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一線城市供地受地價的內生性影響較弱

我國的土地所有制（公有制）決定了我國的土地供應制度（地方政府是一級市場唯一供給主體）。

1994年分稅制改革之後，地方政府開始依賴土地出讓金收入。2004年“831大限”全面推行“招拍掛”制度，雖然阻斷了之前土地通過協議和劃撥的轉讓方式，但阻擋不了地方政府對土地財政的依賴性。從1998年中國進入到商品房市場至今，土地均價年均增速達到13.8%，商品房均價年均增速為7.3%。

市場化的土地供應機制下，土地供應和地價具有內生性關系和自穩定性：地價漲土地供應漲；土地供應漲地價降；地價降土地供應降；土地供應降地價漲。我國的土地供應特點是地方政府是土地一級市場的唯一供給主體。這導致土地供應受地價的內生性影響弱，受其他因素的外生性影響強。從圖1-3可看出，中國一線城市的住宅用地供應面積與地價無相關性，供地面積和地價之間既不是順周期也不是逆周期。到底是哪些外生性因素在影響一線城市的土地供應呢？

一線城市土地稀缺，並不是“無地可供”，而是可供建設土地面積比例太低。比如《深圳市土地利用總體規劃（2006-2020年）》規定“2020年，建設用地面積控制在市域面積50%以內”。事實上，2014年北京、上海、廣州、深圳四個城市建設用地和土地面積的比例分別為12.4%、40%、17.9%、44.5%，而紐約為52.6%，東京為60%。對比來看，中國的一線城市（特別是北京廣州）可供建設用地面積比例太低。

其次，一線城市交通、教育、醫療、供水皆呈現嚴重的“過壓”狀態，“控壓”的辦法是減少土地供應，發展都市圈，增加其衛星城的土地供應。

過去幾年，一線城市住宅用地的比例和供應量都在下降。以北京為例，2016年《北京市年國有建設用地供應計劃》表示要“嚴控新增建設用地，新增建設用地供應對應減量騰退用地實施方案，拆多供少，以拆定供，逐步瘦身”。2013-2016年，一線城市住宅用地占供地面積的比例分別為27.4%、24.8%、22.5%和20.8%，住宅用地比例呈現逐年下降趨勢。此外，一線城市住宅用地供應量減少的現象非常突出，上海減少48%，廣州減少42%，北京減少31%。

同時大力發展都市圈衛星城。還是以北京為例，北京的土地供應以“減”和“控”為特點，環京以“加”為主。16年5月4日，國土部與國家發改委聯合印發《京津冀協同發展土地利用總體規劃（2015~2020年）》。該規劃將京津冀三地根據土地利用情況劃定了減量優化區、存量挖潛區、增量控制區和適度發展區。京津冀三地將要求各區域按照以下原則供應土地：

減量優化區：原則上不安排新增建設用地，鼓勵將存量建設用地轉化為生態用地（北京四環以內地區）

存量挖潛區：不宜再進行高強度大規模建設，區域建設用地總量基本保持穩定，以存量建設用地結構和布局調整為主（北京四環至北京六環）

增量控制區：不宜進行大規模開發建設，重點保障基礎設施和公共服務用地，控制區域新增建設用地（北京六環和河北交界線處、京津冀生態保護地區）

適度發展區：承接北京非首都核心功能和京津產業轉移的主要區域，應引導人口產業合理集聚，適度增加區域新增建設用地規模（燕郊、大廠、香河、固安、霸州、廊坊、永清等地）

房地產調控，短期控需求，長期調供給

可建設用地面積比例過低，減少土地供應、控制人口規模，是造成“一線城市無地可供”的主要原因。另外，一線城市土地供應的節奏還和房地產調控政策有關。

我國政府通過兩種方式來達到調控房價的目的：調整土地供應和住房結構，抑制住房需求。

在調節土地供應和住房供應方面，2006年5月，國務院常務會議關於“促進房地產業健康發展的六條措施”（簡稱“國六條”）指出要“切實調整住房供應結構”。隨後7月，多部委聯合發布《關於調整住房供應結構穩定住房價格的意見》，明確規定新建住房結構比例：“十一五”時期，要重點發展普通商品住房。自2006年6月1日起，商品住房建設套型建築面積90平方米以下住房（含經濟適用住房）面積所占比重，必須達到開發建設總面積的70%以上。”——這就是所謂的“90/70”政策。住房供應結構的合理調整，有助於滿足居民的基本住房需求，但對房價作用不大，國六條的90/70政策出臺後房價短期出現回落，但很快又繼續上升。

在控制住房需求方面，國務院發布在10年4月發布“新國十條”，提出“對不能提供1年以上當地納稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發放購買住房貸款。地方人民政府可根據實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內限定購房套數”。，以北上廣深一線城市為例，2009年其城鎮常住人口為5376萬人，城鎮戶籍人口為3165萬人，即一線城市有2211萬人受“限購政策”影響，當時的人均住宅面積為31平方米，則有7億方的住房需求受抑制。可以看到，限購限貸政策實行後70大中城市平均房價開始下行。

通過梳理我國08年以來歷次房地產調控政策和調控效果可以看到，抑制住房需求帶來的短期調控效果比調整土地供給更顯著。例如，在2010年-2013年間，供給側始終圍繞“加大保障房建設、增加住房和土地供應”為調控重點，但期間的房價卻出現了先基本保持平穩後持續上升的特點。這是因為10年-11年，需求側的政策整體“趨緊”，例如限購、限貸以及提高住房貸款利率；而11年底到12年中，央行進行了兩次降準和兩次降息，政策整體寬松，之後房價即快速進入上行周期，如下圖所示。

事實上，從對房地產市場的影響看，住房需求抑制和土地供給調節政策都會對住房價格產生一定抑制作用，但對房地產市場的影響存在較大差別。需求是一個快變量，而供給是一個慢變量。

要增加房地產供給，往往在當期很難奏效，存在一定滯後性。因為新出讓土地一般要在4-8個月才能領到施工許可證，此後樓盤一般需要6-16個月才能上市。也就是說，從土地出讓到形成市場供應需要10-24個月。如再考慮資金、市場變化、規劃調整、推盤節奏、惜售捂盤等因素，土地分期開盤的時間與拿地時間之間可相差2-4年，甚至更久。當期能增加供應的余地也不是完全沒有，比如部分樓盤具備領預售證條件而暫沒有領取，或者計劃一年後領取的，可以加快其預售證發放進度，但總體調控余地不大。

因此，房地產調控供給存在一個矛盾：調土地供應節對當期的需求無效。如需要增加供應來滿足需求，避免供不應求和房價快速上漲時，供應存在1-2年或更長的時差，一時上不來；在庫存過大，需要降低供應時，又由於房地產投資存在一定剛性增長的特點，短期內很難使供應量降低。

此外，雖然16年12月的中央經濟會議中提出“要落實地方政府主體責任，房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地”。但16年以來我國一線城市土地供應依然呈現出波動下降的趨勢。原因在上文中我們已經討論過，一線城市土地供應受到多種因素限制，難以靈活的調節，導致其土地供應政策對於房地產的調控效果下降。

總體來看，抑制住房需求比調節土地供給相對容易，效果也相對顯著，但從中長期的調控目標來看，加大土地供應肯定更有效。

歷次地方政府換屆往往是供地面積增速轉折點

觀察北上廣在政府換屆後土地供應面積的變化，我們發現歷次地方政府換屆往往是供地面積增速轉折點，換屆之後土地供應傾向較高。

綜合來看，一線城市的土地供應特點是：和地價的關系弱，受外生性影響多。“一線城市無地可供”的說法實際上是因為一線城市可供建設土地占比太低以及控制人口規模的考慮，而地方政府換屆也會影響到土地的供應傾向。從土地供應和房地產調控之間的關系來看，由於調需求是快變量，調供地是慢變量，加大土地供應可能短期內看效果有一定滯後性，但長期更為有效。基於以上因素，我們認為一線城市短期難以改變土地供應稀缺的現狀，需求未來或向一線周邊的衛星城轉移。

風險提示

規劃建設用地面積進一步收縮

（完）