很嚴”，但已經有非常細致和複雜的整體改革方案，估計不久後將會公布。

隨著國開行新定位的明確，新的手術也將開始。

一位國開行內部人士告訴南方周末記者，目前國開行“口徑很嚴”，但已經有非常細致和複雜的整體改革方案，估計不久後將會公布。

據騰訊財經報道，此輪改革中，國開行或將引入新股東，並對董事會進行調整，甚至不排除分拆的可能性，將已有的商業化項目拆成一個新的機構。

董事會的調整，4月14日《人民日報》對國開行董事長胡懷邦的專訪中得到了確認：增加發展改革委、財政部、商務部、人民銀行等部委負責同誌作為部委董事，充分發揮部委董事在重大決策等方面的統籌協調作用。

“以前是誰出資誰就派董事，出資人是股東，現在除了出資人之外，相應的一些國家宏觀經濟管理部門，為了貫徹國家的政策導向，也要派出一些董事，這樣決策會更加科學。”郭田勇說。

關於引入新的股東，上述國開行研究院高層透露說內部曾有過多次討論。

目前國開行的三位股東是財政部（50.18%）、匯金公司（47.63%）、和社保基金理事會（2.19%）。

自2008年底，國開行變身國家開發銀行股份有限公司起，屬性變了，引入新股東成為可能。

在他看來，最有可能入股的是國有企業。“國開行這種政策性的性質，民營資本第一是不願意進，第二可能也不讓他進。”

入股國開行旗下的子公司，也是可能的一種選擇。

目前，國開行共擁有四家子公司和十余家村鎮銀行。子公司分別是國開金融有限公司、國開證券有限公司、國銀金融租賃有限公司和中非發展基金有限公司。對前三家公司而言，就職能和收入來源來說已經實現了對政策性職能的剝離。

“現在改革方案有兩種，一種是機構分立，一種是分賬。”謝平在一篇文章中說道。在他看來，厘清邊界極為重要，“政策性銀行改革在中國多次的反複，根本的原因實際上不在中小銀行本身，還是在於我國目前經濟領域中政府和市場的邊界不清楚，而且經常變化”。

中國網絡信息安全“國家隊”正在變道超車

國家對網絡信息安全日益重視。

作為網絡安全與信息化產業“國家隊”，中國電子初步構建了“可發現、可防範、可替代”的自主可控信息安全防護體系，達到國際領先水平，已成為我國網絡安全和信息化領域的重要支撐力量，有望實現發展路徑的“變道超車”。

上述信息是中國電子董事長芮曉武在國資委組織的“走進央企·創新組歌”活動中告訴第一財經記者的。

芮曉武指出，中國電子逐步解決了我國電子信息產業“缺芯、少屏、免疫力低”等重大問題方面，早在2011年7月就啟動實施“網絡安全系統工程”，全面開展“本質安全”、“過程安全”、“工控安全”建設，服務於重要行業、重點部門領域，保障國家重要信息系統和關鍵基礎網絡的信息安全。

自2013年6月”棱鏡門”事件以後,國家將信息安全上升到戰略層面，國家級別的政策、法規快速推出。2013年8月,國家發改委發布《關於組織實施2013年國家信息安全專項有關事項的通知》。2014年8月,工信部發布《加強電信和互聯網行業網絡安全工作指導意見》。2015年6月,第十二屆全國人大常委會第十五次會議初次審議了《中華人民共和國網絡安全法(草案)》並向社會公開征求意見。

當前網絡安全形勢嚴峻，網絡安全威脅和風險日益突出，並向政治、經濟、文化、社會、生態、國防等領域傳導滲透。芮曉武指出，國家關鍵部門、核心要害要著力打造自主可控的基礎設施，構築堅不可摧的網絡安全防控能力。作為網絡信息安全國家隊，我們要具備提供系統解決方案的能力，建立全面網絡安全防護體系。要把握好自主與開放的關系，要選對肩膀，在巨人的肩膀上進行聯合創新，打造自主先進的產業發展生態環境。

中國國家互聯網應急中心發布的《2015年中國互聯網網絡安全報告》指出，針對中國重要信息系統的高強度、有組織攻擊威脅“形勢嚴峻”。據報告，當年中國境內有近5000個IP地址感染竊密木馬，涉及政府機構和重要行業的高危漏洞持續增多。

中國工程院院士、中國網絡空間安全協會理事長方濱興告訴第一財經記者，建設網絡強國，企業要發揮核心的作用。他指出，首先要有自主過硬的技術，在核心技術上取得突破;其次，要有全面的信息服務網絡;第三，要有良好的基礎設施，形成雄厚的網絡經濟;第四，要有高素質的網絡安全信息化人才隊伍;第五，在國際上要形成話語權。

清華大學微電子所所長魏少軍表示，中國電子基於ARM架構芯片的成功研發，有望讓我國實現換道超車。目前的網絡安全技術體系大多是建立在國外的技術基礎之上，創新需要勇氣，更需要科學的態度，要在基礎應用技術、“殺手鐧”技術，以及顛覆性技術上有所突破。

據介紹，中國電子年科技投入比例保持在3%左右，這對提升科技創新能力提供了有力保障。除成功研發出DDR4內存緩沖控制器芯片等多款自主可控網絡安全產品外，中國電子還自主研發了“白細胞”可信計算平臺，可為計算機建立“免疫系統”，使其能夠自我防護、主動免疫。

魏少軍還指出，信息安全要靠強大的產業基礎來支撐，不能把信息安全和產業發展割裂開來。信息安全產業需要開放合作、協同發展，應以更加開放的心態把國內的一些優秀企業、優秀技術聚集起來，打造一個大格局。

從K12到國際教育 好未來“變道”沖刺

教育是一個古老而傳統的行業，猶如中長跑，不經歷時間的檢驗，誰也不能保證排名是否會發生變化。

從生意的角度看，盡可能長時間地覆蓋一個學生的學習周期成為了教育培訓行業的最佳選擇。

在好未來宣布發布留學培訓新品牌“樂未來”的同時，宣布已經完成對留學培訓機構——唯佳(北京唯佳聚合教育咨詢有限公司，英文簡稱ACESSAT)的全資收購。唯佳將作為留學培訓品牌樂未來的一部分，提供SSAT、ACT、SAT、TOEFL等留學服務。

近兩年，好未來一直在擴大語言培訓和國際教育版圖。除了針對國內外英語測評的樂加樂英語，去年5月好未來上線了在線英語品牌樂外教，4個月後全資收購少兒素質英語機構勵步英語，前不久又把留學服務平臺順順留學納入麾下。

為什麽一家一直致力於K12教育的公司會調整方向?

“從K12學科領域到留學領域，好未來始終以教育及市場需求為核心。這幾個國際教育相關的品牌都定位低齡，這與好未來既有的龐大K12用戶群體有不少重合，有利於業務融合。”好未來聯合創始人白雲峰在接受第一財經記者采訪時表示。

按照設想，每年有數百萬中小學生在好未來接受課外輔導，其中不少人有出國留學意向，將來好未來可以接管這些學生的個性化需求。在留學產業鏈中，樂未來作為留學培訓品牌，與好未來既有的勵步英語、樂加樂英語等語言培訓環境、與順順留學等留學服務環節打通，形成一站式國際教育服務，從而形成產業鏈閉環。

這樣的選擇更像是做了一家英語培訓的機構會關註的事情。以同樣海外上市的新東方為例，從英語培訓跨入中介服務早已有之。1993年北京新東方學校成立，而新東方前途出國咨詢有限公司作為“新東方旗下唯一從事出國留學服務的專職機構”是在1996年成立，2004年，前途公司正式獲得教育部、公安部和國家工商行政管理局批準的自費留學中介資格認證。

英語培訓是新東方的核心競爭力，但也沒有止步於此，此後選擇了發力K12業務。2016財年，新東方K12業務(泡泡少兒英語、優能中學等)的總營收同比增長32%，入學人數同比增長39%。

相比之下，好未來之前專註做K12教育，2008年走出北京，2010年上市，一直主打發展K12業務。在白雲峰看來，好未來做留學也是順勢而為。過去很多人大學畢業後選擇出國留學，隨著時代發展，越來越多的家庭在孩子中學階段就考慮留學。這剛好與好未來既有的K12用戶群體重合。

據經濟合作與發展組織(OECD)預測，全球留學生將在2025年達到800萬人，學生在國家之間的流動在未來10年將增長約60%。中國留學市場也持續升溫。中國教育部統計，2015年中國有52.3萬出國留學人員，比10年前增長290%，尤其低齡留學增長迅猛。

“我們的一個優勢是離國際教育的下一撥消費群體比較近，了解他們的特點和需求。業績方面我們並不著急，我們更關註新的產品模式5~10年內能否在生產關系和生產力上面向未來。” 白雲峰說。

這樣的“變道”將是對競爭對手的一種牽制，但是否就可以實現下一個盈利增長點還未可知。

從財報來看，截至2016年5月31日的2017財年第一季度，好未來的凈收入從上年同期的1.294億美元增長到本季的1.951億美元，增幅50.8%。但經營利潤有下滑至1760萬美元，比上年同期降低30.8%。