11月7日，交通運輸部“規範網絡預約出租汽車發展座談會”現場。攝影/章軻

“專車”平臺提供的是信息服務還是運輸服務?“專車”等新業態是否需要規範發展?從事營運服務的“專車”車輛和駕駛員是否應該明確為營運性質?如何看待地方試點和中央立法的關系?

10月10日，交通運輸部公布《關於深化改革進一步推動出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(下稱“兩個文件”)，向社會征求意見。

近一個月來，圍繞兩個文件，社會各界爭議不斷。11月7日，在交通運輸部召開的“規範網絡預約出租汽車發展座談會”上，交通運輸部黨組成員兼運輸服務司司長劉小明介紹，截至目前，通過網站留言、電子郵件、信函、電話等各種渠道，搜集到各種意見4600多件。“經過梳理，其中有一些是爭議比較多的問題，也是關系到這次改革整體制度設計的關鍵性問題。”

當天，交通運輸部專門將上述四個問題打印到一張A4紙上，供來自各地的20位專家討論。

《第一財經日報》記者應邀旁聽了一整日的討論會。就上述問題，專家們基本達成了四點共識：“專車”與傳統出租車在本質上是相同的;政府有必要及時對這種新業態實施監管，《暫行辦法》符合上位法規定;“專車”從事的是出租車運營服務，車輛和駕駛員必須具有相應資質;在中央立法的同時鼓勵地方試點，更有利於“專車”有序發展，並降低“專車”平臺成本。

“專車”與傳統出租車服務屬性相同

“專車”等新業態到底是什麽?和傳統出租車有什麽異同?“專車”平臺提供的是信息服務還是運輸服務?這是交通運輸部出臺“兩個文件”以來，在專家學者之間產生的首要分歧。

暨南大學行政法學專業教授劉文靜說，判斷“專車”到底是什麽，可以從服務、合同簽訂、付款方式、保險和承運人幾個方面來看。互聯網運營商已經成了實質上的出租汽車的經營者，滴滴、快的、優步、神州，人們從品牌上就知道和誰做生意、坐的是誰家的車。

“離開了互聯網平臺，客運合同能不能夠簽訂，答案肯定是不可以的。我們沒有辦法跟單個司機簽合同，必須通過網絡。”劉文靜說，“我問了很多習慣於用專車出行的人，沒有人認為他是跟司機做生意的，他都是在跟平臺做生意。”

在付款方式上，電子商務後臺運作是乘客把錢支付給了網絡運營商，網絡運營商向司機返還，這是平臺與司機之間的法律關系。

“客運服務按照現行法的規定是把人從一個運到另外一個地方的，連車帶人過去。專車平臺運營商自稱提供的是信息服務，那乘客坐著網線飛過去得了，還需要車運過去嗎?”劉文靜表示，“專車”提供的仍然是運輸服務，跟傳統出租汽車相比，只是叫車方式有了區別，“不管你通過互聯網還是通過電話還是招手打到的車，最終提供的都是運輸服務。”

同濟大學交通規劃專業教授陳小鴻也表示，“‘專車’和傳統出租車並沒有根本的不同，只不過是在互聯網技術條件下，能夠提供一種更為高效的預約服務和更為及時的動態調度。”

“無論是以前的馬車，還是後來的出租汽車、網約車，提供的核心服務沒有改變，就是個性化的出行服務，只是乘車形式、交易方式會有變化，但是絕對改變不了出租服務的本質。”深圳大學運輸經濟專業教授韓彪說。

中國政法大學知識產權研究中心特約研究員李俊慧認為，“今年上半年，滴滴公司在北京市海澱區法院審判的一起商標侵權訴訟中，在向法庭提供的證詞里明確表示，其服務的性質不屬於電信類服務和商業類服務，而是屬於運輸類服務。法院也據此作了審判。”

“專車”的車與人應納入行業管理

此前有觀點認為，從事“專車”服務的人員大多是兼職的，偶爾為之，不宜認定為“運營”，也不必辦理合法的運營手續。

討論會上，李俊慧表示，目前的“專車”等新業態都是以營運為目的的，“首先你掙了錢，至於掙了100元還是10元，都改變不了營運性質。我昨天坐了一個專車，司機說他一天最多可以接15單，每天要跑500公里，跟出租車沒有什麽區別。”

國家發展改革委綜合運輸研究所主任程世東認為，“駕駛員不管是專職還是兼職，其提供的運輸服務是以盈利為目的的，那就應該是營運性質的，因此，作為服務相關的要素——車輛、駕駛員等就應該納入行業管理。”

此前還有觀點認為，對於“專車”等業態，政府不宜過早出手管理，能不能讓子彈再飛一會兒?

對此，北京市交通發展研究中心主任郭繼孚表示，“不能再飛了!”他介紹，從今年3月份開始，北京的出租車運單量在直線下降，已經到了一個非常嚴重的程度。北京的運營數據顯示，車流量同比增長10%，車速同比總體下降9%，交通擁堵指數同比上升20%。“毫無疑問，與‘專車’大量上路有關。我對滴滴公司的老總說過，你敢不敢把你的專車數據拿出來?拿出來就可以去估值。”

劉文靜說，許多人擔心“法不責眾”，這麽多的專車是不是就意味著這個需求就是這麽大，就應該讓其合法化呢?這個是兩個問題。“小偷如果從數量上來看比專車多得多，還有盜版和假貨的數量也比專車要多得多，那是不是要在刑法當中刪除盜竊罪，是不是要修改知識產權法、商標法、專利法呢?不是這麽簡單考慮問題的，要利益權衡，能帶來的好處和可能面臨的危險。”

“有人說只要平臺管司機就行了。我專門問了幾家專車公司，他們告訴我，司機有沒有犯罪記錄、有沒有三年駕駛經驗等等，這個保證不了，平臺能管的就是服務質量。資格性的問題恐怕只能政府來管。”交通運輸部管理幹部學院教授張柱庭說。

《暫行辦法》符合上位法規定

目前，各個國家都在對“專車”等新業態進行立法研究和管理。“‘專車’要不要規範，當然需要規範。”中國政法大學法學院教授劉莘說。

廣州市交通委員會客運管理處處長蘇奎介紹，“正是因為‘專車’發展遇到了問題，乘客與司機、司機與平臺的矛盾以及新老業態之間的矛盾等，在地方上已經開始激化，影響了社會穩定，所以迫切需要相關管理辦法的出臺，加強規範和管理。”

郭繼孚也表示，作為一種占用道路資源的“馬路經濟”，對於出租汽車、網約車的規範發展也很有必要。“我舉個例子，我做飯很好吃，別人也說很好吃，但我能拿到街上隨便去賣嗎?還是要有相關的手續吧?我並不認為互聯網有這個特權，從事運輸服務也要遵守政府監管這一最基本的要求。”

張柱庭認為，“專車”需要規範發展，目前《暫行辦法》也是有法可依的。他說，“國務院的412號令在前面描述發布詞的時候就寫清楚了，‘根據《中華人民共和國行政許可法》第14條第二款的規定保留設定行政許可。’因此文件中的三個許可是沒有任何問題的。”

針對不少人反映，國務院412號令是否適用於目前的“專車”等新業態，張柱庭解釋說，“傳統出租汽車就分巡遊式和預約式兩類，過去的問題是預約出租汽車沒有發展壯大起來，導致大家認為互聯網平臺下的網約車是一種新業態，但實質上它就是出租汽車服務的一種。”

國家行政學院法學部副教授王靜也表示，經她充分論證，“依據國務院412號令對‘專車’進行管理，從合法性上講，是沒有任何問題的。”

中央立法設置底線平衡利益

對於地方試點和中央立法的關系，專家均表示，交通運輸部此次對網絡預約車進行規範十分必要，中央應該提出政策制度框架，同時發揮地方積極性，進行主動改革探索和實踐。

王靜表示，“對於是中央先立法還是地方先試點，我個人認為交通運輸部出面是更好的，而且非常有擔當。如果等著它任意發展下去，到那時即使想規範難度也將非常大，很難再有辦法去規範了。”

曾參與深圳市出租汽車行業改革發展方案制定的韓彪認為，如果交通運輸部不出一個原則性的框架性政策，很多城市就不能有效制定相應的地方性法規。

“一個是有的地方需求不大，另外，有些地方也沒有能力去立法。所以如果有中央立法在前，對於地方政府制定相應規章制度有很好的借鑒性。”韓彪說，“中央立法設置好底線，地方政府在底線之上將有充分空間可以調整。”

中國政法大學傳播法中心副主任朱巍認為，中央立法沒有問題，但應突出原則性、底線性的規定。“確實嚴重影響到社會穩定或者是消費者權利保護，可以做一個補位性的規定，把平臺責任到底是什麽說清楚。”

上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡表示，不能沿用過去信息不對稱條件下傳統出租車方式來管理新業態發展，對《暫行辦法》中如何對個人信息保護進行管理，以及第三方平臺保險責任等方面還需進一步完善細化。

中國信息通信研究院政策經濟所副總工程師何霞表示，對新業態的管理需要創新監管體系，在價格和準入上應當制定原則性的規定。

劉文靜認為，立法就是在接納新事物和各方利益以及公共利益之間尋找一個平衡，它既不能是一種觀點戰勝另外一種觀點，也不是一方利益在眾多的利益博弈中高位勝出。尋求利益的平衡，就是一個好的立法。

“我談一下感想，交通運輸部編制兩個文件，首開了中央部委立法公眾參與的先河，做了非常好的示範，我們在座的各位都應該為此感到自豪。”劉文靜說。上海金融與法律研究院研究員張興祥、郭繼孚、於文豪等專家也表示，“應該給交通運輸部點贊。”

“希望這個‘專車’的規定能夠把這個理論創新和制度創新結合起來，結合科技創新，站在互聯網的風口上把握方向。”朱巍說。

“立法本身就是一個利益平衡的過程，在這個過程中，我們知道有專車企業的利益，還有乘客的利益，還有其他各方的利益，希望最後能出臺的這個專車管理辦法可以取得各方利益的均衡，讓大家都可以相對滿意，並促進相關業態健康發展。”李俊慧說。