隨著我國反腐敗工作的逐步深入，房產在官員腐敗案件中成為越來越引人註目的“要素”。在這樣的大背景下，《不動產登記暫行條例》這個本意在於以登記來確定不動產物權歸屬與交易，明確不動產登記程序，整合不動產登記職責，規範登記行為的法律規範文件，引發了人們對“以人查房”的反腐敗功能的期待。那麽，“以人查房”是否有法律依據?對此，有必要從不動產登記的功能、不動產登記查詢與不動產權利人隱私權保護等角度進行分析，並對不動產登記查詢程序的合法性構建進行思考。

一、不動產登記的功能與“以人查房”

《不動產登記條例》第2條第1款規定：“不動產登記，是指不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載於不動產登記簿的行為。”統一不動產登記是確定不動產歸屬，有序不動產交易的必要，也是不動產物權制度賴以存在的基石。

長期以來，我國的不動產登記機構並不統一，這種分散式的登記機構，既增加了當事人的負擔，也給國家行政管理帶來不便，更給不動產交易安全增加了風險。《不動產登記暫行條例》的出臺，標誌著我國統一不動產登記制度的正式建立。在《物權法》中，登記作為不動產物權變動的公示方法，規定在“物權的設立、變更、轉移和消滅”一節，這表明不動產登記的法理就是不動產物權公示，意即在依法律行為發生不動產物權變動之時以不動產登記這個重要的法律事實，來確定不動產物權變動的有效。

鑒此，不動產登記主要有三大功能：(1)權利確認功能，即確認不動產的權屬狀態，賦予不動產權利以相應的法律效力，保護不動產與其權利人之間的法律支配關系的職能。(2)公示功能，即將不動產權利得喪變更的事實向社會公開，以標示不動產流轉的職能。公示功能旨在維護不動產交易“動的安全”，保護不動產權利人及善意第三人的合法權益。(3)管理功能，即通過不動產登記管理機關對不動產的登記檔案、圖紙、卡片等材料的管理，對申請登記的不動產權利的真實性和完整性進行審查監督，同時也為城鄉規劃、房地產稅收等提供依據。

所謂“以人查房”，簡單講就是指用姓名查詢的方式獲得他人的房屋等不動產信息。從上述不動產登記的功能來看，不動產登記本身並不負載通過“以人查房”實現反腐敗的功能;而實現不動產登記的功能，自然更與“以人查房”無關聯，“以人查房”推動反腐敗工作的進程只能說是民眾在當今對不動產登記制度的一個溢出期待。

《不動產登記暫行條例》的出臺，使統一不動產登記打破了地區之間、部門之間的信息壁壘;“統一的不動產登記信息管理基礎平臺，確保了國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享”，這使得查詢某個居民在全國範圍內的房產信息成為可能。由於不動產的標的額較大，通過“以人查房”確實可發現一些官員的腐敗案件，故民眾近年來在反腐敗案件中對官員擁有的房屋數量極其關心，但從《不動產登記暫行條例》的立法功能來看，不動產登記並不承載“以人查房”的功能。

二、私法視域下信息查詢與權利人的財產隱私權

依《不動產登記暫行條例》的規定，有權查詢的主體主要是兩大類：權利人、利害關系人和有關國家機關。前者是私法中的不動產交易主體，後者是依法履行公權力的公法主體。就私權交易而言，查詢登記資料的基本功能在於降低交易雙方的信息不對稱性和交易成本，，使得意欲購買或者租賃不動產之人可有效了解不動產的權屬狀況，並避免因信息不對稱而遭到欺詐。正因不動產是價值高昂的重要財產，因信息不明導致的交易損失過高，故才有必要在政府主導下進行登記，並由登記機構向交易者提供查詢服務。

查詢行為雖然是在不動產登記機構進行的，但實為私人之間交易行為的組成部分，交易的核心是特定的不動產不是人。所以，不動產登記信息查詢原則上屬於當事人之間的一種私行為，只不過需要借助於政府的登記機構提供服務。權利人和利害關系人通過一定程序查詢有關登記的文獻，索取登記的資料、了解登記的情況和具體內容，進而獲得與登記內容相關的證明材料。如果權利人和利害關系人將查詢獲得的不動產登記資料用於其他目的，或者擅自泄露、公開登記信息，則構成對他人隱私權等民事權利的侵犯。

三、以物為中心的編成主義與“以人查房”

不動產登記簿的編制有所謂物的編成主義和人的編成主義。物的編成主義原則上按不動產編成登記簿，其公示的是物本身和權利;人的編成主義原則上按所有人申請文件的年代順序保存，其公示的是當事人和當事人之合意。

《不動產登記暫行條例》第8條第1款規定：“不動產以不動產單元為基本單位進行登記。不動產單元具有唯一編碼。”這表明，我國的不動產登記簿采取以物為中心的編成主義，即“不動產”這一“物”在登記簿中處於核心地位，以不動產所在的行政區域、地段和地號為序，相應地設置不同的登記簿。如果他人查詢不動產登記信息，也是按照不動產所處的地段和地號進行的。

所以，所謂“查詢不動產登記資料”也是“查房”，而不是“查人”;但通過“查房”可間接實現所謂 “以房查人”的目的，即通過查詢某地段的房屋等不動產信息，進而查詢到該不動產權利人的相關信息。在查詢制度的設計上，“查房”能夠使查詢人清晰地得知特定房屋的所有權主體和特定房屋上所存在的限定物權的主體以及權利狀況;能夠滿足維護不動產交易安全、提高交易效率的需要，符合最小查詢原則;可以滿足不動產登記制度的需要。

《不動產登記暫行條例》第9條規定：“不動產登記簿應當采用電子介質，暫不具備條件的，可以采用紙質介質。不動產登記機構應當明確不動產登記簿唯一、合法的介質形式。不動產登記簿采用電子介質的，應當定期進行異地備份，並具有唯一、確定的紙質轉化形式。”事實上，基於不動產登記信息生成電子新數據的過程，電子化在技術上突破了登記簿物的編成和人的編成的差異，電子數據的生成使“人”、“房”交織，也使得“以人查房”在技術上變得可行，亦對個人財產隱私權造成威脅。故此，域外一些國家和地區在肯定“查房”的同時，嚴禁“以人查房”。例如，我國香港特別行政區的不動產公開查冊制度是全方位的，任何人均可以通過不動產的名稱、坐落、編號等多種線索進行查詢，但禁止以人名或者法人的名稱為線索進行查詢。2013年1月1日，江蘇鹽城市出臺《鹽城市房屋登記信息查詢管理辦法(試行)》，就對房屋信息實行有條件查詢和限制查詢。一是除申請人本人外，國家安全機關、公安機關、檢察機關、審判機關、紀檢監察部門、證券監管部門辦案需要;律師提供法院調查令或受案證明等材料;房屋征收部門、房屋征收實施單位，持政府房屋征收辦公室的介紹信;住房保障部門憑被保障人申請保障住房有關證明、住房保障部門介紹信等可以有條件的“以人查房”;二是其他情形一律嚴禁“以人查房”。

四、公法視域下的“以人查房”與反腐

“以房查人”表達的是私法中的查詢權，而通過“以人查房”實現反腐之目的則是一個公法領域的命題，它承擔著查處違法犯罪、改善政府治理等公共目標。一方面，保護民事主體不動產信息安全是法律不可推卸的任務;另一方面，對某些特殊主體的不動產進行核查，亦為實現政府、國家職能所必需。只要制訂嚴格的查詢程序，也不會損害這些特殊主體的隱私權及其他合法權益。盡管從《不動產登記暫行條例》的立法目的及隱私權保護的角度來看，“以人查房”的合法性都存在質疑，但對於檢察、公安、紀檢監察部門等公權力部門，則可以通過相關法律法規的授權，實現特定查詢，達到反腐敗的目的。當然，進一步明確查詢主體、查詢對象、查詢依據，以及相應的法律責任等，建立“以人查房”的合法程序就顯得尤為必要。

(一)查詢主體

以反腐敗為目的的不動產登記查詢主體應主要包括公安、檢察、法院、紀檢監察等國家機關。具體而言，涉嫌犯罪的，由檢察機關、公安機關依據《刑事訴訟法》的規定可以“以人查房”;涉及違反黨紀政紀的，由紀檢監察機關依據《行政監察法》的規定“以人查房”;日常核查則依據中辦、國辦《關於領導幹部報告個人有關事項的規定》、中組部《關於進一步做好領導幹部報告個人有關事項工作的通知》的相關規定，組織人事部門有權“以人查房”。而地方財產申報的核實，則依據“向誰報告，由誰核查”的原則，按照地方有關規定執行。

(二)查詢對象

哪些人屬於“以人查房”的查詢對象?

對此，要嚴格限制可查詢的對象範圍。原則上講，只有對以下兩類人可以啟動“以人查房”程序：一是涉案人員，包括公安、檢察機關立案偵查、起訴和紀檢監察機關調查的人員;二是有如實報告不動產義務的個人。有報告才有查詢，按照現行規定，應包括領導幹部重大事項報告制度涉及的人員，以及地方開展的財產申報涉及的人員。

統一不動產登記制度一定程度上為腐敗案件的調查提供了方便，為司法機關、紀檢監察部門和組織人事部門完整、準確掌握官員房產信息，提供了制度和技術條件，可以在一定程度上解決房產的虛報問題，但不動產登記制度歸根結底是物權法的組成部分，不是反腐敗的法律。

反腐敗要多措並舉，如社會信用體制、財產申報制度的完善等。從反腐敗的角度而言，不能對不動產登記制度予以過高的期許。如果借助於該制度實現“以人查房”，尚需進一步設計科學合理的查詢程序，依法進行。而且，還涉及私法領域的隱私權等民事權利的保護問題，私法色彩濃厚的“以房查人”與公法領域的“以人查房”也有待於現行法進行更好的無縫對接。

(作者為南開大學法學院副院長，本文有刪節，且未經作者審定。標題為編者加，)