📖 ZKIZ Archives

探路強鎮擴權：如何破解“小馬拉大車”

人口50萬的鎮，只有兩個車道，難免堵車；幾十人編制的公務員，卻要提供相當於一個地級市的公共服務……類似這樣“大腳穿小鞋”、“小馬拉大車”的窘況，在沿海一些發達地區的鎮街普遍存在。

這些經濟總量高達數百億甚至上千億、人口眾多的鎮，迫切希望政策的滋潤，破解上述局面。未來，特大鎮改市有望付諸實踐。

《第一財經日報》記者近日赴山東青島、廣東、浙江和江蘇就小城市培育試點、特大鎮行政體制改革等情況進行調研。從特大鎮反映的情況來看，他們鎮改市的願望十分迫切。

小城市培育初顯成效

新生中小城市培育是國家推進新型城鎮化的重要內容，“十三五”規劃綱要中明確提出要以提升質量增加數量為方向，加快發展新生中小城市。推進新生中小城市培育，是當前經濟下行、民間投資下降背景下擴大有效投資的重要途徑。推動特大鎮設市，是完善我國城鎮體系的重要內容，是擴大內需的有力抓手。

今年4月，國家發改委就2016年推進新型城鎮化的重點任務和《國家新型城鎮化報告》有關情況舉行新聞發布會，國家發改委規劃司司長徐林表示，今年準備加快出臺設市標準，推動具備條件的縣和特大鎮有序合理地設置為市。

把有條件的中心鎮培育成產業集聚、人口集中、功能集成、要素集約的小城市，是推進新型城鎮化、轉變發展方式、統籌城鄉發展的重大戰略舉措。目前我國超過10萬人的鎮已經有200多個，需要在制度上為這些鎮成為新的中小城市提供支撐。

小城市培育試點工作由浙江省首創，之後，廣東、山東、安徽、湖北、福建等省份逐步推開，形成了一些有效做法和模式。“小城市培育”的核心是賦予與試點鎮發展相適應的管理權限，按照城市的標準建設管理試點鎮。

在青島，2013年初，李哥莊、南村、姜山、藍村、泊里五個建制鎮成為首批小城市培育試點鎮，力爭到2016年建成人口集中、產業集聚、功能集成、要素集聚的現代化小城市。試點3年來，隨著簡政放權、擴權強鎮等體制改革的深入推進，這些試點小城鎮的經濟發展速度不斷加快，鎮區人口集聚效應凸顯。

以青島轄下縣級市膠州市的李哥莊鎮為例，試點以來，建成區面積由14平方公里增加到16.9平方公里。2015年，建成區常住人口新增9242人，小城市的包容度和吸引力大大提升。“現在建設、規劃和農業的權力都下放了，這方面最便利的是老百姓，因為不用跑到縣里去了。”李哥莊鎮黨委書記劉瑛說。

浙江省湖州市吳興區織里鎮2010年被列入浙江省27個小城市培育試點鎮，　經過五年培育，該鎮的 GDP、稅收收入、固定資產投資分別從2010年的90億元、6.5億元和36億元，增長到2015年的169.78億元、12.75億元和88億元，城鄉居民收入差距從1.72倍縮小到1.54倍。

東莞市統計局發布的數據顯示，2015年，長安鎮實現生產總值400.5億元，增長11.1%；工業總產值1303.6億元，增長11.8%；進出口總額189.96億美元，增長7.6%。在這個不到100平方公里的區域里，常住人口近70萬人。無論是人口規模還是經濟規模，長安鎮比中西部很多縣(市)甚至地級市還要大。

不過，在擴權強鎮的過程中，試點鎮仍存在不少瓶頸。劉瑛對《第一財經日報》說，在小城市建設方面，當地金融、城市規劃、建設與管理等方面的人才仍比較欠缺，這些人才要到鎮一級來也比較難，建議國家出臺政策，支持試點鎮試點聘任制公務員，吸引這方面的人才。

同樣的問題也出現在山東省平度市南村鎮，該鎮鄉鎮規劃建設監督管理辦公室有5個編制，但目前實有人數為0。“上面下放了權限，下面也不一定能接得住。所以我們還處在探索階段。”南村鎮鎮長張夕強說。

青島市統籌城鄉發展工作領導小組辦公室副主任周江傑對本報稱，小城市建設如果沒有人才支撐就不行，需要考慮采取政府雇員制，收入可以高一些。“其實鄉鎮不缺公務員，而是缺人才，我們不是沒有編制，而是人才不願意來。”

織里鎮的城市規劃目前按照整個湖州統一的規劃區建設，權限還在市里。湖州市規劃局副局長虞利民表示，在規劃管理體制方面，應該給鎮里和區里更多的自主性。“要真正推動產業經濟發展，應更多下放權限。但是鎮里和區里的技術力量、管理人員要相應加強，不然承接不了。”

“超級鎮”的探索

盡管各地近年來紛紛對中心鎮進行簡政擴權，但不同地區的中心鎮發展階段還是存在較大差異。例如，在青島，小城市的培育仍處於起步階段，幾個試點鎮的總人口也大多在10萬左右。幾個試點鎮的主政官員均表示，未來希望上級繼續下放管理權限，給予更多的政策傾斜和扶持，至於進行鎮改市、城市升格的迫切性並不高。

但在江蘇、浙江、廣東的一些特大鎮，如蒼南、織里、盛澤等地，情況則明顯不同，這些鎮的規模人口動輒在50萬以上，工業產值遠遠超過中西部很多縣甚至地級市的水平，但管理體制仍是鎮一級的管理體制，而且這些年能下放的行政管理權限已基本下放。囿於鎮級的行政管理體制，發展受到了極大的限制。

一個“超級鎮”的公務員編制不過幾十個人，卻要負擔相當於一個地級市人口的公共服務，屬於典型的“小馬拉大車”。為此，這些“超級鎮”不得不長期以“政府雇員”的形式聘請行政管理人員，解決人員不足的問題，有些局除了局長、副局長，幾乎都是聘用人員。

像這樣的“超級鎮”，要為轄區內近70萬人口和2萬多家企業、3萬多家個體戶提供服務。由於缺少相應的行政權限，“責任如西瓜、權限如芝麻”，公共服務曾經很難跟上。

在織里鎮，當地社會管理任務很重，但現有的工作力量遠遠無法滿足日常工作管理需要。該鎮公安分局去年以占全市4.9%的警力承擔了全市約14%的接處警量。
吳江高新區管委會副主任、盛澤鎮鎮長吳建中說，國家很多法律都是縣級以上人民政府和相關部門才能執行。比如按照環保法，要縣級以上的環保部門才有權力處罰，鎮沒有權力處罰。

“從我們吳江地區來說，工業化已經完成，下一步就是要進入快速的城鎮化發展階段。在這個階段中，碰到了很多問題。”吳江區發改委主任戚振宇對《第一財經日報》說。

6月29日，在由東莞市、鎮兩級官員參加的座談會上，虎門鎮一位負責人表示，最大的挑戰是社會管理。“你看人這麽多，產業這麽多，所有的責任都在我們基層政府，但是我們連法律主體都不是。如果我要拆個違建的房子，我們需要向相關部門去申請，然後走較長時間的程序，這樣違章建築商就不太顧忌。”他舉例說，此前虎門鎮一名開發商建造一棟違法建築。早在打樁的時候，虎門鎮政府就發出停工通知書，但是開發商扔下一句話：“你們八個月後再來吧。”

一位長期研究小城鎮發展的專家說，現在所有的特大鎮人口規模和經濟總量再大，建設的時候還是按照鎮的標準來設置。比如浙江省蒼南縣的龍港鎮，人口達到了四五十萬，但龍港的鎮區，最多就是4個車道，很多都是2個車道，因為它是按照鎮來規劃的。“城市的建設與規模等級是相關的。如果繼續沿用一個鎮的體制，那麽這些問題就解決不了。”

蘇州市發改委主任顧海東說，像吳江的盛澤等鎮，存在著明顯的“小馬拉大車”局面，雖然經濟規模總量很大，但經濟管理體制上是一個鎮，權限是鎮級權限，兩者之間很不相稱。針對這個問題，當地采取的是結合產業發展，借鑒開發區的體制來運作，能下放的權限盡量下放。

區鎮合一，即是指在經濟園區與鄉鎮之間突破行政區域的限制，通過整合政府職能、促進區域融合，實現功能互補、統籌發展的一種行政管理模式。

“區鎮合一是我們從實踐中探索出來的，原來‘小馬拉大車’，要一下子解決難度太大。所以地方上隨著經濟發展就慢慢探索出一個路子，解決管理瓶頸的問題，就跟我們經濟發展體制糅合在一起，變成開發區。”顧海東對本報稱，開發區的體制，適應了鎮域經濟的需要，權限比鎮一級大得多。把開發區的體制和鎮的體制合二為一，鎮的權限就擴大了。

“蘇州已經實踐探索了十年，整個江蘇省都在推廣這個經驗，事實證明是行之有效的，解決了瓶頸問題，提高了辦事效率，又促進了經濟發展。”顧海東說。

吳江區副區長吳琦說，區鎮合一是當地在改革進程中進行的探索和階段性產物，“這是一種過渡性舉措，在這塊土地上，我們自己想辦法來解決問題、結合地方特色的一個探索。”

不過，盡管如此，對這些特大鎮來說，下一步，如何通過制度的形式將這些改革和擴權固化下來至關重要。

織里鎮鎮長寧雲對本報表示，小城市培育試點是為下一步的固化打基礎做準備。“我們在基層有一點擔心，試點了這麽多年，準備了這麽多，但不要試點完了之後又回到過去了，回去了就折騰了，浪費很多資源。從試點來看應該用制度去固化它。”

桐鄉市人大常委會副主任、崇福鎮黨委書記張建林認為，城鎮有大小強弱快慢，挑選一批優秀的鎮把它作為試點做大一點，那麽這些政策就要固化下來。“你不一定要給財政支持，說實話，現在獎3000萬、5000萬，對我們這麽大一個鎮已經起不到太大作用，有當然開心，但大的作用沒有，關鍵還是要有政策制度支撐。”

特大鎮下一步：計劃單列、省轄縣管

而要將這些改革和擴權舉措固化下來，鎮改市將是最重要的一個方向。實際上這也正是小城市培育的終極目標。

“試點是要為下一步體制機制的固化做準備。”湖州市發改委副主任費新章說，目前最佳的固化方式就是改為市。

顧海東認為，鎮改市有利於人們轉變觀念。名稱不改變，要轉變起來很難。如果鎮改成市，人們的觀念、理念等各方面以及考慮問題的角度都會出現明顯變化。“只要是方向對頭、有利於發展，有利於提升管理水平，我們都可以大膽地去推進。”

不過，對於鎮改市，到底是改為鎮級市，還是獨立設置為一個縣級市，或者有其他方式？

對於鎮級市，不乏支持的聲音，但反對的聲音也不少。“特大鎮也好，鎮級市也好，中國一直強調名正言順，有這個名更好。但真正來說，名並不重要，如果還是鎮一級的市，下面沒有真正配套跟上去，只有這個名，效果並不大，沒有特別大的意義。”戚振宇說。

“名稱上改變了，並不是做形式，關鍵還是要有內容。”費新章說。

中國社科院城市發展與環境研究中心牛鳳瑞對《第一財經日報》分析，有些地方提出將特大鎮改為鎮級市，這樣改的意義不大。“幾十萬人口的特大鎮即便改為鎮級市，本身還是個正科級單位，只能有一個派出所，還是管理不過來。”

在這種情況下，不少觀點認為，鎮改市的方向應該是特大鎮獨立出來，直接升格為縣級市。但這種做法同樣會存在很多障礙，一是獨立成縣級市會一下子增加很多行政管理成本，另一方面這些特大鎮所處的縣也不願意。

寧雲對本報說，從現有的體制來看，織里鎮馬上一下子變成一個縣級市或者縣，難度還是比較大的，因為這涉及到很多現有條件的制約，比如在當前的地緣、政治等條件下，一下子要獨立成一個縣級市不大可能。

他認為，在現有條件下，可否采取單列的形式，給特大鎮的權限相當於縣級，其管理權限、部門設置、人員配備按照縣級市配備，但是管理還是歸所在縣管。

實際上，這種模式類似於參照現有的5個計劃單列市的形式，采取“省轄縣管”的模式，賦予其計劃單列的權限，這也是目前相關部門正在努力探索的方向。

“縣級市可以省轄地管，那麽鎮級市為何不能省轄縣管呢？”前述研究小城鎮發展的專家說，特大鎮直接改為縣級市，它的上級肯定不能接受。如果龍港鎮直接升格為縣級市，蒼南縣就不會同意。“這個肯定不是雙贏的改革。而我們要做的是多贏的改革。”

不過，在實踐操作中，計劃單列也會帶來一些問題，尤其是在財政方面。例如現有的計劃單列市，從1994年分稅制後，稅收直接與中央分成，不上繳所在省。因此，無論是在深圳還是廈門，雖然經濟快速發展，但在某種程度上與所在省和其他地區也產生了較大矛盾。

“至於計劃單列後如何上繳財政給所在縣，這都是微調的問題。”前述專家認為，在這個方面可以適當吸取之前的經驗，確定合理的比例。

在行政級別上，現有的深圳、廈門、寧波、青島和大連5個計劃單列市為副省級城市，在經濟社會發展方面享有省級管理權限。那麽照此模式，特大鎮未來計劃單列後，也有可能成為副縣級的城市，不少人士認為這是一個比較可行的方向。
在專家看來，縣管市在國外有很多案例，“而且目前中國的城市層級體系已經有5級，為什麽不能有六級呢？”而如果計劃單列的副縣級市得以設立，未來我國城市體系中，將出現6級城市體系，即直轄市—副省級城市—地級市—副地級市—縣級市—副縣級市的城市體系。

不過，不管是什麽行政級別，地方最期盼的就是能將改革和權限下放予以固化。“最好是名和實統一，如果實不到位的情況下，先有名也不錯。”顧海東對《第一財經日報》說，改革的核心就是要把經濟社會管理權限在法律上給予明確。

吳江區副區長吳琦說，改革的目的不在於要行政級別，更多的是要給這些經濟發達鎮更大的權限，來釋放更多的活力，減少經濟交易的成本。