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政府依政策、合同“無償回收”社會承辦的幼兒園，對解決“入園難”問題是否有益◎ 本刊記者 王婧 文最遲至2013年7月31日，45歲的幼兒園園長羅彭年就要親手將小金燕藝術幼兒園關門。

從31歲到45歲，整整14年的光陰和精力，他全部耗在這所幼兒園上。

2013年5月10日，廣州市天河區教育局網站掛出《天河區2013年新辦19所公辦幼兒園名單》 ，稱“區教育局收回19所配套小區幼兒園的場地，重新開辦 公辦幼兒園，原址的民辦幼兒園注銷” 。

小金燕藝術幼兒園就是被注銷的19 所幼兒園之一。羅彭年告訴財新記者，天河區政府即將在該園的原址上投入800萬元，並將其由“私”轉“公” 。

一面是政府大力宣揚發動社會力量興辦幼兒園，試圖解決長年存在的“入園難”問題 ；另一面則是政府讓原有的部分民辦幼兒園退出市場。相互矛盾的理念和行動背後，是怎樣的邏輯？

“一夜之間被注銷”

同樣被收回場地的還有福金蓮幼兒園。

其辦學人胡女士應天河區教育局的要求，于5月9日前去開會，同時前往的還有其餘18家幼兒園的辦學人。這次會議的主要內容是，教育局告知他們，這些幼兒園政府要“無償回收” ，並要求19 名辦學人馬上在協議上簽字。羅彭年代表小金燕藝術幼兒園，很快在協議上簽了字。胡女士則拒絕簽字。

她認為， “政府還有太多的細節沒有安排好，比如，19所幼兒園的近千名老師

怎麼安排？”

政府方面的態度也很明確：原有的民辦幼兒園老師全部解聘。

胡女士還在躊躇之時，5月10日夜間，這19家幼兒園的門口，已經被悄悄貼上了“停止招生”的通告。福金蓮幼兒園的溫園長直到這時才知道，自己已經服務了12年的幼兒園，即將被解散。

原本他們即將于5月13日啓動下一學期的招生工作。

5月11日，廣東省內各大媒體發佈了這一消息。天河區教育局副局長王建輝回應稱，關於“回收”這19家幼兒園，“早在去年就已經知會幼兒園。我們是跟民辦幼兒園簽了合同的，去年續簽時 說好一年之後是要回收的。幼兒園怎麼可能不知道要被回收？他們手里都有白紙黑字的合同。 ”王建輝稱， “民辦園真正目的有兩個：一是希望幼兒園不交給政府， 二是向政府要補償，但這兩個目的都是不可能實現的。 ”胡女士告訴財新記者，2011年，教育局的確曾召集19家幼兒園的辦學人開會， “但當時教育局的說法是，2013年，政策可能會有調整。如果到那時候你們還願意接著辦園，那麼你們可以優先接著辦，如果不願意，那麼政府就要將幼兒園回收，變成公辦幼兒園。 ”對自己的幼兒園，胡女士和羅彭年均信心滿滿，他們從未想過，在自己仍然有辦學意願的前提下，幼兒園突然被“回收”了。

政策 “變形” 記

至於為何要“回收”這19所幼兒園，王建輝在媒體上公開解釋，這“是學前教育三年行動計劃的內容” 。

公開資料顯示，2010年，國務院頒佈了《關於當前發展學前教育的若干意見》 ，該文件要求“把發展學前教育擺在更加重要的位置” ，並為學前教育定下基調——“必須堅持公益性和普惠性……必須堅持政府主導，社會參與，公辦民辦並舉，落實各級政府責任” ，要求各地“以縣為單位編制學前教育三年行動計劃，有效緩解入園難” 。

然而，這份中央政府下達的意見，在地方政府具體政策的制定中，卻逐漸“變形” 。

2011年， 《廣東省發展學前教育三年行動計劃（2011-2013） 》規定，要“新建、改建、擴建一批公辦幼兒園” ，“力爭到2013年，各縣（區、市）公辦幼兒園占比達30% 以上。 ”緊接著，廣州市教育局公佈了《廣州市學前教育三年行動計劃（2011-2013） 》 ，這份文件中稱，通過“新建、回收、改擴建”等方式，來推進公辦幼兒園的建設。關於“回收” ，則主要是指“原已改製的公辦幼兒園或交由社會力量承辦的公建配套幼兒園，合約期滿應逐步“回收” ，並優先舉辦公辦幼兒園。 ”這就是天河區“回收”這19所幼兒園的政策解釋。

接近廣州市教育局的有關人士告訴財新記者，由於廣州目前已經“寸土寸金” ，除了新建設的小區強制要求修建配套幼兒園之外， “廣州已經很難找到地方再來開辦公辦幼兒園了” ，所以，“回收”成為繼“新建、改建、擴建”之外的又一種創辦公辦園的方式。

2012年4月，廣州市教育局又印發了《廣州市學前教育三年行動計劃工作推進方案》 ， 這份方案提出， “指導各區（縣級市）教育局結合現有公辦幼兒園資源等實際情況科學布點， 確保2012年，各區（市）公辦幼兒園占比達20%，力爭2013年公辦園占比達30%以上。 ”接近廣州市教育局的人士表示， “確保”和“力爭”含義不同， “這份方案實際上將30% 的公辦園比例降低到20%，但20% 就是硬杠杠了，各區都必須達到。 ”目前，整個天河區共有各類性質的幼兒園200余所，但公辦幼兒園僅有3所。因此，天河區政府計劃在2012年和2013年兩年內新增公辦幼兒園39所，這樣正好“湊夠”公辦幼兒園達到20%的硬杠杠。

頗具諷刺意味的是，雖然“學前教育三年行動計劃”對公辦園的比例有了明確的要求，但積極扶持民辦幼兒園的政策也從未變過。

《廣州市學前教育三年行動計劃（2011-2013） 》亦表示，要“積極扶持民辦幼兒園，可採取政府購買服務或財政資助、減免租金（含國有資產佔有費、物業管理費）和部分行政性事業收費、以獎代補、派駐公辦教師等方式，積極扶持面向大衆、收費合理、辦學規範的普惠性民辦幼兒園。

不清晰的產權

據財新記者瞭解，本次被“回收”的這19所小區配套幼兒園，其中有5所屬於原有公辦園改製後的民辦園，另外14所則是建園伊始即交由社會力量承辦的公建配套幼兒園。

廣州當地一位要求匿名的民辦教育人士稱，這19所被“回收”的幼兒園，與一般的民辦園有本質的區別， “他們部分佔用國有資源。但由於歷史的原因，這些所謂的民辦園一邊享受優惠政策，一邊與真正的民辦園參與市場競爭。 ”這個問題並非廣州獨有。在上世紀90年代前，中國幾乎所有幼兒園都是公辦幼兒園。在那個由單位包攬社會福利的年代，幼兒園都由企業、單位、機關、街道來創辦，並成為企業的沉重負擔。

中國的社會保障體系逐漸建立，學前教育亦從企業中剝離。由於並不屬於九年義務教育的範疇，政府將學前教育推向社會，民辦幼兒園逐漸興起。

該人士稱，在上世紀90年代末期，由於辦幼兒園一直都是“虧本生意” ，一部分公辦幼兒園直接承包給私人，自負盈虧，名曰“轉制”；另有一些與小區配套興建的幼兒園，則以“承辦”名義直接讓社會辦學。

這兩種幼兒園與此後興起的民辦園有所區別。它們或脫胎于公辦幼兒園，或僅僅繳納極低的“國有資產佔用費” ，不繳納土地租金，即可辦園。這些幼兒園的資產中，土地和基本建設部分均屬於國資。它們亦不需要像正規的民辦幼兒園那樣，在民政部門進行“民辦非企業”的登記。這也為政府收回這些幼兒園埋下了伏筆。

雖然在政策上佔有一定的優勢，對這些辦園人而言，他們的前期投入仍然非常巨大。小金燕藝術幼兒園與福金蓮幼兒園均屬於“由社會力量承辦的公建配套幼兒園” 。羅彭年和胡女士在創業伊始，均是政府相關人員出面動員。政府交付他們的基礎建設，僅是開發商建設的幼兒園房屋，以毛坯狀態交付使用。羅彭年1999年創園的時候，為這個1000平方米的幼兒園投入了100多萬元，用于前期裝修和幼兒設備。胡女士2001 年創園時，從政府手中拿到的，僅僅是一棟住宅樓的一樓，內部只有五間教室，連室外活動場所都沒有。她另外租賃了該住宅樓前100平方米的地，作為室外活動場所，又多租了兩間房屋，一間作為辦公室，另一間作為教室使用。 “自己租了十多年，到現在，每個月的租金還要五六千元。 ”胡女士稱。

多名幼兒園園長均表示，民辦幼兒園並非目前公衆想象的，均為高價幼兒園。小金燕幼兒園1999年創園時，僅有19名學生，保教費為120元 / 月，一直到五年以後，才逐漸做大，有了100余名學生。

此後保教費逐年上漲， 但至2009年，也僅僅只有480元 / 月，此後提升至600 元 / 月。2012年開始，保教費漲到800 元 /月，學生人數也逐漸到達190人。福金蓮幼兒園2001年僅有6名學生，此後一年多的時間內，只有30余名學生。他們的收費與公辦園相比，一直處於偏低的水平，目前該園的保教費為750元 / 月。目前廣州市政府核准的普惠性民辦幼兒園，最高限價為1200元 /月。

羅彭年與胡女士均表示，這些收費低廉的民辦幼兒園，主要是面對小區以及周邊的外來務工人員設立。在創辦的前七八年，幾乎是年年虧本，直到最近幾年，影響逐漸做大，生源趨多之後，才逐漸達到保本狀態。按照多名園長的說法，在這些幼兒園的發展過程中，政府除了在2012年曾經給每所幼兒園投入了大約30萬元之後， “一分錢都沒給過” 。

然而現在，這些基礎設施已經完善，並在承辦者手里多次裝修的幼兒園，即將被政府“無償收回”——政府僅僅承諾原有的在園孩子可以優先進入新的公辦幼兒園，然而此前的辦學人、老師等均將與新的幼兒園無關了。影響幾何？

政策帶來的變化顯而易見。

即將創辦的19家幼兒園，硬件設施或將煥然一新。羅彭年告訴財新記者，在小金燕藝術幼兒園的舊址上，政府將投入800萬元創辦一家公辦幼兒園。事實上，在該園14年的歷史上，羅彭年一共只投入了不到300萬元在硬件設施上。

據前述匿名民辦教育人士稱， “800 萬元，足以打造一個皇宮級別的幼兒園了。如果政府能給我300萬元去辦幼兒園，我就能賺得缽滿盆盈。 ”政府的高額投入或會使得該園的保教費有所調整。根據2012年廣州市調整後的幼兒園保教費，全日制幼兒園區一級保教費為527元 / 月，市一級為729元/ 月，省一級為1050元 / 月。不過，據財新記者瞭解，這19所即將被關閉的幼兒園的保教費亦未超過1000元 / 月，若僅從保教費上評估，這19所幼兒園可視為“普惠性幼兒園” 。

盡管政府投入巨大，但學位並未因此而增加。有業內資深人士分析，這19 家民辦園改為公辦園之後，每所幼兒園的學位反而會減少。

因為公辦園要打造優質幼兒園，最基本要素是幼兒與幼兒園建築面積之比。根據《廣東省幼兒園登記評估方案》 ，幼兒園級數越高，生均面積要求越高 ：達標園是5平方米 / 生，區級園（規範園）是7平方米 / 生，市級園是10 平方米 / 生，省級園是13平方米 / 生。

這意味著，辦園的級數越高，幼兒園的學位越少。財新記者在兩所幼兒園上學時間採訪了部分家長，他們對本次政策的出台非常焦慮。其中最重要的是，這些幼兒園中，大約一半以上的孩子，都不是廣州本地戶籍，改為公辦園後，這些孩子是否還能夠繼續在這裡上學？

即便政府已經承諾，已經入園的孩子將優先入學，然而在學位減少的情況下，他們是否會被排除在外？那些仍在繈褓之中的非廣州戶籍的嬰兒，未來又該去哪裡上幼兒園？

此外，新辦的幼兒園將于8月份才開始招生，到那時，其餘的民辦幼兒園均已報名結束，如果這些孩子運氣不好，搖珠入公辦園失敗（搖珠是廣州市分配公立幼兒園學位的一種抽籤方式——編者注） ，他們還能夠去哪裡就讀？更有家長擔心，這些幼兒園7月31日“回收” ，9月份即將開學，短短一個多月的時間之內，是否能夠徹底完成裝修？新裝修後的氣味對孩子會產生多大的影響？在這個對老師無比依賴的時期，孩子們究竟能否承受所有老師全部更換？

對辦學人而言，他們多年的心血，即將被“無償收回” ，並還將承擔解散教師隊伍產生的巨額賠償金。 “估計每個幼兒園都要賠償好幾十萬元” ，羅彭年說。他們曾和政府協商，希望政府能賠償這筆錢。而天河區教育局公開表示，教育部門與這14所民辦園簽訂的《小區配套幼兒園承辦協議書》 ，當中並沒有涉及任何賠償問題，寫明教師是由幼兒園聘用，勞動關係由幼兒園自行處理。

“我們反複咨詢過律師，教師是與民辦幼兒園簽訂勞動關係，跟政府不存在勞動關係，也就不存在賠償一說” 。

王建輝在媒體上稱， “協議是在維護雙方共同的利益，共同認可平等的條件下簽訂的，當時簽合同民辦園並沒有異議。

現在必須按照合同辦事。 ”本刊實習記者陳汝芳對此文亦有貢獻