財政部網站披露了《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，規範目前總投資超過12萬億元的政府和社會資本合作項目(PPP)的財政管理，再次重申嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。
10月20日披露的此次《辦法》，分為7章40條，涉及PPP項目識別論證、項目政府采購管理、項目財政預算管理、項目資產負債管理、監督管理等方面。
第一財經記者發現，此次《辦法》有不少亮點，比如《辦法》只適用於財政部主管的公共服務領域類PPP項目，而不包括國家發改委主管的基礎設施建設領域類PPP項目。PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，保障政府履約能力，減輕社會資本擔憂。
只適用公共服務領域PPP
值得註意的是，此次《辦法》適用範圍為能源、交通運輸、市政公用、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫療衛生、養老、旅遊等公共服務領域開展的各類PPP項目。
第一財經記者了解到，此前國務院將PPP領域分為公共服務領域和基礎設施領域，前者由財政部統籌管理，後者則由國家發改委統籌管理。因此，此次《辦法》適用領域特別強調了適用公共服務領域開展的各類PPP項目，而不涉及國家發改委負責的傳統基礎設施領域PPP項目。
在項目識別論證方面，《辦法》強調項目必須提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。
只有通過物有所值評價和財政可承受能力評價的PPP項目，才能進入各地PPP項目開發目錄。
在項目政府采購管理方面，《辦法》要求項目實施機構按照政府采購管理相關規定，依法組織開展社會資本方采購工作。
值得註意的是，《辦法》第十四條提出，參加采購評審的社會資本所提出的技術方案內容最終被全部或部分采納，但經采購未中選的，財政部門應會同行業主管部門對其前期投入成本予以合理補償。這意味著財政部門更加重視PPP項目前期工作。
政府支出納入中期財政規劃
在公共服務領域類PPP項目長達幾十年的運營過程中，政府支出必不可少，而社會資本一大擔憂正是政府不能夠履約。
為了消除這一擔憂，此次《辦法》第18條稱，行業主管部門應當根據預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經財政部門審核匯總後，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。
PPP項目中的政府支出，包括政府在PPP項目全生命周期過程中依據法律和合同約定需要從財政資金中安排的股權投資、運營補貼、配套投入、風險承擔，以及上級財政對下級財政安排的PPP專項獎補資金支出。
與此同時，PPP項目中的財政支出也與項目績效掛鉤，以保證項目質量。
《辦法》第28條稱，各級財政部門應依據績效評價結果合理安排財政預算資金。對於績效評價達標的項目，財政部門應當按照合同約定，向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出。而對於績效評價不達標的項目，財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。
嚴禁借PPP項目名義舉債
今年全國兩會上，財政部部長樓繼偉表示，發現有地方搞PPP項目是在變相借債，要規範這一行為。
財政部金融司司長孫曉霞近期在第二屆中國PPP融資論壇上表示，最近一些地方為盡快上項目，通過“假的”政府購買服務形式，進行基礎設施融資，或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式，借PPP之名，行變相融資之實。
在今年6月底披露的《國務院關於2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中，至2015年底，被抽查的內蒙古、山東、湖南和河南等4個省在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元;浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。
此前接受第一財經采訪的幾位省財政廳中從事PPP推廣的人士也坦言，當地存在借PPP變相融資的現象，有些假PPP項目可以通過流程甄別出來，而有些變相融資的PPP項目則不容易發現，讓人頭疼。
此次《辦法》強調，各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP項目的監督管理，切實保障項目運行質量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。財政部門應當會同相關部門加強項目合規性審核，確保項目屬於公共服務領域，並按法律法規和相關規定履行相關前期論證審查程序。項目實施不得采用建設-移交方式。
另外，政府與社會資本合資設立項目公司的，應按照《公司法》等法律規定以及PPP項目合同約定規範運作，不得在股東協議中約定由政府股東或政府指定的其他機構對社會資本方股東的股權進行回購安排。
此外，財政部門應根據財政承受能力論證結果和PPP項目合同約定，嚴格管控和執行項目支付責任，不得將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支付責任，規避PPP項目相關評價論證程序。
近期，財政部印發了《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》。其中提到，國務院確定各省級政府債務限額，省級政府確定省本級、各市縣政府債務限，本地區地方政府債務余額不得超過國務院批準的地方政府債務限額。
就兩部《辦法》的主要內容、出臺背景等，財政部有關負責人回答了相關問題。
一、問：出臺《辦法》的背景是什麽？
答：地方政府債務是地方財政收支的重要組成部分，依法應當納入各級預算管理。將地方政府債務分類納入預算管理，改變了以往一些地方政府通過融資平臺公司舉債後債務資金遊離於監管之外的局面，有利於規範地方政府舉債行為，實現對地方政府債務“借、用、還”的全過程監控，增強地方政府債務透明度，強化對地方政府債務管理的監督。
《中華人民共和國預算法》規定，“省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準”。《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)要求，“嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途”、“把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理”。按照黨中央、國務院決策部署，自2009年國務院批準中央財政代發地方政府債券起，財政部持續推進地方政府債務預算管理，印發《財政部關於印發〈2009年地方政府債券預算管理辦法〉的通知》(財預〔2009〕21號)，指導地方做好預算管理工作。2009年-2014年發行的地方政府債券全部按規定納入預算管理。
自2015年1月1日起實行的新預算法規定，地方政府只能通過發行地方政府債券方式舉債。國發〔2014〕43號文件明確，將一般債務納入一般公共預算管理、專項債務納入政府性基金預算管理。按照法律和國務院文件要求，財政部印發《2015年地方政府一般債券預算管理辦法》(財預〔2015〕47號)和《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》(財預〔2015〕83號)，指導地方做好2015年地方政府債務預算管理工作。2016年，國務院和地方各級政府分別在2016年全國預算草案、地方預算草案和預算調整方案中完整反映地方政府債務情況，主動接受人大監督。
近期，財政部在系統總結地方政府債務預算管理制度辦法經驗的基礎上，結合2015年以來地方政府債務管理新情況，制定印發了《辦法》。
二、問：《辦法》主要內容是什麽？
答：《辦法》依據法律法規和現行財政管理有關規定，從債務限額確定、預算編制和批複、預算執行和決算、非債券形式債務納入預算、監督管理等方面，提出了規範地方政府債務預算管理的工作要求。
一是確定地方政府債務限額。依據經國務院批準的《財政部關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預〔2015〕225號)有關規定，明確地方各級政府債務限額的確定依據和程序，要求地方做好限額管理與預算管理的銜接，保障地方政府債務余額不超過法定的“天花板”上限要求。
二是規範預算編制和批複的流程。按照預算法和國發〔2014〕43號文件“將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理”的要求，《辦法》細化了債務收支列入預算草案或者預算調整方案的編制內容、審批程序、科目使用等，推動政府舉借債務和使用債券資金的規範化、制度化。
三是嚴格預算執行。按照預算法和國發〔2014〕43號文件“地方政府舉債應當有償還計劃和償還資金來源，市縣級政府確需舉借債務的由省級政府代為舉借”的規定，《辦法》細化了債券發行、轉貸、使用，還本付息和發行費用支付的處理方法，保障償債資金來源，維護政府信用。
四是非政府債券形式存量債務納入預算管理。按照國發〔2014〕43號文件“經清理甄別的地方政府存量債務納入預算管理”要求，明確存量債務納入預算的程序、總預算會計賬務處理、轉化為政府債券的程序、或有債務轉化為政府債務的程序等，提高存量債務管理透明度和規範性。
五是強化監督管理。按照國發〔2014〕43號文件“建立地方政府性債務公開制度，…各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督”的規定，《辦法》強調債務公開有關要求，強化人大和社會監督，發揮地方財政部門和專員辦的監督作用，形成依法監管合力。
三、問：如何確定地方政府債務限額?
答：《辦法》依據預算法第三十五條、經國務院批準的《財政部關於對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預〔2015〕225號)等有關規定，明確了地方政府債務限額的確定程序和依據。
一是國務院確定各省級政府債務限額。《辦法》明確，財政部在全國人民代表大會或其常務委員會批準的債務限額內，根據債務風險、財力狀況等因素並統籌考慮國家調控政策、各地區公益性項目建設需求等，提出分地區債務限額及當年新增債務限額方案，報國務院批準後下達省級財政部門。
二是省級政府確定省本級及各市縣政府債務限額。《辦法》明確，省級財政部門在財政部下達的本地區債務限額內，根據債務風險、財力狀況等因素並統籌考慮本地區公益性項目建設需求等，提出省本級及所轄各市縣當年債務限額方案，報省級政府批準後下達市縣級財政部門。
《辦法》要求，各省、自治區、直轄市應當在批準的限額內舉借政府債務，本地區地方政府債務余額不得超過國務院批準的地方政府債務限額。
四、問：地方政府債務如何編制預算？
答：《辦法》依據法律法規和現行財政管理有關規定，明確了地方各級政府債務預算編制的程序，指導地方各級財政部門開展工作，規範地方政府債務預算編制。
一是省級政府。應當將當年債務還本支出等列入年度預算草案，報省級人民代表大會批準;應當將在新增地方政府債務限額內籌措的債務收入、安排的支出等列入預算調整方案，報省級人民代表大會常務委員會批準。
二是市、縣級政府。應當將當年債務還本支出等列入年度預算草案，報本級人民代表大會批準;應當將從上級政府轉貸的債務收入、安排的支出等列入預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。
此外，《辦法》規定中，進一步強調了地方政府債務只能用於公益性資本支出、不得舉債付息等重要規則。
五、問：地方政府債務預算執行包括哪些內容？
答：《辦法》依據法律法規和現行財政管理有關規定，對地方各級政府執行本級人大批準的預算，舉借、撥付、使用、償還債務的全過程做出了明確規定。
一是債務舉借。《辦法》要求，省級財政部門根據預算調整方案、償債需求和債券市場狀況等因素，制定全省地方政府債券發行計劃，有序做好債券發行工作，及時籌措債務資金。為進一步提高債券發行市場化水平，省級財政部門做好債券發行的信息披露和信用評級等相關工作。
二是資金撥付。《辦法》明確，省級財政部門發行地方政府債券募集的資金，應當繳入省級國庫，根據預算安排和還本計劃及時撥付。省級政府代市縣級政府發債募集的資金，由省級財政部門按照轉貸協議及時撥付市縣。
三是債券使用。《辦法》強調，地方各級財政部門應當依據預算調整方案及債券發行規定的預算科目和用途，使用一般債券和專項債券資金。確需調整支出用途的，應當按照規定程序辦理。
四是債務償還。《辦法》要求，省級財政部門應當及時償還全省、自治區、直轄市政府債券到期本金、利息等，市縣級財政部門應當及時向省級財政部門繳納本地區或本級應當承擔的還本付息資金。市縣級財政部門未按時足額繳納債券本息等資金的，省級財政部門可以采取適當方式扣回，並將違約情況向市場披露。
另外，《辦法》要求，預算年度終了，地方各級財政部門編制一般公共預算決算草案時，應當全面、準確反映一般債務收入、安排的支出、還本付息和發行費用等情況。
六、問：非政府債券形式的存量政府債務如何納入預算管理？
答：新修訂的預算法實施以前，地方政府通過融資平臺公司等企事業單位不規範地舉借了大量存量政府債務，經清理甄別後已經納入地方政府債務限額管理。這部分債務的還本、付息、余額變動依法應當納入預算管理。
一是按期置換存量債務。《辦法》要求，地方各級財政部門應當將非政府債券形式存量政府債務納入本地區政府債務限額，實行預算管理。其中，債務人為地方政府及其部門的，應當在國務院規定的期限內置換成政府債券。債務人為企事業單位或個人，且債權人同意在國務院規定的期限內置換成政府債券的，地方政府應當予以置換;債權人不同意在國務院規定的期限內置換成政府債券的，不再計入地方政府債務，由債務人自行償還，對應的政府債務限額由財政部按照程序予以調減。
二是準確登記會計賬務。地方政府、債權人、債務人應當通過合同方式，約定在國務院規定的期限內置換成政府債券的時限，轉移償還義務。償還義務轉移給地方政府後，地方財政部門應當根據相關材料登記總預算會計賬。
七、問：為什麽將一般債務和專項債務分類實行預算管理？
答：在充分借鑒國際上市政債券發行經驗的基礎上，立足我國國情和預算管理實際，預算法和國發〔2014〕43號文件明確地方政府舉債采取發行政府債券方式,規範地方政府融資行為，改進財政管理，優化我國融資結構。其中，沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。
按照預算法和國發〔2014〕43號文件規定，《辦法》明確將一般債務收支納入一般公共預算管理，主要以一般公共預算收入償還;專項債務收支納入政府性基金預算管理，主要通過政府性基金收入、項目收益形成的專項收入償還。專項債務以對應的政府性基金收入、專項收入實現平衡。