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　　知情人士向財新《新世紀》透露，國務院有關高層11月19日在湖北省宜昌市召開部分省市地方金融工作座談會時，當時幾乎變成了金融辦專場。

　　出席上述會議的包括「一行三會」（央行、銀監會、證監會、保監會）的領導以及地方政府相關金融監管部門。與會者向財新《新世紀》記者透露，除瞭 解各地金融業發展現狀，有關高層重點聽取了來自湖北、重慶、四川、貴州、云南和武漢、宜昌等地方金融辦負責人的匯報，包括當地金融辦職能、組織架構、人員 組成和工作開展情況。

　　財新《新世紀》記者從多個渠道獲悉，第四次全國金融工作會議正在緊鑼密鼓準備之中。從相關部門已經在準備的有關會議資料看，「探索地方金融管理 模式」是此次的重要課題之一。

　　有銀行高管表示，高層現在很關注金融系統性風險。今年以來，民間金融的蓬勃發展和問題此起彼伏。溫州、鄂爾多斯等多地民間借貸市場利率高息化、 全民化現象嚴重，考驗著地方經濟的發展和地方金融穩定。而在近年農信社、擔保公司、小額貸款公司等金融機構的監管權下放到地方政府後，建立清晰的中央、地 方分層金融監管體系框架，已成為不可迴避的現實。如何建立更加有效的地方金融監管體系，料將是下一步改革的重點之一。

　　有關高層在前述會議上強調，地方政府金融管理部門要不斷探索，正確處理促發展與防風險的關係，發揮好服務和協調作用。

　　地方金融辦在推動金融支持地方經濟發展過程中起到重要作用，但也造成不少問題。

　　據某國有銀行發達地區分行行長介紹，當地金融辦的主要職能是協調省內金融機構多放款，支援地方建設。一位大行公司部負責人則坦承，有些省市的地 方金融辦，要求銀行每日通報貸款進度，令當地的分支機構相當為難。

　　「國有銀行改革的方向之一，是擺脫地方政府對商業銀行日常經營行為的干預，但現在有些地方金融辦又充當了地方政府干預銀行經營的前沿陣地。」分 析人士認為，由於各地金融辦的職能和定位不清晰，在發展過程中出現了偏差，走入了誤區。

地方金融監管利弊

　　有熟悉金融改革的業內資深人士表示，國務院前總理朱鎔基在任時，金融改革的主要目標是不讓地方政府干預金融。比如1998年底央行打破行政區劃 設立九家大區行，實行垂直管理，初衷就在此。但此舉也使得地方政府沒了抓手，在「一行三會」的垂直監管模式確立的同期，金融辦自2002年應運而生。

　　「主要任務是協調，並想方設法地參與地方金融的管理。」北京金融服務局一位負責人告訴財新《新世紀》記者。2009年底，已有26個省級政府、 222個城市相繼成立金融辦，這一趨勢並延伸到一些區縣市政府。

　　有業內人士稱，有關高層對地方金融辦的職能和使命，有一定保留看法。比如，認為在當前的國情下，國家對金融事務的管理應以中央集權為主，實行垂 直管理，避免地方政府的過度干預。金融辦如要擴權，無疑會涉及地方政府從中央分權，需要仔細權衡利弊。

　　目前，「一行三會」的垂直監管只能延伸到縣級，證監部門只到省級。受訪銀監會和央行人士均坦承，已經出現「一行三會」監管很難覆蓋的領域，如民 間金融、小貸公司、擔保公司等，監管權均已下放到地方政府，監管半徑相對較短。

　　但是，一旦賦予地方金融監管職責，是否會強化地方政府干預的傾向？「以金融穩定的名義干預，會更加名正言順，但地方上很容易過界，這是過去讓中 央政府一直防範的心病。」有央行人士稱。

　　上述人士的擔心有著現實依據。自溫州爆發企業老闆「跑路」潮後，今年10月，溫州市政府派25個工作組分別進駐25家當地銀行，包括當地的工農 中建交五大行，至今仍未從當地銀行撤出。

　　據浙江當地一位大行人士透露，除了彼時溫州市政府要求銀行不抽資、不壓貸，目前溫州市政府甚至要求當地銀行，企業貸款到期不能不續貸；不經溫州 市政府審批，銀行不能將逾期貸款列為不良貸款。

　　銀監部門有關人士向財新《新世紀》記者證實了這一做法，「這豈不是又回到上世紀80年代了：政府直接指揮銀行。」

　　世界銀行東亞太平洋金融發展局首席金融專家王君指出，地方政府直接或間接地掌控大量的金融機構和金融資產，以及非正規金融活動的蓬勃發展，客觀 上需要有地方的金融監管框架。他認為，雖然各地都成立了金融辦，但由於沒有在法律上賦予其相應的權力，定位和職能不清，全國的地方政府都面臨著理順兩個職 能的問題：一是所有者職能；二是監管職能。

　　「由於邊界不清，地方政府在摸索中很容易和中央政府的權責發生衝突。」王君認為。

　　多位地方金融辦負責人向財新《新世紀》記者指出，在中國區域差異巨大情況下，地方政府對本地金融機構的經營和風險更為熟悉，建立地方政府主導的 分層金融監管體系框架，已成不可迴避的現實。

　　「但中央政府對地方金融監管也不能放權太多，只宜放在省級政府，也不可同級管理。比如，對鄉鎮的金融管理可放在地市級，像溫州市政府肯定犧牲銀 行保護當地企業，因為地方政府、地方企業是一致利益。」一位中部地區的金融辦主任向財新《新世紀》記者表示。

地方金融國資委試水

　　在中國金融管理體制中，「地方金融管理體制的建設最為緩慢，至今也沒有建立一個有效的地方金融管理體系。」一位資深金融專家認為。

　　上海是首個通過金融辦強化政府對金融國資管理的地區，實現「管人、管事、管資產」，被業內認為是地方金融國資委的雛形。財新《新世紀》記者獲 悉，目前，成都、河南等地也相繼把當地的金融國資納入地方金融辦的管理範疇。

　　在今年年初由國務院提出的「十二五」規劃綱要中，已提出要「強化地方政府對地方中小金融機構的風險處置責任」，並首次明確表示要「完善地方政府 金融管理體制」。

　　目前，多數地方政府的金融監管工作由隸屬於地方政府的金融辦負責，協調「一行三會」和全國性金融機構在當地的分支機構開展工作，推動地方金融創 新、維護地方金融秩序。

　　一位大行沿海地區分行的負責人表示，地方金融辦給外界的印象，有統領地方上的「一行三會」之架勢，是一個「高高在上」的機構。

　　隨著地方政府對金融產業的重視，自2009年北京市金融辦和上海市金融辦率先擴權以來，已有多個省市的金融辦升級擴權，機構和人員編制都在擴 張，地方金融辦已漸漸成為規劃地方經濟發展的金融大管家、地方金融生態建設的組織者、地方金融產業佈局的掌控人。

　　2009年3月，北京金融辦升級為北京市金融工作局（下稱北京金融局），職能包括參與研究制訂政府重大項目融資方案；協調金融機構綜合運用各種 金融工具和平台；為首都經濟建設尤其是重點工程、主導產業、重要區域和中小企業發展提供融資支持服務。

　　在今年北京市政府推動保障房建設融資，推動城鄉一體化建設重點村改造過程中，北京金融局和當地一部（央行營業管理部）三局（銀監局、證監局、保 監局）共同設計融資模式，在和「一行三會」溝通中發揮了舉足輕重的作用。比如，在北京金融局牽頭下，北京國管中心、北京保障房建設投資中心等九家發行企業 擬在銀行間債券市場推出全國首單保障房專項私募債，擬發行總額為500億元。

　　上海市金融辦成立於2002年，為全國最早成立的地方金融辦，彼時上海市對其的定位僅為上海建設國際金融中心設置的服務性機構，並不在政府序 列。

　　2009年8月，上海金融辦開始實施機構改革，金融辦的職責由過去的管理、協調、服務、推廣等四項職責擴展為13項。與之前的職責定位相比，此 次機構改革賦予了上海市金融辦更多的實權，主要體現為「兩增一擴」。「兩增」包括由上海市國資委授權金融辦對市屬金融國資進行日常監管；新設了地方金融管 理處，管理不屬於「一行三會」直接監管、但是與金融服務有關的新興機構，比如小貸公司、擔保公司、私募股權基金等。「一擴」則指的是金融辦要注重運用金融 市場資源促進地方經濟社會發展，包括加強與區縣、各個委辦之間的合作，以及加大對產業經濟的支持等。

　　金融辦擴權擴編之後，與之合署辦公的上海市金融工委仍保留。後者屬黨委序列，主管黨務，並按照黨管幹部的原則，負責權限在地方政府的金融機構高 管任免。目前上海金融辦與金融工委編制已增加到100多人。上海希望通過金融辦的專業化管理，結合市管金融企業董事會試點工作，來改變過去人事、業務、資 產管理脫節的現象。

　　「上海金融辦模式應該是一個可以參考的發展方向，這樣便於金融資本和產業資本的分開管理，這是兩個遊戲規則和監管邏輯完全不一樣的產業。」重慶 市金融辦主任羅廣向財新《新世紀》記者表示。重慶的金融國資，目前仍由重慶國資委管理。

　　「上海金融辦這種做法有一定優勢，金融辦加金融工委，相當於把管人、管事、管資產統一起來。」天津市金融辦副主任劉寧告訴財新《新世紀》記者。

　　劉寧介紹，目前，天津金融國資管理體制尚未改革到位，仍沿襲財政部門作為主管單位的做法，這也是大部分地方的做法。「上海、北京金融資產規模 大，而天津金融資產量不到1.6萬億元，其中地方金融資產約佔20%，各地情況不同，很難有一個模式，但國家應有一個總體部署，並根據實際情況，允許地方 有自己的特色。」他表示。

　　不過，也有聲音反對這種類似地方金融國資委的做法。「相當於又培養了一個『地主』，反而可能又成了改革的阻力。」有業內人士說。

　　多位地方金融辦人士表示，「目前大多數金融辦仍主要負責協調工作，是否會把地方金融國資所有人的職責納入金融辦，取決於地方主要領導人的想法， 因為地方是長官負責制，這一舉措需要整合地方部門利益，也是得罪人的事。」

　　「在中央層面，金融國資所有者的功能是通過財政部和匯金執行的，相對應的，客觀上也存在地方金融國資所有者職能；如果這一職能做實在地方金融辦 層面，未嘗不可，但一定要將所有者職能和監管者職能分開。」王君認為。

監管邊界何在

　　在前述湖北宜昌會議上，有關高層亦強調，依法打擊非法集資、非法交易所等違法活動，維護金融秩序，守住防範系統性、區域性金融風險這條底線。對 於各類金融風險的處置，要堅持「誰的孩子誰抱」的原則，明確責任，確保金融安全和社會穩定。

　　前述金融專家指出，中央政府強調「誰的孩子誰抱」，就相當於賦予地方政府維護地方金融穩定、促進金融供給的職責，卻沒有在法律上賦予其相應的權 利，「無論地方政府是不是金融資產的所有者，都客觀存在監管職責，比如對那些民營的小額貸款公司、擔保公司、典當行等。」

　　「沒有在法律地位上明確賦予地方金融辦監管職責，權責並不對等，出了事讓地方政府衝在前面，而地方往往由金融辦牽頭收拾殘局，這並不利於調動地 方政府的積極性。」一位地方金融辦負責人表示。

　　多位地方金融辦人士稱，目前給地方金融監管帶來最大壓力的就是民間融資、非法集資。比如，浙江當地包括小額貸款公司、融資性擔保、典當行等准金 融機構共有900多家，「一行三會」的監管鞭長莫及，而這對地方政府的壓力非常大，「在地方都是難事、急事，而且要動用公檢法手段和工具，只能地方政府來 執行。」

　　目前，非法集資由銀監會牽頭的部際聯席會議負責，由銀監會負責認定其非法集資的性質，屬於國務院交辦銀監會的法定之外的事項。

　　「並不屬於銀監會的職責，這一機制並不順暢，最後的執行仍要落實到地方。」銀監會人士坦承。

　　由於沒有一個統一清晰的地方金融監管框架，邊界不清，中央和地方的權責衝突不可避免。「中國一放就亂，就是因為規則不統一。」一位金融辦主任認 為。

　　他指出，在實際操作中，一些領域中央監管部門很想管，但是地方感覺沒必要管。比如，地方產業私募基金，「投資人不超過50個，每份募集的錢幾百 萬元，有區域性、規模小的特點，地方備案足矣。」

　　浙江省金融辦主任丁敏哲認為，現有金融體制有三個方面的問題：一是管理方式，目前的監管體系和監管模式沒有考慮到地方差異化發展的金融需求，容 易導致一刀切；二是管理內涵，分業管理體制難以做到全覆蓋，存在著重複監管和監管盲區並存的現象，比如，銀監部門負責監管農信社，但同時地方政府也委託省 聯社負責農信社的高管任命、業務監管等；三是目前地方只承擔部分監管職責，並沒有明確承擔維穩和組織的責任。

探索分層監管

　　即便是正規金融序列，早在2007年，在銀監會推動的新型農村金融機構（村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社）開展試點之後，銀監會的基層監管 力量已捉襟見肘。

　　目前，按照銀監會的職責分工，地方銀監分局為農村中小金融機構的屬地監管機構，但地方銀監分局只覆蓋到地市級，而絕大多數農村中小金融機構都設 在縣（市）以及鄉（鎮）和行政村，這些地方只設有監管辦事處，目前每個辦事處一般只有三到五個人，監管任務繁重。

　　「如果銀監會管到『毛細血管』，會累死；如小額信貸、擔保公司等，越貼近基層，地方政府越熟悉，更適合地方監管。」一位地方金融辦人士稱。

　　對於監管資源不足的問題，花旗銀行中國區首席經濟學家沈明高建議：「銀監會不妨嘗試二級監管模式，改造地方金融辦或省聯社的力量監管地方小型金 融機構，包括新型農村金融機構、典當行、擔保公司等，類似於美國的聯邦監管模式，這種分省監管模式還會促進監管競爭，既可增加監管力量，也可避免『一刀 切』的管理模式，以免落入『一管就死，一放就亂』的窠臼。」

　　多位受訪的地方金融辦人士均表示，希望建立統分結合的分層次管理體制，有一個差別化的監管政策，根據各個地方文化差異、經濟發展水平、信用狀 況，給予不同的監管策略，「中國區域差異巨大，一刀切的監管制度不可能適合所有的地方，反而會打亂地方原有平衡；可在統一監管規則下，由中央和地方分別實 行監管的模式，在一些准金融領域或者地方中小金融機構的監管職責，適當下放給地方，相應的風險責任也落在地方，形成大統一、小分權的監管格局。」

　　他們亦認為，在中央和地方的管理權限劃分上，目前較為恰當的模式體現在小額貸款公司和融資性擔保領域。全國約4000家小額貸款公司的外部監管 和風險處置安全由地方金融辦負責，地方金融辦在監管手段上亦探索了多種模式，包括電子化監控、賬戶監管等。融資性擔保業務監管，是由國務院指定銀監會牽頭 的部際聯席會議負責，銀監會內設有融資擔保部，主要負責制定行業監管政策，指導地方政府對融資性擔保業務進行監管和風險處置，其具體業務監管，有19個地 方落實在金融辦，10個地方落實在中小企業局。